提高中國天然氣儲備能力的政策法規(guī)途徑

陳新松 孫 哲

1.陽光時代（上海）律師事務所 2.上海政法學院

0 引言

近年來，我國天然氣消費量快速增長，呈現(xiàn)出供不應求的趨勢。每年的供暖季，各級政府都要絞盡腦汁，提前采取各種措施保障天然氣供應，甚至不惜“壓非保民”[1]。儲氣設施建設滯后、儲氣能力難以為繼、調(diào)峰應急保障不力是造成我國冬季供氣緊張局面的主要原因[2]，推動儲氣服務的市場化是實現(xiàn)儲氣能力提升的基本路徑。2018年4月，國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱發(fā)改委）、國家能源局印發(fā)《關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調(diào)峰輔助服務市場機制的意見》（以下簡稱《加快儲氣設施意見》），對供氣企業(yè)、城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)提出了量化的儲氣指標；2019年6月25日，發(fā)改委發(fā)布《關于做好2019年能源迎峰度夏工作的通知》，再次強調(diào)加快天然氣儲氣設施建設，補齊儲氣能力不足的短板。2019年12月9日國家石油天然氣管網(wǎng)集團有限（以下簡稱國家管網(wǎng)公司）掛牌成立，有助于油氣體制改革的繼續(xù)深化，為儲氣服務市場化帶來了新的希望。

在這一背景下，研究提高中國天然氣儲備能力的法規(guī)路徑，既有必要性又有緊迫性。為此，筆者參考國外天然氣儲備的數(shù)據(jù)，基于我國天然氣儲備的政策和實踐，提出了提高我國天然氣儲備能力的基本思路和政策法規(guī)建議。

1 天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求提高儲備能力

1.1 我國天然氣的儲備狀況

2018年4月《加快儲氣設施意見》指出，我國天然氣的儲氣量顯著低于國際平均水平。儲氣量不足的主要原因在于，天然氣儲備設施運營模式的轉(zhuǎn)變滯后于天然氣產(chǎn)業(yè)市場化轉(zhuǎn)型的步伐[3]，表現(xiàn)在以下兩個方面：①市場化的天然氣儲備服務機制尚未建立。由于天然氣市場定價機制尚未形成、地下儲氣庫等天然氣儲備條件為上游企業(yè)壟斷、政府監(jiān)管職能未能有效發(fā)揮、儲氣合同并不規(guī)范等原因，我國的天然氣儲備服務市場難以形成，不僅燃氣企業(yè)不愿承擔儲氣義務，而且獨立的第三方儲氣企業(yè)也未能出現(xiàn)。②天然氣生產(chǎn)企業(yè)不再單獨承擔儲氣義務。隨著天然氣產(chǎn)業(yè)市場化轉(zhuǎn)型的深入，上游市場逐步開放，中游管網(wǎng)獨立初現(xiàn)，下游市場充分競爭。上游天然氣生產(chǎn)企業(yè)不再對天然氣儲備進行“一肩挑”，下游銷售企業(yè)需要依法獨立承擔儲氣義務。然而，由于習慣了上游企業(yè)進行儲氣調(diào)峰，下游企業(yè)并不具備天然氣儲備的必要設施和管理經(jīng)驗，加之儲氣服務市場尚未形成，無法購買儲氣服務，要求下游企業(yè)在短期內(nèi)進行大規(guī)模的天然氣儲備必然使其成本驟增、措手不及，導致出現(xiàn)下游企業(yè)違規(guī)操作的狀況。

1.2 對現(xiàn)行儲氣政策法規(guī)的分類梳理

關于儲氣義務的有關規(guī)定。2018年4月《加快儲氣設施意見》為供氣企業(yè)和燃氣企業(yè)設定了量化的儲氣指標，對地方政府提出儲氣能力的天數(shù)要求。

關于儲氣價格的規(guī)定。發(fā)改委于2016年10月發(fā)布《關于明確儲氣設施相關價格政策的通知》，明確了儲氣服務實行市場定價的政策，對鼓勵投資儲氣設施具有重要的意義。2018年4月發(fā)布的《加快儲氣設施意見》，明確堅持儲氣服務和調(diào)峰氣量市場化定價，堅持儲氣調(diào)峰成本合理疏導。

關于政府支持的規(guī)定。2014年4月發(fā)改委發(fā)布“關于《加快推進儲氣設施建設的指導意見》”、2018年4月發(fā)布《加快儲氣設施意見》，均要求加大對儲氣設施建設的投融資和用地支持力度。2018年5月，發(fā)改委發(fā)布《關于統(tǒng)籌規(guī)劃做好儲氣設施建設運行的通知》，要求加強儲氣設施和天然氣管網(wǎng)的相互協(xié)調(diào)。

關于儲氣合同的規(guī)定。2018年4月《加快儲氣設施意見》要求在天然氣買賣領域全面推行購銷合同管理。

關于儲氣模式的規(guī)定。2014年4月發(fā)布的《加快推進儲氣設施建設的指導意見》和2018年5月發(fā)布的《關于統(tǒng)籌規(guī)劃做好儲氣設施建設運行的通知》，均鼓勵天然氣儲備設施投資運營主體的多元化。

關于管網(wǎng)互聯(lián)的規(guī)定。2019年5月24日，發(fā)改委、能源局、住房和城鄉(xiāng)建設部、市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法》，這份文件替代了之前實行5年之久的《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》，進一步強調(diào)油氣管網(wǎng)設施互聯(lián)互通和公平接入。

上述關于儲氣的規(guī)定，總體來看，法律位階都不是很高，也缺乏一些違反義務的制約性條款，更多的是一些倡導性、引領性的政策。《行政處罰法》明確，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)才能設立行政處罰。而目前的儲氣規(guī)定，都沒有達到可以設立行政處罰的級別。因此，對于未履行天然氣儲備義務的情況，目前的法律責任比較欠缺，難免在具體實施中遇到一些障礙。

2 提高天然氣儲備能力的政策法規(guī)路徑

2.1 市場機制運轉(zhuǎn)引導儲備能力提高

2.1.1 儲氣庫資源應當競爭出讓

首先，儲氣設施應集中建設以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。雖然立法對下游燃氣企業(yè)課以普遍儲氣義務，但實踐中卻鮮有燃氣企業(yè)完成儲氣指標。原因在于：①我國尚未形成儲氣服務市場，燃氣企業(yè)無法通過市場交易來完成儲氣義務；②自建儲氣設施成本巨大，燃氣企業(yè)缺乏相應激勵去投資儲氣設備。正因如此，筆者認為，應該由個別燃氣企業(yè)或者是獨立第三方集中建設、運營天然氣儲備設施，這不僅能夠克服分散建設儲氣設施所帶來的土地占用、成本高企、風險劇增等問題，而且利于提高儲氣設施管理和運營的效率，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。儲氣設施建成之后，儲氣企業(yè)可以與其他企業(yè)簽訂租賃合同，出租儲氣空間，也可以自營天然氣銷售業(yè)務，獲得經(jīng)濟效益。事實證明，集中建設儲氣設施的效果遠優(yōu)于下游燃氣企業(yè)分散建設的效果。

其次，儲氣庫資源競爭出讓構成集中建設前提。建設儲氣設施需要儲氣庫資源。相比于高壓儲氣罐、LNG儲氣罐而言[4]，枯竭油氣藏、鹽穴等地下儲氣庫具有成本低、儲氣量大的優(yōu)勢，是我國天然氣大規(guī)模儲備的更優(yōu)選擇[5]（表1）。然而，由于國內(nèi)枯竭油氣藏基本是由三大國有石油公司開采后形成的，三大石油公司不會主動退出或出售枯竭油氣藏，使得其他投資主體無法利用枯竭油氣藏來建設儲氣庫，導致儲氣庫資源的閑置和浪費。因此，筆者認為有必要建立地下儲氣庫資源的競爭出讓制度。以枯竭油氣藏為例，應將枯竭油氣藏設立為一種新的礦權[6]，通過招標、拍賣等方式競爭出讓，三大國有油氣企業(yè)不能直接獲得枯竭油氣藏資源的礦權；鼓勵采礦權人在油氣開采期間同步建設儲氣庫，待開采期結束后設立為新礦種競爭出讓。

2.1.2 加大儲氣服務市場定價力度

獨立的儲氣服務應該加大市場定價力度：①天然氣管網(wǎng)具有自然壟斷屬性，一般實行政府定價和公平開放政策，但儲氣設施不具有自然壟斷屬性，可以實行市場定價，不執(zhí)行公平開放政策；②儲氣設施項目眾多，儲氣規(guī)模大小不一，儲氣成本高低不等，價格主管部門很難對每個項目逐一核定成本并制訂符合市場要求的價格；③在儲氣庫短缺的形勢下，政府開放儲氣服務價格，短期內(nèi)將使掌握優(yōu)質(zhì)儲氣庫建設資源的企業(yè)獲得較高收益，有利于鼓勵企業(yè)投資儲氣庫建設；④對儲氣服務實行市場定價，企業(yè)自負盈虧，可以避免所謂“政策性虧損”[7]；⑤國家管網(wǎng)公司的成立，有助于形成上游天然氣資源多主體供應、下游銷售市場充分競爭的格局，推動天然氣價格的市場化，為儲氣服務價格市場化提供了有利條件。

當然，儲氣服務實行市場定價的前提是儲氣設施獨立運營、儲氣企業(yè)有效競爭。如果儲氣設施與自然壟斷的管道運輸設施捆綁經(jīng)營，應當與管道設施一起實行政府定價；如果單一儲氣庫運營企業(yè)壟斷整個供氣地區(qū)的儲氣庫建設資源和儲氣服務市場，政府應當實行價格管制[8]。

2.2 政府履行職責推動儲備能力提高

2.2.1 政府履行監(jiān)督管理職責

首先，政府事前監(jiān)管可降低安全隱患。一方面，政策法規(guī)對于在短期內(nèi)形成一定規(guī)模儲氣能力的強制性要求，將促進燃氣企業(yè)或獨立第三方加快儲氣設施建設，但在建設中可能存在安全風險評估不足的問題，增加安全隱患。另一方面，現(xiàn)行立法要求各行政區(qū)域獨立形成儲氣能力，每個城市周邊都將建設數(shù)量繁多的儲氣罐，這就進一步提高了發(fā)生事故的可能性。正因如此，筆者認為，政府主管部門應該履行事前監(jiān)管職責，加強對儲氣設施建設項目的安全審查力度，以降低設備安全隱患。盡管現(xiàn)行規(guī)定要求城建、安監(jiān)等部門加快項目審批速度，但項目審批中的安全審查環(huán)節(jié)仍然是不可或缺的[9]。

表1 不同類型儲氣方式優(yōu)缺點對比簡表

其次，政府事后監(jiān)管確保天然氣儲備。雖然儲氣庫資源的競爭出讓和儲氣服務的市場定價，有助于引導企業(yè)投資儲氣設施的建設運營，但是僅依靠市場調(diào)節(jié)尚不足以實現(xiàn)天然氣儲備的目標。在儲氣目標逐步合理和儲氣市場日趨完善的前提下，政府應該加強對儲氣市場的監(jiān)督管理，以確保企業(yè)履行儲氣義務。監(jiān)管的主要方式是督促市場主體履行供氣合同[10]，并對沒有完成儲氣要求的企業(yè)課以罰款，增加其違法成本。

2.2.2 政府履行信息公開義務

儲氣設施建設投資巨大，為了保證投資收益，企業(yè)決策需要大量信息支持，例如本地區(qū)儲氣市場規(guī)模、調(diào)峰和應急需求、是否多氣源、管道走向和輸送能力、管輸價格、已建儲氣能力等[11]。然而，單個企業(yè)信息搜集能力有限，很難獲得儲氣庫建設決策所必需的足夠市場信息，投資決策往往具有盲目性。政府主管部門可以通過行業(yè)統(tǒng)計、企業(yè)申報等渠道獲得相關信息，在保護商業(yè)秘密、不對信息提供企業(yè)經(jīng)營活動造成不利影響的前提下，政府主管部門應當盡量公開天然氣行業(yè)發(fā)展信息，為企業(yè)投資決策提供信息支持。

政府主管部門提供公開信息服務的方式多種多樣，既可以定期發(fā)布行業(yè)信息，又可以制訂和公布行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。一方面，政府主管部門應當成立專門的情報機構，專職搜集、整理和統(tǒng)一發(fā)布行業(yè)信息，幫助政府主管部門、能源企業(yè)和相關機構正確決策，引導包括天然氣行業(yè)在內(nèi)的整個能源行業(yè)健康發(fā)展[12]。政府通過公開信息服務，引導企業(yè)自主決策、投資并承擔市場風險，讓市場在資源配置中發(fā)揮主導作用，符合十八屆三中全會決議的精神，也符合建設服務型政府的理念和要求。另一方面，地方政府應當把天然氣儲備設施作為基礎設施建設項目納入地方發(fā)展規(guī)劃，對儲氣設施建設用地予以支持，幫助企業(yè)解決儲氣設施建設選址和用地問題[13]。需要強調(diào)的是，由于儲氣設施建設投資巨大、市場風險較高，政府主管部門在制訂行業(yè)發(fā)展規(guī)劃時要充分尊重企業(yè)的經(jīng)營決策權，避免政府替代企業(yè)進行投資決策。

2.3 完善法規(guī)制度，提高天然氣儲備能力

2.3.1 明確儲氣義務

首先，儲氣義務需要立法規(guī)范。在有效競爭的天然氣市場，下游企業(yè)既可以自建儲氣設施儲備天然氣，委托儲氣庫企業(yè)代儲天然氣，又可以在供氣合同中約定由上游企業(yè)負責保供、調(diào)峰。上游企業(yè)根據(jù)供氣合同約定承擔調(diào)峰責任的，當收取調(diào)峰氣價，回收儲氣成本。無論是下游企業(yè)自建儲氣設施還是委托上游企業(yè)調(diào)峰，都會產(chǎn)生儲氣需求，促進儲氣設施建設。儲氣價格將成為上下游企業(yè)分配儲氣義務的自動平衡器。然而，由于有效競爭的天然氣市場在我國尚未形成，政府對天然氣銷售價格實行嚴格管制，價格調(diào)節(jié)機制無法發(fā)揮作用，只能通過政策法規(guī)在上下游企業(yè)之間強制分配儲氣和調(diào)峰義務。為此，2018年4月《加快儲氣設施意見》對企業(yè)間的責任劃分進行了細化規(guī)定。

其次，儲氣規(guī)定需要進行完善?，F(xiàn)行規(guī)定要求上游企業(yè)和城市燃氣企業(yè)在2020年底前分別形成10%和5%的應急儲氣能力。筆者認為，這一規(guī)定應該從以下兩個方面進行完善。

2.3.1.1 從下游企業(yè)著手規(guī)定供氣義務

《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第17條規(guī)定，“燃氣經(jīng)營者應當向燃氣用戶持續(xù)、穩(wěn)定、安全供應符合質(zhì)量標準的燃氣”。由此可見，承擔供氣義務的首要主體應該是下游城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)。由于下游企業(yè)比上游企業(yè)更了解當?shù)厥袌龅挠脷庖?guī)模和調(diào)峰、保供需求，由下游企業(yè)根據(jù)實際需要與上游企業(yè)簽訂供氣合同，約定供氣、儲氣和調(diào)峰義務，不僅能夠更為準確地確定上游企業(yè)的義務，而且利于稀缺儲氣庫資源的高效利用。在合同機制下，調(diào)峰氣價非常重要，既是對上游企業(yè)儲氣成本的合理補償，也是對下游企業(yè)的必要約束。

2.3.1.2 規(guī)定合理的儲氣目標

1）應該關注建設周期。按照國外經(jīng)驗，地下儲氣庫的建設，一般需經(jīng)歷15年左右的初期階段、40年左右的快速發(fā)展階段，才能進入平穩(wěn)階段，這是一個比較漫長的過程。我國的地下儲氣庫經(jīng)過20多年的建設，現(xiàn)處于快速發(fā)展階段，若要建成10%消費氣量的調(diào)峰儲備能力，預計仍需15～20年。因此，在制訂儲氣目標時需要考慮建設周期因素，確保目標的合理性、可行性。

2）應該關注地域差異。我國天然氣用氣量呈現(xiàn)出明顯的地域差異，如南方地區(qū)用氣高峰往往在夏季，因為南方夏季普遍使用空調(diào)制冷，所以用電需求較大，相應地對天然氣發(fā)電要求也較高；而北方地區(qū)用氣高峰一般都在冬季，因為北方冬季存在的取暖需求將帶來天然氣消費量的迅速上升。在制訂建設目標時不應該簡單實施“一刀切”，應根據(jù)地區(qū)差異的情況因地制宜。

3）應該關注儲氣模式。在LNG 接收站儲罐和地下儲氣庫的選擇上，應根據(jù)不同地區(qū)的地質(zhì)條件計算建設成本，不僅要考慮固定成本，而且要考慮變動成本。

2.3.2 規(guī)范用氣合同

盡管現(xiàn)行法規(guī)明確了上下游企業(yè)的儲氣義務和保供責任，但由于上游企業(yè)的市場壟斷地位以及缺少規(guī)范合同的限制，上游企業(yè)必然通過各種方式逃避儲氣義務。因此，應該制訂標準合同以明確各方的權利和義務。

具體來說，在天然氣市場未能形成有效競爭之前，主管部門應當組織制訂供氣、運輸服務標準合同和安全供氣服務標準，并與普通服務、非歧視服務、價格管理等制度相結合，防止供氣企業(yè)利用優(yōu)勢地位逃避保供義務，強迫下游企業(yè)或用戶接受不公平的合同條款，排除己方保供責任。盡管標準合同不具有法律拘束力，但其能夠為雙方提供一個符合公平原則的合同范本，供各方參考。如果供氣企業(yè)擅自修改標準合同，強迫用戶簽訂不公平的合同條款、排除用戶權利、加重用戶義務，用戶可以援引合同法規(guī)定請求法院認定該條款無效。主管部門根據(jù)可以根據(jù)現(xiàn)實狀況對標準合同進行修訂，不受立法程序的限制。

2.3.3 推動管網(wǎng)互聯(lián)

管道第三方公平準入是制約儲氣設施建設的關鍵因素。儲氣設施只有加入管網(wǎng)系統(tǒng)中，與其他設施節(jié)點形成聯(lián)動，才能真正發(fā)揮儲氣、調(diào)峰的功能[14-16]。

2019年3月19日，中央全面深化改革委員會審議通過了《石油天然氣管網(wǎng)運營機制改革實施意見》，明確提出將組建國家管網(wǎng)公司，推動管網(wǎng)全面互聯(lián)互通。2019年5月24日，國家發(fā)改委、能源局、住建部、市場監(jiān)管總局四部委聯(lián)合發(fā)布《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法》，突出強調(diào)油氣管網(wǎng)設施運營企業(yè)必須主動提前公開剩余能力，這與2014年的試行辦法規(guī)定的“剩余能力信息依申請公開”相比，出現(xiàn)比較大的調(diào)整，這樣更便于用戶了解開放信息，更大程度地推動公平開放。

2019年12月9日，國家管網(wǎng)公司正式成立。新成立的公司獨立經(jīng)營油氣管輸服務，不與上游或下游企業(yè)捆綁，不參與上游資源和下游市場的競爭性交易。如果國家管網(wǎng)公司能夠按照《監(jiān)管辦法》的要求，對第三方實現(xiàn)公平準入，那么就能從很大程度上打消社會資本投資儲氣設施的顧慮[17]，為推動儲氣服務市場化、提高天然氣儲備能力奠定基礎。

3 結論

1）天然氣儲備對完善天然氣產(chǎn)業(yè)鏈、保障天然氣供應安全、提高天然氣企業(yè)運營效率和經(jīng)濟效益具有不可替代的作用?，F(xiàn)階段我國的天然氣儲備不足，調(diào)峰應急能力羸弱，已經(jīng)成為制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要瓶頸。為了突破這一瓶頸，立法者提出了明確的、可量化的儲氣指標，意欲通過強制性規(guī)范為企業(yè)課以法定儲氣義務，然而從現(xiàn)實的情況來看，效果不佳。

2）推動儲氣服務的市場化才是實現(xiàn)儲氣能力提升的路徑選擇。首先需要市場機制的有效運轉(zhuǎn)，通過競爭出讓儲氣庫資源、推行儲氣服務市場定價，引導企業(yè)投資儲氣設施建設運營；其次需要政府充分發(fā)揮職能，通過政府監(jiān)管和信息公開，確保企業(yè)履行儲氣義務；法律制度設計應該圍繞儲氣市場構建，從明確儲氣義務、規(guī)范供氣合同、推動管網(wǎng)互聯(lián)等方面展開。只有堅持儲氣服務市場化這根主線不動搖，才能真正實現(xiàn)儲氣能力的全面提升，從而滿足天然氣產(chǎn)業(yè)鏈跨越式發(fā)展的需求。