堅持分類施策，推進國企改革

陳利浩

商業(yè)一類國企處于充分競爭領(lǐng)域，先天既沒有“得天獨厚”，后天也不能“坐地分錢”，根本的機制和其他所有制企業(yè)一致。以此為機，取消各種限制，回歸企業(yè)本色，提高企業(yè)效率，是國企改革的邏輯結(jié)果和當務(wù)之急。

中共十九屆五中全會再次強調(diào)要“深化國資國企改革”。我國國有企業(yè)分布廣泛，資源稟賦、歷史沿革、戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標、運行方式、競爭程度等各不相同，必須從各類國企的特點出發(fā)，實事求是、具體分析、區(qū)別對待，設(shè)計和實施改革方案，激發(fā)國有企業(yè)活力，提高國有企業(yè)效率，做大、做強國有資本。

2015年底，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（簡稱“中央深改組”）審議通過的《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》，已經(jīng)明確要求把國有企業(yè)分為“商業(yè)類”和“公益類”，其初衷就是為了“因企施策推進改革”。其后，“商業(yè)類”被進一步分為商業(yè)一類和商業(yè)二類，前者指處于充分競爭的商業(yè)類國企，后者指主業(yè)處于關(guān)系國家安全的戰(zhàn)略性領(lǐng)域的商業(yè)類國企。中央深改組當時提出了分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責、分類考核的五個目標。四年多來，在混改進度、考核體系上的區(qū)別已經(jīng)逐步呈現(xiàn)，但在與監(jiān)管、定責等有關(guān)的各項法規(guī)、政策和各種審批流程上，“分類施策”亟待啟動、推進。

商業(yè)一類國企處于充分競爭領(lǐng)域，既無國家配置的專門資源，也無關(guān)系國家安全的特別業(yè)務(wù)。除了股東層面的“國資”，在資源獲取、市場競爭、日常經(jīng)營、內(nèi)部管理等方面都和其他所有制的企業(yè)并無二致，企業(yè)發(fā)展主要取決于企業(yè)家的創(chuàng)新精神、科技人員的研發(fā)動力、企業(yè)成員的整體活力，并無“國有股東”帶來的特別恩澤。因此，建議堅持分類推進改革的初衷，加快推進商業(yè)一類國企的各項改革。

一、率先實現(xiàn)國資保護和監(jiān)管理念的常態(tài)化

國企改革初期，由于國資出資人的權(quán)力和職責分散在多個部門，審計、評估、紀檢等外部機制尚付闕如，在改制、轉(zhuǎn)讓、投資等過程中都出現(xiàn)了較為嚴重的資產(chǎn)流失、流損。因此，中央陸續(xù)出臺了《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》等政策法規(guī)，并設(shè)立各級國資委，結(jié)束了“五龍治水”的局面。監(jiān)管機構(gòu)的健全、各項法律法規(guī)和監(jiān)管制度的制定和完善，極大提高了國有資產(chǎn)的監(jiān)管和保護力度。20多年后的今天，從國企內(nèi)部，到相關(guān)合作方，再到社會各界，對于國有資產(chǎn)都普遍敬畏，任何對國有資產(chǎn)的損害都成了“高危行為”。如果說改革初期的國有資產(chǎn)是某種意義上的“唐僧肉”，現(xiàn)在則已成為人所共知的“高壓線”。

對國有資產(chǎn)監(jiān)管和保護的高壓態(tài)勢，也在客觀上帶來了一些副作用，包括對國企的額外限制、對國資的超常評價、過嚴的監(jiān)管取向、司法實踐中的各種爭議等，對監(jiān)管者、經(jīng)營者、科研人員和其他員工都造成不少的困擾。就連國家銀監(jiān)會原主席提及自己任分管國資副省長的經(jīng)歷時都感慨：“把一些自己管不好的‘壞資產(chǎn)‘爛資產(chǎn)也抓在手上不敢賣，不敢盤活，一盤活就害怕別人告狀說這是‘國有資產(chǎn)流失。這個帽子可不小。”

黨的十八屆三中全會指出：“國有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟相融合，必須適應(yīng)市場化、國際化新形勢?！比绻粚ΡO(jiān)管理念和保護力度進行與時俱進的完善，不但會從機制上束縛國企創(chuàng)新、發(fā)展的活力、動力，也會嚴重阻礙國企的市場化、國際化進程。既然國資監(jiān)管理念已經(jīng)“從管資產(chǎn)到管資本”，國資保護理念也應(yīng)“從保護資產(chǎn)到保護產(chǎn)權(quán)”。建議國家以適當方式明確規(guī)定：對于商業(yè)一類國企，雖然控股股東是國有資本，但企業(yè)資產(chǎn)屬于企業(yè)法人財產(chǎn);對于公司資產(chǎn)的經(jīng)營、處置由公司經(jīng)營管理層依照股東會的授權(quán)和董事會的決策執(zhí)行;對公司資產(chǎn)價值的評估由專業(yè)的中介機構(gòu)負責;對公司資產(chǎn)保值、增值的評價和監(jiān)督由公司董事會、監(jiān)事會、股東會負責;對于任何侵犯公司財產(chǎn)的行為，由國家法律統(tǒng)一約束、懲處。所有這些，都與股東的所有制類型無關(guān)。由此，逐步實現(xiàn)對國資保護、監(jiān)管的常態(tài)化。

二、建立和完善市場化經(jīng)營機制

建立和完善市場化經(jīng)營機制的關(guān)鍵，是按照中央要求建設(shè)“國有企業(yè)家”隊伍，完善職業(yè)經(jīng)理人制度，實現(xiàn)習近平總書記多次要求的“兩個一以貫之”。2018年10月的國有企業(yè)改革座談會明確提出“市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出”的原則和“完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率”的目標，建議在商業(yè)一類國企加快實施、限期完成。在任期制和契約化管理的實施過程中，有幾點值得關(guān)注：

任期的短期化不可避免帶來企業(yè)經(jīng)營管理的“短視化”，使得“做一天和尚撞一天鐘”成為理性選擇。因此，建議對商業(yè)一類國企制定任職期限的下限。同時，對于領(lǐng)導(dǎo)班子中的科技領(lǐng)軍人物、技術(shù)專家，除非公司董事會按照中長期業(yè)績、綜合評估等量化指標評判不合格，一般不作“正常調(diào)動”。

要提升企業(yè)價值需要設(shè)計競爭舉措，但互相競爭企業(yè)之間的“對調(diào)”（如三大移動通訊運營商的一把手就“對調(diào)”了幾次），使得競爭舉措的設(shè)計很可能變成給自己“挖坑”，不利于國企創(chuàng)新。建議對商業(yè)一類國企明示“豁免對調(diào)”，消除后顧之憂。

同一個企業(yè)的經(jīng)營管理層成員的待遇“雙軌制”，即對“干部編制”和“市場化選聘”的高管實行不同待遇的做法弊大于利。建議對商業(yè)一類國企，不論管理層成員來源如何，都實行同一標準的選聘和管理。

商業(yè)一類國企基本沒有“先天優(yōu)勢”，企業(yè)價值的提升主要取決于企業(yè)家、科技人員和職工的努力。他們的待遇應(yīng)和績效掛鉤，不應(yīng)人為干預(yù)，建議逐步取消對這類企業(yè)管理層的“限薪”。

三、簡化審批標準和程序

現(xiàn)有因“國有”的所有制性質(zhì)而額外增加的審批標準和審批流程，客觀上阻礙著企業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展。諸如：

國企創(chuàng)新須對科技人員進行有效的激勵，上市公司的股權(quán)激勵是非常成熟的手段。律師、會計師等都會出具專業(yè)意見，證監(jiān)會更有一整套規(guī)范性要求。股權(quán)激勵的收益取決于公司的股價，不兜底也不封頂是股權(quán)激勵機制的設(shè)計出發(fā)點。但只要上市公司是“國有控股”的，就有著“封頂”的規(guī)定：股權(quán)激勵收益不能超過正常薪酬的40%。這樣就根本偏離了股權(quán)激勵的機制，失去了股權(quán)激勵的意義。

為了鼓勵國有科研院所、高等院校的科研人員創(chuàng)新，國家出臺了職務(wù)科技成果可以由科研人員自行轉(zhuǎn)化、發(fā)明者本人可以享受轉(zhuǎn)化收益的政策，并規(guī)定可以在成果轉(zhuǎn)讓時豁免評估。但在同一法規(guī)內(nèi)，同樣是科技人員，同樣有職務(wù)發(fā)明，國有企業(yè)就被要求必須遵循與科研院所和高等院校完全相反的禁止性規(guī)定。

企業(yè)資產(chǎn)要增值就要經(jīng)營、投資。任何經(jīng)營和投資，無論事先如何審慎、盡責，都不能完全避免風險。在一般企業(yè)，評價的是整體的經(jīng)營和投資效果。但對國有企業(yè)的監(jiān)管要求卻是每個項目都“不容有失”，經(jīng)營、投資行為需要被“終身問責”的規(guī)定情形多達70余種，任何投資出現(xiàn)任何損失都要被調(diào)查、被追責，任何原因、時段的經(jīng)營出現(xiàn)虧損都要向最上一級國資監(jiān)管部門反復(fù)說明。以致某些混改企業(yè)被要求“任何一個子公司、任何一個月份都不能出現(xiàn)虧損”，完全脫離了公司的經(jīng)營實際。

企業(yè)的項目申報、股權(quán)激勵、資產(chǎn)處置等事項有著正常的審批程序，但只要是“國有控股”，就往往要層層報送到國資委。如某一央企的子公司控股的上市公司需進行股權(quán)激勵，無論金額大小、人數(shù)多少，最后都要經(jīng)由國務(wù)院國資委審批。

…………

所有這些，都是在正常的監(jiān)管標準、審批流程以外，由于股東的所有制性質(zhì)而額外增加的。建議以適當形式明確規(guī)定：對商業(yè)一類國企，原則上實施與其他企業(yè)相同的監(jiān)管標準和審批流程，真正給企業(yè)“松綁”。

四、豁免額外的刑事責任

在國有資產(chǎn)是某種意義上的“唐僧肉”的年代，《中華人民共和國刑法》中為國企管理人員定制了五條罪名（“非法經(jīng)營同類營業(yè)罪”“為親友非法牟利罪”“合同失職被騙罪”“失職罪”“低價出售國有資產(chǎn)罪”，第165條至169條），并規(guī)定對國企管理人員“以國家工作人員論”（第93條），連帶了幾十條罪名。這些罪名，完全是針對國企的所有制性質(zhì)而額外增加的，對其他所有制企業(yè)的企業(yè)家都不適用。在這種刑責下，國企的企業(yè)家、高管在投資、經(jīng)營、創(chuàng)新、競爭時，就要面對其他所有制的企業(yè)家基本不需要考慮、擔心的種種“困境”，無異于“戴著鐐銬跳舞”。這是影響國企活力、效率的重要原因。如果說對于享有國家特別授予資源的壟斷性、公益性國企高管，這種約束還有理由，那么，對于商業(yè)一類國企高管，他們的資源稟賦、經(jīng)營和管理環(huán)境等與其他所有制企業(yè)相比并沒有特殊的“先天優(yōu)勢”，他們也不應(yīng)該承擔其他所有制企業(yè)高管不需要承擔的額外刑責。因此，建議由最高法、最高檢、國資委聯(lián)合做出明確規(guī)定：商業(yè)一類國企的管理人員不適用以上這些罪名，其法律責任特別是刑事責任與其他所有制企業(yè)的高管一致。特別要明確規(guī)定：參與混改的民營企業(yè)家，不因在商業(yè)一類國企任職而變身為“國家工作人員”。

五、強化和規(guī)范國企分類

國有企業(yè)屬于商業(yè)類還是公益類，目前由國資委劃分，法律效力不足。如果要作為分類改革的依據(jù)，特別是要成為某些法律豁免事項的依據(jù)，應(yīng)該進一步增強分類的法律效力，建議至少由國務(wù)院以行政法規(guī)的形式予以公布，增強分類的法律效力。

目前判定商業(yè)一類的標準主要是“充分競爭”。但是，在某些領(lǐng)域，表面上的競爭雖然已比較充分，但其資源主要是國家專授而不是市場配置的（如移動通信、石油石化），或者涉及國家戰(zhàn)略及安全（如發(fā)電集團），處于這些領(lǐng)域的國企特別是特大型央企，應(yīng)列為商業(yè)二類。

為保證分類施策的精準，對于集團公司國企內(nèi)部的子公司或業(yè)務(wù)應(yīng)進行進一步的分類。對于集團公司為商業(yè)一類（或二類），而內(nèi)部的某子公司或業(yè)務(wù)屬于商業(yè)二類（或一類）的，應(yīng)另行分類。

六、設(shè)立對應(yīng)的管理和監(jiān)督部門

在我國的監(jiān)管體制中，對于需要“分類施策”的監(jiān)管對象，一般都分設(shè)不同的監(jiān)管部門。如國家銀保監(jiān)會，對于作為監(jiān)管對象的銀行，就按照“政策性銀行”“國有控股大型商業(yè)銀行”“全國性股份制商業(yè)銀行”“城市商業(yè)銀行”“農(nóng)村中小銀行機構(gòu)監(jiān)管部”分設(shè)了五個監(jiān)管部門。在國資監(jiān)管機制中，雖然把監(jiān)管對象分為了商業(yè)一類、商業(yè)二類、公益類，但部門設(shè)置還是沿用原有的按照監(jiān)管業(yè)務(wù)的分類，客觀上不利于分類施策。建議在各級國資委設(shè)立專門的“商業(yè)一類國企”監(jiān)管部門，既明確分工、落實責任，也可以倒逼“分類”政策的出臺，推進國企改革。

總之，商業(yè)一類國企處于充分競爭領(lǐng)域，先天既沒有“得天獨厚”，后天也不能“坐地分錢”，根本的機制和其他所有制企業(yè)一致。以此為機，取消各種限制，回歸企業(yè)本色，提高企業(yè)效率，是國企改革的邏輯結(jié)果和當務(wù)之急。

（作者為九三學(xué)社中央資源環(huán)境專委會、促進技術(shù)創(chuàng)新工委會副主任，遠光軟件股份有限公司董事長）

責任編輯：馬莉莎