上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)支持政策的量化評(píng)價(jià)

張婕姝 陳靖瑤

摘要：為增強(qiáng)上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)支持政策的有效性，基于2009—2018年間國(guó)家及地方政府層面頒布的19個(gè)涉及上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的政策文本，應(yīng)用文本挖掘方式提取評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建PMC指數(shù)模型對(duì)政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)。分別選取3項(xiàng)針對(duì)性政策和3項(xiàng)輔助性政策作為評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)果表明：針對(duì)性政策的PMC指數(shù)總得分高于輔助性政策的PMC指數(shù)總得分，且隨著上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的不斷推進(jìn)，其引導(dǎo)作用不斷加強(qiáng);輔助性政策雖然只考慮到上海國(guó)際航運(yùn)中心的部分建設(shè)需求，但在保障激勵(lì)等方面給予了高度重視。

關(guān)鍵詞： 上海國(guó)際航運(yùn)中心; 量化評(píng)價(jià); PMC指數(shù)模型

中圖分類號(hào)： F552.3 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

Abstract： In order to enhance the effectiveness of policies supporting Shanghai International Shipping Center construction， based on 19 policy documents issued by the national and local governments from 2009 to 2018 concerning the construction of Shanghai International Shipping Center， the evaluation indexes are extracted by the text mining method， and then a PMC index model is established to evaluate policies quantitatively. Three targeted policies and three auxiliary policies are selected for empirical analysis， and it is found that： the total PMC index score of targeted policies are higher than that of auxiliary policies， and with the development of Shanghai International Shipping Center， their guiding role is strengthened; although the auxiliary policies only consider a part of construction demand of Shanghai International Shipping Center， they attach great importance to guarantee and incentive.

Key words： Shanghai International Shipping Center; quantitative evaluation; PMC index model

實(shí)現(xiàn)到2020年上?；窘ǔ伞熬哂腥蚝竭\(yùn)資源配置能力的國(guó)際航運(yùn)中心”這一戰(zhàn)略目標(biāo)除依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)外，也離不開政府的引導(dǎo)、規(guī)劃和推動(dòng)。[1]2009年以來，政府針對(duì)上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)頒布了多項(xiàng)政策，這些政策包括具有全局規(guī)劃、引導(dǎo)作用的針對(duì)性政策，與國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策、金融政策、人才政策以及自貿(mào)區(qū)政策等。目前，關(guān)于建設(shè)上海國(guó)際航運(yùn)中心的政策研究較為單一。章強(qiáng)等[2]基于已發(fā)布的政策文件探究了上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的內(nèi)涵演變，并未對(duì)其政策本身進(jìn)行研究。而其他大部分學(xué)者僅從自貿(mào)區(qū)政策[3-4]著手進(jìn)行探討，尚未系統(tǒng)性研究建設(shè)上海國(guó)際航運(yùn)中心的政策體系。因此，對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)可進(jìn)一步推動(dòng)上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)。

政策評(píng)價(jià)是衡量政策實(shí)施效果，提高政策的科學(xué)性和可行性的重要手段[5]，也是公共管理領(lǐng)域研究熱點(diǎn)。當(dāng)前，政策評(píng)價(jià)的研究方向主要有兩個(gè)：一是對(duì)特定領(lǐng)域的政策進(jìn)行全程跟蹤，評(píng)價(jià)政策的實(shí)施效果和執(zhí)行強(qiáng)度。如湯明等[6]將調(diào)研與層級(jí)分析法相結(jié)合，對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)扶持政策的實(shí)施效果進(jìn)行探究;NURSYAMSI等[7]研究了印度尼西亞海事集群政策對(duì)其海洋經(jīng)濟(jì)與海事集群發(fā)展的影響機(jī)理。二是從政策的協(xié)調(diào)性和完整性出發(fā)，評(píng)價(jià)政策的有效性。如張煒等[8]從創(chuàng)新政策強(qiáng)度、政策協(xié)同度、政策完善度等3個(gè)維度構(gòu)建了區(qū)域創(chuàng)新政策的評(píng)價(jià)模型;趙楊等[9]應(yīng)用PMC指數(shù)（policy modeling consistency index）模型研究了我國(guó)跨境電子商務(wù)具體政策的實(shí)施效果。

本文采用政策量化分析與實(shí)證分析相結(jié)合的復(fù)合型評(píng)價(jià)方法，基于2009—2018年國(guó)家及地方政府層面頒布的19項(xiàng)涉及上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的政策文本，應(yīng)用文本挖掘方式提取評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建政策一致性量化模型對(duì)上海國(guó)際航運(yùn)中心的支持政策進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，以期為政府進(jìn)行政策優(yōu)化與調(diào)整提供依據(jù)。

1 PMC指數(shù)模型建立

PMC指數(shù)模型是基于ESTRADA[10]提出的Omnia Mobilis假說建立的，可實(shí)現(xiàn)對(duì)某一項(xiàng)具體政策的多維度評(píng)價(jià)。PMC指數(shù)模型的構(gòu)建和分析主要有4個(gè)步驟：（1）識(shí)別與確定一級(jí)和二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo);（2）構(gòu)建多投入產(chǎn)出表;（3）測(cè)量并計(jì)算各項(xiàng)政策的PMC指數(shù);（4）生成待評(píng)價(jià)政策的PMC曲面。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者先后采用了PMC指數(shù)模型對(duì)綠色能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策[11]、北京眾創(chuàng)空間扶持政策[12]、碳減排政策[13]等進(jìn)行了評(píng)價(jià)，充分表現(xiàn)了PMC指數(shù)模型可運(yùn)用范圍的廣泛性以及評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建的有效性。

1.1 政策樣本選擇

政策文件是政府出臺(tái)各項(xiàng)政策的重要載體。在國(guó)家及上海政府部門的官方網(wǎng)站以“上海國(guó)際航運(yùn)中心”為關(guān)鍵詞查找相關(guān)政策文件，同時(shí)借鑒《上海改革開放40年大事研究：卷五·國(guó)際中心建設(shè)》中有關(guān)資料，剔除相關(guān)性較小的政策文件，最終選取了2009—2018年涉及上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的19項(xiàng)政策文件，見表1。

篩選并預(yù)處理表1列出的19項(xiàng)政策文件中涉及上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的支持政策條目，運(yùn)用軟件ROS-TCM6進(jìn)行分詞處理，提取高頻詞匯。考慮到政策樣本與上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)相關(guān)，“上?！薄皣?guó)際”“航運(yùn)”等詞相當(dāng)于政策實(shí)施的主體，對(duì)反映待評(píng)價(jià)政策的政策功能、作用對(duì)象等政策特性沒有較強(qiáng)的實(shí)際意義，在篩選高頻詞匯時(shí)將這些詞先行剔除，其次剔除“發(fā)展”“推進(jìn)”“加強(qiáng)”等指向性不明顯的動(dòng)詞，最后提取出現(xiàn)頻率最高的前20個(gè)詞（見表2）進(jìn)行分析。

1.2 變量分類及指標(biāo)確定

本文以建設(shè)上海國(guó)際航運(yùn)中心的支持政策為研究對(duì)象，結(jié)合上海國(guó)際航運(yùn)中心發(fā)展特點(diǎn)，最終確定了9個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)變量，其中：前3個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)變量為政策的基本屬性，可直接從政策樣本中識(shí)別其二級(jí)評(píng)價(jià)變量;后6個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)變量需反映上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)特點(diǎn)，在借鑒國(guó)內(nèi)前沿研究成果和歷年《上海國(guó)際航運(yùn)中心年度報(bào)告》的基礎(chǔ)上識(shí)別其二級(jí)評(píng)價(jià)變量。最終確定了43個(gè)二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，見表3。

1.3 PMC指數(shù)的計(jì)算與曲面繪制

2 上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)支持政策評(píng)價(jià)的實(shí)證分析

2.1 數(shù)據(jù)來源

支持上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的政策可分為兩大類：一是對(duì)全面建成上海國(guó)際航運(yùn)中心具有指導(dǎo)意義的針對(duì)性政策;二是為促進(jìn)上海國(guó)際航運(yùn)中心發(fā)展出臺(tái)的財(cái)政、人才以及航運(yùn)政策創(chuàng)新等方面的輔助性政策。為使研究更具有參考價(jià)值，本文在選取待評(píng)價(jià)政策時(shí)遵循以下幾個(gè)原則：（1）政策中涉及明確、具體、可落地的條目;（2）政策出臺(tái)的時(shí)間涉及上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的各個(gè)不同時(shí)期;（3）政策類型有一定差異，可以是短期規(guī)劃、人才政策、自貿(mào)區(qū)政策和財(cái)政政策等。對(duì)此，本文最終選取了6項(xiàng)分別含有針對(duì)性政策和輔助性政策的文件（表1 ? 中序號(hào)為1、4、9、14、16、19的文件）作為評(píng)價(jià)對(duì)象，重新編號(hào)為A1、A2、A3、B1、B2和B3，見表4。

2.2 PMC指數(shù)計(jì)算

基于上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的支持政策評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立相對(duì)應(yīng)的多投入產(chǎn)出表。以第一個(gè)一級(jí)指標(biāo)為例建立的上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)支持政策的多投入產(chǎn)出表見表5。

計(jì)算各項(xiàng)政策的PMC指數(shù)，并對(duì)照政策評(píng)級(jí)劃分表對(duì)6項(xiàng)政策進(jìn)行等級(jí)評(píng)價(jià)，具體結(jié)果見表6。

為更清晰地呈現(xiàn)各項(xiàng)政策的PMC指數(shù)，從針對(duì)性政策和輔助性政策中分別選取一項(xiàng)政策（A1和B1），根據(jù)式（3）繪制PMC曲面，見圖1。

2.3 實(shí)證結(jié)果分析

2.3.1 整體結(jié)果分析

實(shí)證結(jié)果表明，支持上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的針對(duì)性政策和輔助性政策的評(píng)價(jià)結(jié)果均較為合理。其中，針對(duì)性政策A1、A2和A3的PMC指數(shù)分別為6.71、7.00和7.25，政策等級(jí)分別為“良好”“良好”和“優(yōu)秀”;輔助性政策B2和B3的PMC指數(shù)分別為6.75和5.17，政策等級(jí)均為“良好”。鑒于針對(duì)性政策是政府依據(jù)上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)需求制定的，覆蓋面較廣，具有全局性的指導(dǎo)作用，其政策領(lǐng)域得分X5、政策范圍得分X6、政策功能得分X7和政策重點(diǎn)得分X8均高于輔助性政策，且政策領(lǐng)域得分和政策功能得分幾乎都為1。

2.3.2 各項(xiàng)政策結(jié)果分析

（1）政策A1的PMC指數(shù)為6.71，在針對(duì)性政策中排名第三;政策A1的政策領(lǐng)域得分X5和政策重點(diǎn)得分X8較低。原因可能有：該項(xiàng)政策是國(guó)家層面針對(duì)上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)首次出臺(tái)的政策，側(cè)重綱領(lǐng)性的政策倡導(dǎo)，并未過多提及上海國(guó)際航運(yùn)中心具體的建設(shè)內(nèi)容，涉及的政策領(lǐng)域較少;出臺(tái)該政策時(shí)上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)還處于探索階段，未能全面關(guān)注到上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)重點(diǎn)，比如關(guān)于綠色港航發(fā)展，首次提及是在《上海市加快國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)“十二五”規(guī)劃》中。

（2）政策A2是針對(duì)國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)中的短板問題出臺(tái)的一部促進(jìn)性法規(guī)，其PMC指數(shù)為7.00。由于缺乏對(duì)上海國(guó)際航運(yùn)中心未來發(fā)展的推測(cè)與規(guī)劃，政策A2的政策性質(zhì)得分X1比政策A1和A3的略低。但從政策A2的其他一級(jí)變量指標(biāo)得分來看，目前國(guó)家及上海市政府對(duì)于上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)需求的認(rèn)識(shí)越來越清晰，出臺(tái)的針對(duì)性政策各項(xiàng)指標(biāo)得分也在逐漸提高。

（3）政策A3是上海為沖刺2020年“基本建成具有全球航運(yùn)資源配置能力的國(guó)際航運(yùn)中心”而出臺(tái)的一項(xiàng)規(guī)劃性政策，其PMC指數(shù)為7.25，在3項(xiàng)針對(duì)性政策中排名第一。在政策A1的戰(zhàn)略指引下，政策A3對(duì)上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)提出三大發(fā)展目標(biāo)，分別是航運(yùn)樞紐功能國(guó)際領(lǐng)先、航運(yùn)服務(wù)能級(jí)大幅提升和航運(yùn)創(chuàng)新能力全面增強(qiáng)?？梢婋S著上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的不斷推進(jìn)，針對(duì)性政策對(duì)其的引導(dǎo)作用不斷加強(qiáng)。

（4）政策B1的PMC指數(shù)為4.38，評(píng)價(jià)等級(jí)為“可接受”。鑒于該政策是針對(duì)航運(yùn)人才引進(jìn)與培養(yǎng)的人才政策，作用范圍只局限于浦東集聚區(qū)，其政策領(lǐng)域得分X5、政策范圍得分X6和政策重點(diǎn)得分X8較低。然而該項(xiàng)政策對(duì)政策作用對(duì)象考慮得較為全面，不僅從人才本身，而且從企業(yè)和服務(wù)機(jī)構(gòu)角度考慮了人才引進(jìn)措施。

（5）政策B2是交通運(yùn)輸部和上海市人民政府為深入落實(shí)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》而聯(lián)合制定的，其PMC指數(shù)為6.75，其政策發(fā)布機(jī)構(gòu)得分X3比政策B1和B3的高。考慮到貿(mào)區(qū)政策對(duì)上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)有極其重要的意義，該項(xiàng)政策在制定措施時(shí)從擴(kuò)大開放水平、創(chuàng)新航運(yùn)政策、拓展中心功能、提升服務(wù)水平、加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)五個(gè)方面具體展開，因此其多個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)得分與針對(duì)性政策相近。

（6）政策B3是為上海為國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)出臺(tái)的財(cái)政政策，其PMC指數(shù)為5.17?；谠擁?xiàng)政策，上海又先后制定了《上海市調(diào)整優(yōu)化航運(yùn)集疏運(yùn)結(jié)構(gòu)項(xiàng)目資金管理實(shí)施細(xì)則》和《上海市促進(jìn)現(xiàn)代航運(yùn)服務(wù)業(yè)創(chuàng)新資金管理實(shí)施細(xì)則》，支持方式和標(biāo)準(zhǔn)明確、流程清晰。該項(xiàng)政策由上海市政府直接出臺(tái)，其政策范圍得分X6和作用對(duì)象得分X9分別為0.75和1，符合上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)需求。然而具體分析該項(xiàng)政策的內(nèi)容重點(diǎn)可知，由于資金支持范圍僅為調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)代航運(yùn)集疏運(yùn)結(jié)構(gòu)和完善和優(yōu)化現(xiàn)代航運(yùn)服務(wù)體系兩個(gè)方面，并未過多地涉及上海國(guó)際航運(yùn)中心其他重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容，其政策重點(diǎn)得分X8并不比其他輔助性政策的高。

3 研究結(jié)論與展望

目前，上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)正處于攻堅(jiān)時(shí)期，如何調(diào)整現(xiàn)有航運(yùn)政策使其更適應(yīng)上海國(guó)際航運(yùn)發(fā)展，如何更好地運(yùn)用政策引導(dǎo)上海國(guó)際航運(yùn)中心新階段的建設(shè)是如今人們所要思考的關(guān)鍵問題。

上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)是一個(gè)不斷演變發(fā)展的過程，本文運(yùn)用PMC指數(shù)模型對(duì)上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)支持政策進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，并選取了3項(xiàng)針對(duì)性政策和3項(xiàng)輔助性政策進(jìn)行實(shí)證研究。通過PMC曲面和多投入產(chǎn)出表，筆者發(fā)現(xiàn)針對(duì)性政策的PMC指數(shù)比輔助性政策的高，且隨著上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的不斷推進(jìn)，針對(duì)性政策對(duì)其的引導(dǎo)作用不斷加強(qiáng)。此外，通過分析模型中一級(jí)、二級(jí)指標(biāo)的具體得分可知，針對(duì)性政策內(nèi)容較全面，政策重點(diǎn)不斷拓展完善;輔助性政策內(nèi)容相對(duì)單一，但部分政策在保障激勵(lì)、政策功能等方面考慮全面，政策影響效果仍然較大。對(duì)此，國(guó)家及上海市在制定后續(xù)針對(duì)性政策時(shí)，應(yīng)在準(zhǔn)確把握上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)特征與發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，全面指導(dǎo)上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè);在制定后續(xù)輔助性政策時(shí)，應(yīng)盡量考慮上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)支持政策重點(diǎn)，并完善保障激勵(lì)、政策受體和作用層面等基本政策要求。

當(dāng)然，本文運(yùn)用PMC指數(shù)模型對(duì)上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)支持政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)仍存在著一定的局限性。變量確定是研究的重點(diǎn)、難點(diǎn)，本文僅對(duì)當(dāng)前政策進(jìn)行了文本挖掘以確定評(píng)價(jià)指標(biāo)，存在一定的不合理性，后期可將評(píng)價(jià)指標(biāo)的維度和延展度作為研究的切入點(diǎn)，進(jìn)一步分析上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)與PMC指數(shù)模型之間的關(guān)系，以設(shè)計(jì)更為合理的變量。

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（編輯 賈裙平）