城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化視閾下的教育治理研究
——來自“成都經(jīng)驗(yàn)”的制度分析模型

（東北師范大學(xué) 中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院，吉林 長(zhǎng)春 130024）

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，確立全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。作為國家全面深化改革布局的重要組成部分，教育發(fā)展的優(yōu)先發(fā)展性決定了教育治理必須首當(dāng)其沖，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展。但是，我國疆土沃野千里、幅員遼闊，各地省（區(qū)）情、市情相對(duì)復(fù)雜，人口的吸納能力與城鎮(zhèn)化進(jìn)程也不盡相同，地域的不同樣態(tài)決定了我國在構(gòu)建教育治理體系和教育治理能力現(xiàn)代化的過程中，必然需要采取“由下至上，逐步歸納”的邏輯分類方法，從富有地方特色的變革性教育治理實(shí)踐層面挖掘，對(duì)于教育的全面深化改革具有重要意義。

一、成都視角：“大都市”的城鄉(xiāng)義務(wù)教育治理負(fù)荷與挑戰(zhàn)

由于人口數(shù)量及其比例是反映城市化水平及城市規(guī)模最直觀而又最突出的指標(biāo)，因而古今中外大多是以城市人口數(shù)量作為劃分城市規(guī)模的代表性指標(biāo)。這樣，人們往往把人口規(guī)模在200萬人以上的特大城市稱之為大都市[1]。作為西部城市的代表，成都市的大規(guī)模、強(qiáng)流動(dòng)人口特征明顯，無疑是大都市的典范。2000—2017年，成都市人口規(guī)模（年末人口）始終保持在全國主要城市前列。2017年，成都市常住人口總量達(dá)1604.47萬人，常住人口規(guī)模僅次于重慶、上海、北京，位居全國第四位。成都市城鎮(zhèn)常住人口為1152.81萬人，城鎮(zhèn)化率為71.85%，其中，流動(dòng)人口為619.29萬人，大約占常住人口比例的四成。2000—2017年，成都市城鎮(zhèn)人口從2000年的345.90萬人增加至2017年的623.77萬人，增幅達(dá)80.33%。此外，成都市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“集點(diǎn)效應(yīng)”十分顯著，2017年，成都市以13889.4億GDP領(lǐng)跑四川省21個(gè)市州，GPD總量是綿陽市的6.69倍，是甘孜藏族自治州53.11倍①人口數(shù)據(jù)主要來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2018》和《成都統(tǒng)計(jì)年鑒—2018》，成都市、綿陽市、甘孜藏族自治州經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)主要來源于《四川統(tǒng)計(jì)年鑒2018》。此外，人口的增幅以及不同市（州）經(jīng)濟(jì)規(guī)模的比較均由筆者計(jì)算。。面對(duì)如此體量的人口規(guī)模與“集點(diǎn)強(qiáng)效應(yīng)”，地方政府②在中國的現(xiàn)實(shí)國情中，垂直管理是行政組織結(jié)構(gòu)和行政權(quán)力配置的重要組織方式?；诒疚奶接懙慕逃I(lǐng)域問題，本文出現(xiàn)的“地方政府”特指代“地方教育行政部門”。在教育治理方面首要面臨的挑戰(zhàn)就是治理規(guī)模以及由此產(chǎn)生的城鄉(xiāng)義務(wù)教育治理負(fù)荷。

（一）供給難題：城鄉(xiāng)義務(wù)教育的資源性緊張與失調(diào)

隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，進(jìn)城務(wù)工隨遷子女大量涌入城區(qū)，城區(qū)學(xué)校會(huì)難以避免地出現(xiàn)學(xué)位緊張和大班額現(xiàn)象。在短時(shí)間內(nèi)，義務(wù)教育無法提供充足的資源來滿足不斷增加的外來人口的教育需求，導(dǎo)致義務(wù)教育資源供給嚴(yán)重不足。根據(jù)東北師范大學(xué)中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2014年成都市武侯區(qū)小學(xué)新生總數(shù)是9940人，其中隨遷子女達(dá)4925人，占到新生總數(shù)的49.55%，而全區(qū)小學(xué)畢業(yè)生只有6871人，這意味著該年全區(qū)能提供的小學(xué)學(xué)位為6871個(gè)，所以該年的小學(xué)學(xué)位缺口達(dá)到了3069個(gè)。據(jù)調(diào)查，如果按照落實(shí)“兩為主”政策要求來計(jì)算，以新都區(qū)為例，2014年新都區(qū)南部的六個(gè)鎮(zhèn)街中存在著14178個(gè)公辦小學(xué)學(xué)位缺口。與之相對(duì)，大量進(jìn)城務(wù)工人員及其子女的向城轉(zhuǎn)移也造成了鄉(xiāng)村生源急劇減少，小規(guī)模學(xué)校和寄宿制學(xué)校不斷增加的現(xiàn)實(shí)情況，鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)甚至出現(xiàn)了教師多于學(xué)生的情況，表現(xiàn)出“空心化”的趨勢(shì)。受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)、自然、觀念的影響，學(xué)生寄宿需求也不斷增大，寄宿制學(xué)校將處于“供不應(yīng)求”的建設(shè)狀態(tài)。

（二）提升難題：城鄉(xiāng)義務(wù)教育的質(zhì)量差距與鴻溝

人口的變動(dòng)決定了治理結(jié)構(gòu)的變動(dòng)以及教育治理走向復(fù)雜。從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中的農(nóng)村視閾所觀，由于大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)，導(dǎo)致人口分布不穩(wěn)定、人口素質(zhì)不對(duì)等，加劇了成都市城鄉(xiāng)教育質(zhì)量差距。農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)條件、教師隊(duì)伍建設(shè)、教學(xué)質(zhì)量等與城市相比都處于相對(duì)弱勢(shì)水平，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量差與寄宿學(xué)校管理失靈問題逐漸涌現(xiàn)。據(jù)相關(guān)研究表明，在教學(xué)設(shè)備方面，農(nóng)村地區(qū)中學(xué)和小學(xué)的生均教學(xué)儀器數(shù)量分別是城市地區(qū)的59.89%和46.10%，城區(qū)中學(xué)和小學(xué)的生均圖書冊(cè)數(shù)分別是農(nóng)村地區(qū)的2.58倍和1.33倍[2]；在教師學(xué)歷結(jié)構(gòu)方面，2003年成都市大學(xué)?？萍耙陨蠈W(xué)歷教師的比例為50.52%，其中城區(qū)為77.52%，遠(yuǎn)高于成都市的比例，而農(nóng)村為41.99%，遠(yuǎn)低于城區(qū)比例，相差35.51個(gè)百分點(diǎn)；2003年成都市大學(xué)本科及以上學(xué)歷教師的比例為37.97%，其中城區(qū)的比例為72.75%，而農(nóng)村為25.65%，二者相差47.1%[3]。這些都是城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)“對(duì)撞”后的結(jié)果，也是城鄉(xiāng)教育質(zhì)量結(jié)構(gòu)不均等的重要表現(xiàn)。

（三）發(fā)展難題：城鄉(xiāng)義務(wù)教育的有效治理與層級(jí)鏈條

教育治理規(guī)模的巨大也造成了地方政府的層級(jí)治理難度。一是面臨中央政府與地方政府的關(guān)系協(xié)調(diào)難題。隨著人口的增長(zhǎng)或疆域的擴(kuò)張，如果控制地方政府的管轄規(guī)模，則必須拉長(zhǎng)地方政府的層級(jí)鏈條，由此必然帶來信息流通和指令執(zhí)行的低效、失真，組織效率下降，降低中央政府對(duì)地方政府的控制力和國家整體的管理效率；而如果縮短政府的層級(jí)鏈條，地方政府的管轄規(guī)模則將擴(kuò)大，地方政府的管轄難度勢(shì)必增加，甚至?xí)小拔泊蟛坏簟敝覽4]。二是面臨地方政府的治理幅度變化的難題。自2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》頒發(fā)以來，我國就確定了“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的教育管理體制。該體制的出臺(tái)是根據(jù)我國農(nóng)村教育發(fā)展的新形勢(shì)，尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革后逐漸推陳出新的方案創(chuàng)舉，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村教育管理體制由“農(nóng)民為主”到“政府負(fù)責(zé)”，由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育機(jī)構(gòu)”到“縣級(jí)政府為主”的轉(zhuǎn)變。但是，2014年3月，在中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中，“中小城市數(shù)量增加，小城鎮(zhèn)服務(wù)功能增強(qiáng)”和“以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬—100萬的城市落戶限制”被提出，這就意味著一些中小城市和建制鎮(zhèn)在人口規(guī)模上可能會(huì)發(fā)生較大變化。對(duì)于成都市來說，其城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，城鎮(zhèn)集聚人口能力較強(qiáng)，教育規(guī)模增量較快的地區(qū)，如果還是按照“以縣為主”的管理體制，就會(huì)導(dǎo)致縣級(jí)教育行政部門的管理幅度太寬、管理事務(wù)過多。一方面影響管理的質(zhì)量，另一方面還忽略了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的教育管理積極性。對(duì)于那些城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較慢，人口凈流出特征明顯的地區(qū)，又可能存在機(jī)構(gòu)冗余、人浮于事的管理低效能問題。那么，在新型城鎮(zhèn)化背景下，如何依據(jù)教育治理幅度變化來調(diào)整層級(jí)鏈條，則又成為一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

二、治理選擇：理解地方政府推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的重要路徑

作為一種民主的政治與社會(huì)制度，治理和善治制度的實(shí)踐日益成為許多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家為了更好地適應(yīng)變化的環(huán)境而選擇的一種新的政治形式，以使經(jīng)濟(jì)獲得有質(zhì)量的增長(zhǎng)，社會(huì)獲得新的一致和秩序[5]。在推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的進(jìn)程中，必然會(huì)面臨各種各樣的問題。在當(dāng)代中國的教育發(fā)展變革之中，地方政府作為地方教育治理的主體，其治理選擇是影響地方有效治理的重要變項(xiàng)。在“成都經(jīng)驗(yàn)”中，地方政府的治理選擇主要表現(xiàn)在治理目標(biāo)確定、運(yùn)作過程和行為方式等層面。

（一）目標(biāo)的指向性明確：城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化

現(xiàn)如今，義務(wù)教育均衡發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了新的階段。城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化作為城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的理想境界，作為一種新的教育公平理念，已經(jīng)獲得政府和社會(huì)各界的認(rèn)同，并引起了廣泛關(guān)注和高度重視。在“成都經(jīng)驗(yàn)”中，城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體的工作目標(biāo)是分層次、分階段確定的。第一階段為城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的工作目標(biāo)的萌芽階段，主要展現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中“義務(wù)教育”地位的凸顯。2003年成都市拉開了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展序幕，2004年出臺(tái)《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）作為成都市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的第一個(gè)綱領(lǐng)性文件，明確提出了推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化的首要任務(wù)。《意見》指出要充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控管理職能和市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的總綱領(lǐng)的帶動(dòng)下，成都市逐漸建立了“教育優(yōu)先發(fā)展”的宏觀發(fā)展方略。其中，《成都市（極重災(zāi)區(qū)和重災(zāi)區(qū)）汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體實(shí)施規(guī)劃》與《成都市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出了促進(jìn)教育優(yōu)先發(fā)展的內(nèi)容。第二階段為城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的工作目標(biāo)的發(fā)展階段，主要將工作重心落在城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化具體目標(biāo)的落實(shí)。2009年4月5日，教育部、四川省人民政府與成都市人民政府共同簽署了《中華人民共和國教育部、四川省人民政府、成都市人民政府共建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)合作協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《合作協(xié)議》）。2009年9月11日，成都市委、市政府辦公廳印發(fā)《成都市建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》），提出了試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)、重點(diǎn)工作和工作措施。為全面貫徹落實(shí)《合作協(xié)議》和《實(shí)施方案》，保證試驗(yàn)區(qū)建設(shè)扎實(shí)有效推進(jìn)，下達(dá)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)。在目標(biāo)任務(wù)分解方案中，整體布局了從2008年到2020年的城鄉(xiāng)一體工作目標(biāo)。成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案的工作目標(biāo)指向性明確，就是要將“城鄉(xiāng)教育一體化”作為根本任務(wù)，分階段地有序推進(jìn)。那么對(duì)于義務(wù)教育階段來說，就是意味著要推進(jìn)“城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化”發(fā)展。

從地方政府教育治理層面來說，如果說當(dāng)前治理規(guī)模帶來的治理負(fù)荷是地方政府應(yīng)當(dāng)面對(duì)的治理責(zé)任，那么“城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化”的目標(biāo)確定則表明了地方政府全部教育治理邏輯的核心就是指向“一體化”目標(biāo)的達(dá)成。此外，“城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化”不僅是作為有效治理的目標(biāo)而存在，更是一種不斷推進(jìn)的教育治理過程。

（二）厘清治理邏輯和制度結(jié)構(gòu)

在“新制度主義”的分析途徑中，理性選擇制度主義的出現(xiàn)將個(gè)體行為與制度背景之間的某種內(nèi)在聯(lián)系關(guān)聯(lián)起來，使得個(gè)體行為選擇有了制度上的考量?；诶硇赃x擇制度主義的研究視閾，政府選擇驅(qū)動(dòng)下的“成都經(jīng)驗(yàn)”制度性表征如下：通過核心目標(biāo)確立與制度化并軌運(yùn)行，形成符合本地教育治理規(guī)模且能夠解決本地教育問題的教育治理穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)。

在具體運(yùn)作方面，這種穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)可以化約為“成都經(jīng)驗(yàn)”的制度分析模型（見圖1）。首先，觀念制度以“全域成都”的理念形態(tài)出現(xiàn)的。在觀念交織的網(wǎng)絡(luò)之中，無論是市級(jí)政府還是區(qū)（縣）政府皆能避免各行其是、偏離失控的松散局面。其次，為了保障決策的統(tǒng)一性與有效性，地方政府的組織制度必然將在集權(quán)與分權(quán)的模式中轉(zhuǎn)換，通過逐級(jí)代理制的動(dòng)態(tài)平衡尋找治理的最佳組織形式?！俺啥冀?jīng)驗(yàn)”將“以縣為主”的權(quán)力上移到“市域統(tǒng)籌”，在市域范圍內(nèi)全覆蓋有效治理。最后，為了開展城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化有效治理，一系列的應(yīng)對(duì)機(jī)制也應(yīng)運(yùn)而生，長(zhǎng)、短期目標(biāo)機(jī)制、公共物品供給機(jī)制、教育效能監(jiān)測(cè)機(jī)制避免了政策執(zhí)行的無序，創(chuàng)新融合機(jī)制攻克了治理難題以及能夠保障政策執(zhí)行的相對(duì)靈活。

圖1 成都市城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的制度分析框架圖

三、城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化視閾下教育治理的行動(dòng)框架

（一）教育治理觀念的再造——“全域成都”

“城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化”是解決教育治理負(fù)荷與實(shí)現(xiàn)有效資源配置的頂層制度設(shè)計(jì)。從府際關(guān)系層面理解，如果說當(dāng)前治理規(guī)模帶來的治理負(fù)荷是地方政府應(yīng)當(dāng)面對(duì)的治理責(zé)任，那么城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化就是中央政府對(duì)地方政府從正當(dāng)治理向“善治”（good governance）邁進(jìn)的更高要求。從地方政府的有效教育治理視閾出發(fā)，它保障了“不削峰”前提下的“但填谷”需求。

在“成都經(jīng)驗(yàn)”中，為了實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化”的頂層設(shè)計(jì)，“全域成都”作為一種“規(guī)約化”與“在地化”的觀念生成。觀念作為一種社會(huì)主流態(tài)度，會(huì)以“集體遵守”的方式影響人的行動(dòng)、規(guī)范人的思維[6]?！叭虺啥肌钡摹耙?guī)約化”為教育治理指明方向與提出約束條件。而“在地化”則是因地制宜地解決由人口規(guī)模、人口變遷、制度障礙帶來的地方治理挑戰(zhàn)。從制度分析視角來看，“全域成都”是作為觀念制度而存在的。諾思曾指出，“有一個(gè)重要的制度變遷，就其本身而言，不能僅由相對(duì)價(jià)格的變化而得到全面的解釋。在其中起重要作用的，乃是一種觀念”[7]。觀念變革是制度改革與創(chuàng)新的根本前提，推動(dòng)社會(huì)管理制度創(chuàng)新必須重視制度價(jià)值，強(qiáng)化觀念變革?！耙M(jìn)行制度創(chuàng)新，必須要以思想觀念的更新為前提……思想觀念的變革越徹底，創(chuàng)新活動(dòng)就越順利?！盵8]“全域成都”既是一種觀念更新（或稱之為再造），又是一種“在地化”的“環(huán)境—觀念”融合。

作為“大都市”型城市，“一圈層”（中心城區(qū)）、“二圈層”（近郊區(qū)縣）和“三圈層”（遠(yuǎn)郊區(qū)縣）的圈型分布對(duì)成都市政府的治理水平提出了要求，如何讓不同層級(jí)政府間組織互動(dòng)，如何將密布在網(wǎng)絡(luò)間的教育資源平衡分布，“全域成都”的觀念制度帶來了新的破解思路。成都運(yùn)用“全域成都”的理念和“三個(gè)集中”的原則，完善經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃體系，逐步形成“一城兩帶六走廊”的格局[9]。整體性的理念規(guī)劃也會(huì)自然而然地滲透在教育規(guī)劃之中，使得各行政層級(jí)主體之間的關(guān)系不再是零散的、孤立的，而是變動(dòng)式、補(bǔ)償式的。全部成員被帶入“全域”的整體網(wǎng)絡(luò)之中，并在資源互補(bǔ)的治理過程中得到層級(jí)關(guān)系調(diào)節(jié)，層級(jí)政府通過汲取養(yǎng)分獲得如海星般的吸納生長(zhǎng)效應(yīng)?？傮w而言，這是一種平衡各級(jí)政府間關(guān)系，對(duì)資源匱乏地區(qū)采取補(bǔ)償?shù)恼w性觀念制度。并且，“全域成都”是根據(jù)成都市獨(dú)特的圈層結(jié)構(gòu)和平坦地形整體規(guī)劃和統(tǒng)籌安排的，“全域成都”的形成是充分利用獨(dú)特優(yōu)勢(shì)化解城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展存在的矛盾，構(gòu)建契合現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、資源稟賦的城鄉(xiāng)教育一體化治理觀念，因地制宜地推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化進(jìn)程。

（二）組織制度的遷移——“市域統(tǒng)籌”

“治理”之所以被廣泛運(yùn)用于政府管理研究中，就是因?yàn)槠湟鉀Q政府因?yàn)樾姓芾碜兓a(chǎn)生的“治理危機(jī)”（governance crisis）。為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的治理目標(biāo)，必須充分發(fā)揮各級(jí)政府在城鄉(xiāng)教育一體化推進(jìn)中的主導(dǎo)作用，落實(shí)地方政府舉辦義務(wù)教育的責(zé)任。城鄉(xiāng)教育一體化的層次性決定了其實(shí)現(xiàn)的非同步性，但這種非同步性并非從低到高層次的依次實(shí)現(xiàn)，而是依據(jù)管理和投入主體等多種因素來確定，城鄉(xiāng)教育一體層次的提高需要管理投入主體的調(diào)整，意味著統(tǒng)籌主體的提高[10]。在當(dāng)前國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施、“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制下，部分縣級(jí)政府由于本地特殊性如資源稟賦差異和社會(huì)環(huán)境區(qū)位等無法實(shí)現(xiàn)教育管理功能時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮運(yùn)用統(tǒng)籌思維，將部分教育管理權(quán)限上移至具有更多教育資源配置自主選擇空間的市級(jí)政府。

在“成都經(jīng)驗(yàn)”中，以市本級(jí)統(tǒng)籌和規(guī)劃成都市全域城鄉(xiāng)教育的組織制度出現(xiàn)，強(qiáng)化了市本級(jí)的教育資源配置權(quán)與責(zé)任，改善了區(qū)縣之間不均衡的資源配置狀況。從總體上看，以縣域內(nèi)均衡上升到市級(jí)層面保障均衡的組織制度構(gòu)建在于建立了市級(jí)過程管理系統(tǒng)，通過市域統(tǒng)籌教育資源的深化來推進(jìn)全域發(fā)展，促進(jìn)整體聯(lián)動(dòng)、共謀共進(jìn)。從經(jīng)費(fèi)管理看，根據(jù)“全域成都”區(qū)縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定了市本級(jí)和區(qū)市縣級(jí)財(cái)政不同的分擔(dān)比例，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)配置的全域統(tǒng)籌。從管理層面看，教育資源全域共享的舉措在于以縣縣教育聯(lián)盟為框架，通過簽訂雙方合作協(xié)議、制定共同發(fā)展規(guī)劃與方案以及聯(lián)盟內(nèi)管理理念、教育資源、教學(xué)研深度融合，以期突破行政區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)圈層界限以及“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制。具體來看，為了促進(jìn)義務(wù)教育城鄉(xiāng)均衡和教育質(zhì)量提升，成都市在“縣域互動(dòng)聯(lián)盟”框架內(nèi)，按照“以城帶鄉(xiāng)、雙向互動(dòng)”的思路，探索契約制的學(xué)校委托管理方式，充分發(fā)揮名校和優(yōu)質(zhì)學(xué)校的示范、引領(lǐng)和輻射功能，分層次、有重點(diǎn)地推動(dòng)名校進(jìn)縣城領(lǐng)辦薄弱學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校去鄉(xiāng)鎮(zhèn)托管農(nóng)村學(xué)校。從監(jiān)測(cè)層面看，為實(shí)現(xiàn)校際均衡、一體化和現(xiàn)代化的全域監(jiān)測(cè)，成都市通過義務(wù)教育校際均衡動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和反映市域內(nèi)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r，而城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)更是有針對(duì)性地導(dǎo)向“市域統(tǒng)籌”。

（三）治理機(jī)制的設(shè)計(jì)——“四類一體”

在過去的二三十年內(nèi)，城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源供給矛盾、城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量巨大鴻溝始終是教育發(fā)展面臨的重大困境和問題。由于省情、域情不同，地方政府亟須設(shè)計(jì)出一套符合本地情況的、行之有效的方法去解決當(dāng)前面臨的發(fā)展問題。符合本地的有效方法可能并不是單一的，而是一整套方法集。這套方法集內(nèi)嵌于政府治理之中，以“機(jī)制”的形式出現(xiàn)，在政府治理的有機(jī)體中縱橫交錯(cuò)、往復(fù)運(yùn)行，并達(dá)到不斷糾偏，實(shí)現(xiàn)理想目標(biāo)的樣態(tài)。自1960年奧尼德·赫維茨（Leonid Hurwicz）提出的機(jī)制設(shè)計(jì)理論以來，機(jī)制設(shè)計(jì)一直被廣泛運(yùn)用于尋求資源配置最優(yōu)化的過程之中。與西方機(jī)制設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)的利益博弈與信息選擇理念不同，“成都經(jīng)驗(yàn)”的機(jī)制設(shè)計(jì)思路是通過確立長(zhǎng)、短期目標(biāo)，不斷完善公共物品供給，并以監(jiān)測(cè)落實(shí)效果。而創(chuàng)新融合作為一種應(yīng)對(duì)問題的演化對(duì)策機(jī)制，使得資源配置最優(yōu)、治理效率顯著的有效治理局面呈現(xiàn)。

首先，長(zhǎng)、短期規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑指向了城鄉(xiāng)義務(wù)教育規(guī)劃，素質(zhì)教育與均衡發(fā)展是城鄉(xiāng)義務(wù)教育提升的兩大主題。成都市先后進(jìn)行了專題規(guī)劃城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、中長(zhǎng)期規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃的中小學(xué)布局調(diào)整等工作，依據(jù)“全域成都，規(guī)劃先行”的原則，統(tǒng)籌確立了教育規(guī)劃的優(yōu)先發(fā)展地位，系統(tǒng)規(guī)劃了教育事業(yè)的均衡發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施了義務(wù)教育布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其次，公共物品供給機(jī)制提供的公共產(chǎn)品呈現(xiàn)出全覆蓋、多節(jié)點(diǎn)的特征。一種是以“城鄉(xiāng)教育機(jī)會(huì)公平均等”為價(jià)值取向的公共物品供給機(jī)制。平等地接受教育是每個(gè)人應(yīng)當(dāng)具備的權(quán)利，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，遷移的頻繁性使得兒童異地入學(xué)面臨挑戰(zhàn)。成都市通過義務(wù)教育學(xué)生就近入學(xué)、弱勢(shì)群體順利入學(xué)等一系列舉措切實(shí)保障與落實(shí)適齡兒童少年平等的教育機(jī)會(huì)。在弱勢(shì)群體順利入學(xué)舉措中，圍繞隨遷子女平等入學(xué)、留守兒童健康入學(xué)、貧困家庭子女安心入學(xué)、適齡殘疾兒童少年應(yīng)盡全進(jìn)五大舉措全面覆蓋，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)教育機(jī)會(huì)公平均等。另一種是以“城鄉(xiāng)資源配置動(dòng)態(tài)均衡”為價(jià)值取向的公共物品供給機(jī)制。成都市為深化義務(wù)教育資源配置，保障城鄉(xiāng)教育一體化完整性，在人員保障、經(jīng)費(fèi)保障、辦學(xué)條件保障三方面進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，尋求軟件“人員”與硬件“經(jīng)費(fèi)”“辦學(xué)條件”上的實(shí)質(zhì)性均衡。再次，教育效能監(jiān)測(cè)機(jī)制指向了“把握城鄉(xiāng)差距以及改革的變化差距，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，提出干預(yù)措施和預(yù)警”的目標(biāo)。成都市城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化監(jiān)測(cè)機(jī)制形成了校際、城鄉(xiāng)、區(qū)域三維度的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，即成都市義務(wù)教育校際均衡監(jiān)測(cè)機(jī)制、成都市城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展監(jiān)測(cè)機(jī)制、成都區(qū)（市）縣教育現(xiàn)代化監(jiān)測(cè)機(jī)制，三者分別以縮小校際差異、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差別為要旨，以城鄉(xiāng)教育一體化為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)成都市義務(wù)教育均衡發(fā)展。最后，創(chuàng)新融合機(jī)制指向了“教育的內(nèi)涵式發(fā)展與教育質(zhì)量的提升”目標(biāo)。為促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量的高位均衡，成都市政府以管理方式的創(chuàng)新融合為抓手，引入教育集團(tuán)發(fā)展、共同體發(fā)展以及對(duì)口幫扶發(fā)展三種模式。充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教育資源優(yōu)勢(shì)，幫扶弱勢(shì)學(xué)校，從而加快縮小圈層之間的整體差距，促進(jìn)“全域成都”的大融合、大均衡。

長(zhǎng)短期規(guī)劃目標(biāo)、公共物品供給機(jī)制、教育效能監(jiān)測(cè)機(jī)制的三類機(jī)制設(shè)計(jì)按照事物發(fā)生的邏輯順序展開，并以創(chuàng)新融合機(jī)制作為完善措施。旨在實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)義務(wù)教育規(guī)劃一體”“城鄉(xiāng)義務(wù)教育機(jī)會(huì)一體”“城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源一體”“城鄉(xiāng)義務(wù)教育監(jiān)測(cè)評(píng)估一體”“城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量一體”的治理分目標(biāo)，并形成了動(dòng)態(tài)發(fā)展、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的政府治理體系。治理機(jī)制體現(xiàn)了地方政府在基于需要之上作出的一種主動(dòng)改變，這種主動(dòng)改變?cè)诿媾R治理負(fù)荷過重、溝通協(xié)調(diào)困難、利益分配困難等治理難題時(shí)，也呈現(xiàn)出了一種柔性特征。地方政府在區(qū)域治理過程中根植于機(jī)制最優(yōu)化目標(biāo)，將縱向治理“內(nèi)嵌”到組織之中。

四、城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化視閾下教育治理的對(duì)策建議

在近些年來，基于“問題取向”“實(shí)踐邏輯”“地方特色”的教育研究觀正日益明朗凸顯?？梢灶A(yù)見，地方政府的教育治理能力提升將強(qiáng)有力地推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。在地方政府教育治理的進(jìn)程中，或許存在著地方政府教育治理推進(jìn)的“理論無意識(shí)性”，但在地方政府的實(shí)踐過程中，其具體的行為選擇是“有目標(biāo)的”，路徑依賴也是“有方法的”，他們?nèi)缤}般融入地方教育治理大廈的構(gòu)建之中，不為人所察覺。以制度分析的視角來介入，其目的就是喚起這種“不可察性”，并力圖通過制度分析與地方經(jīng)驗(yàn)的有效結(jié)合把這種特定的分析變成完整的故事?！俺啥冀?jīng)驗(yàn)”作為城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化中地方性個(gè)體，在“觀念—組織—機(jī)制”的制度分析結(jié)構(gòu)中展現(xiàn)了地方政府教育治理的能力與治理機(jī)智。此外，值得重視的是，地方政府在教育治理中仍需反思其治理邏輯合理性和推進(jìn)精細(xì)化設(shè)計(jì)方案，以實(shí)現(xiàn)教育治理的不斷糾偏。

（一）達(dá)成共識(shí)，構(gòu)建命運(yùn)發(fā)展共同體

在觀念制度形成的過程中，始終認(rèn)為善治是一種理想治理概念，“全域成都”作為城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化觀念制度的再造，其本質(zhì)目標(biāo)在于創(chuàng)造善治的良好氛圍。但是，“全域成都”能造就一個(gè)利益共同體嗎？“一畝三分地”的窄化視閾在地方個(gè)體間是存在的，如何才能打破“地方保護(hù)主義”與“地方視閾屏障”呢？因此，不能以單一的邏輯線去看待“全域成都”的觀念再造，觀念的再造是有自身生長(zhǎng)的土壤，其中最重要的一條就是組織的關(guān)聯(lián)性強(qiáng)度。如果組織具備高度關(guān)聯(lián)性，那么無論是觀念的傳遞還是機(jī)制的形成都會(huì)更加有效率，一旦組織松散，那么傳遞通道就不會(huì)那么順暢，形成觀念一致性也就無從談起了。因此，地方政府可采取一些具體的行動(dòng)來有效治理，比如政治動(dòng)員、法律和行政命令、戰(zhàn)略規(guī)劃、制度激勵(lì)、項(xiàng)目評(píng)估、部門間與府際間的聯(lián)席會(huì)議等，也可以采取一些創(chuàng)造性的治理機(jī)制，如委托—合作協(xié)議創(chuàng)新機(jī)制、官員的交流機(jī)制、整體的問責(zé)機(jī)制等。通過打破條塊分割、各自為政的孤立局面使得部門與地方政府間形成一個(gè)整體，重要的是，著力突出城鄉(xiāng)一體的融合觀念，以城鄉(xiāng)間合作或委托方式提高組織聯(lián)結(jié)強(qiáng)度。

（二）注重統(tǒng)籌，形成合法化路徑

“市域統(tǒng)籌”優(yōu)勢(shì)組織架構(gòu)的發(fā)揮，一個(gè)重要的關(guān)鍵點(diǎn)是該組織制度的地方合法化路徑。當(dāng)“以縣為主”的教育管理體制已被合法化后，成都市政府是如何實(shí)現(xiàn)管理層級(jí)上移？“市域統(tǒng)籌”的法律主體地位是如何賦予成為需要關(guān)注的重要議題。回顧成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)發(fā)展歷程，管理主體的轉(zhuǎn)換是通過中央賦權(quán)和地方改革自覺兩條路線共同實(shí)現(xiàn)的。在成都市教育管理的發(fā)展歷程中，2001年，四川省人民政府發(fā)布的39號(hào)文件貫徹了“以縣為主”的發(fā)展改革意見，提出“縣級(jí)人民政府對(duì)本地義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任。負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育的發(fā)展，尤其是九年義務(wù)教育的實(shí)施”的具體細(xì)則。然而，在試驗(yàn)區(qū)確立后，2009年成都市政府就出臺(tái)了《成都市建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案》，明確指出要“在教育發(fā)展規(guī)劃、教育管理、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、教育質(zhì)量等方面全面推進(jìn)一體化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，點(diǎn)明將“統(tǒng)籌”作為工作方向，并在健全經(jīng)費(fèi)保障方面重點(diǎn)指出，要“建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共教育財(cái)政體系”“教育投入目標(biāo)納入市委、市政府對(duì)區(qū)（市）縣的目標(biāo)考核”。此后，統(tǒng)籌的主體從縣級(jí)政府為主跨越到市級(jí)政府進(jìn)行統(tǒng)籌。成都市政府在《成都市建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)報(bào)告（2009.4—2010.8）》中也明確指出統(tǒng)籌主體改變的目的在于“努力打破行政壁壘和區(qū)域壁壘，將縣域教育均衡發(fā)展提升到市域統(tǒng)籌教育均衡發(fā)展，統(tǒng)籌配置全市優(yōu)質(zhì)教育資源”。與“以縣為主”相比，“市域統(tǒng)籌”確實(shí)在推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化中發(fā)揮了巨大作用，成都通過被賦予試驗(yàn)區(qū)提高改革活力，通過增加財(cái)政投入，使得財(cái)政權(quán)與事權(quán)相匹配。由于中國本土的治理特征是由上向下分權(quán)，因此，在發(fā)展的權(quán)利博弈中，中央以“試驗(yàn)”的名義向地方讓渡了部分職權(quán)，使地方在完善管理體制過程中有更大自主權(quán)，地方調(diào)整組織制度的合法化路徑得以實(shí)現(xiàn)。但是，中央的權(quán)力讓渡并不意味著地方統(tǒng)籌主體轉(zhuǎn)換是被動(dòng)的，作為基層政府，地方的努力程度是影響層級(jí)轉(zhuǎn)換的決定性因素，只有當(dāng)?shù)胤秸哂兄黧w性意識(shí)，才能實(shí)現(xiàn)上下協(xié)調(diào)，達(dá)成治理主體的有效轉(zhuǎn)換。

此外，“市域統(tǒng)籌”彰顯了地方政府對(duì)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展之責(zé)，相應(yīng)地管理層級(jí)的上升，意味著市級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的統(tǒng)籌難度加大，因此必須強(qiáng)化市本級(jí)政府官員的統(tǒng)籌意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，統(tǒng)一規(guī)劃教育資源配置，加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)縣級(jí)政府城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的調(diào)控、督導(dǎo)和落實(shí)。當(dāng)然責(zé)權(quán)的上升，并非意味著縣級(jí)政府對(duì)城鄉(xiāng)教育一體化無所不為，反而是有所作為，即全力配合與支持市級(jí)統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)市級(jí)監(jiān)測(cè)反饋意見作出相應(yīng)的調(diào)配，督促弱勢(shì)學(xué)校改進(jìn)薄弱環(huán)節(jié)。

（三）有效治理，實(shí)現(xiàn)機(jī)制精細(xì)化設(shè)計(jì)

一般認(rèn)為，不同類型的治理機(jī)制也面臨著不同程度的交易成本。我國當(dāng)前的區(qū)域合作治理以地方政府之間的橫向協(xié)作為主要形式，存在著橫向政府協(xié)調(diào)缺乏約束力、縱向政府過度介入與介入不足并存、社會(huì)組織力量比較薄弱等問題，區(qū)域合作面臨諸多困境，交易成本高昂[11]。從“成都經(jīng)驗(yàn)”來看，目標(biāo)形成機(jī)制、公共物品供給機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制以及創(chuàng)新融合機(jī)制四個(gè)機(jī)制設(shè)計(jì)中縱向介入和橫向協(xié)作是交叉存在的。以創(chuàng)新融合機(jī)制為例，成都市創(chuàng)新融合治理機(jī)制的核心是圍繞城鄉(xiāng)差異特征展開的，基于城市義務(wù)教育的優(yōu)勢(shì)發(fā)展與農(nóng)村義務(wù)教育的劣勢(shì)短板，引入了教育集團(tuán)發(fā)展、共同體發(fā)展以及對(duì)口幫扶發(fā)展的三種模式。這三種模式主要依托于次級(jí)政府間的橫向協(xié)作，但是由于基于差異補(bǔ)償性特征，必然存在次級(jí)強(qiáng)勢(shì)政府和次級(jí)弱勢(shì)政府，為了改變協(xié)作方幫扶意愿不強(qiáng)、被協(xié)作方責(zé)任轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，不僅需要上級(jí)政府的介入，也需要相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)，才能實(shí)現(xiàn)協(xié)作政府間的有效互動(dòng)。