多中心治理視角下農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)制度發(fā)展路徑的優(yōu)化研究

曲紹旭

（1.南京理工大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，江蘇 南京 211167；2.南京大學(xué) 社會學(xué)院，江蘇 南京 210023）

農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)制度的完善對建構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系，減輕農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務(wù)的負(fù)擔(dān)以及提高農(nóng)村老年人的生活水平等具有重要的意義。此外，農(nóng)村現(xiàn)有的養(yǎng)老保障制度在內(nèi)容體系、結(jié)構(gòu)體系、層次體系等方面存在諸多問題[1]，亟須開展以互助養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等為主的養(yǎng)老服務(wù)模式。因此，《民政事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》提出要“大力支持農(nóng)村互助型養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮村民自治組織作用，積極動員村民和社會力量參與運(yùn)營服務(wù)”，以之為基礎(chǔ)，我國各地區(qū)因地制宜，并逐漸發(fā)展出醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、“五院合一”等農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)模式。

一、現(xiàn)實之困：農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)存在的問題及原因

目前，我國大部分地區(qū)的農(nóng)村采取單一化的治理方式，該方式借助單一的治理方式來整合與協(xié)調(diào)社會關(guān)系。在這一治理背景下，農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)因缺乏其他資源的介入，加之服務(wù)主體互動性不夠，因而在服務(wù)認(rèn)可度、幫扶效果以及持續(xù)性方面出現(xiàn)問題。

（一）服務(wù)認(rèn)可度低。主要表現(xiàn)在：其一，不了解互助養(yǎng)老服務(wù)。很多農(nóng)村居民對互助養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)方式、運(yùn)作原理、管理機(jī)制等缺乏基本的了解，往往將互助養(yǎng)老服務(wù)與政府的工作聯(lián)系在一起，如筆者在實際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)村地區(qū)的互助養(yǎng)老設(shè)施安置在村委會的辦公場地，這會使得村民習(xí)慣性地認(rèn)為村委會是農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的唯一主體。其二，不認(rèn)可互助養(yǎng)老服務(wù)?，F(xiàn)實來看，一些農(nóng)村居民并不認(rèn)可農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)，認(rèn)為家庭才是老年人的最終歸宿，而其他養(yǎng)老服務(wù)模式只能作為家庭養(yǎng)老的輔助。其三，反對互助養(yǎng)老服務(wù)。有些農(nóng)村地區(qū)參考城市社區(qū)的做法，以購買服務(wù)的方式在本地區(qū)開展互助養(yǎng)老服務(wù)項目，但項目在運(yùn)作過程中需要老年人或其家屬配合參與，而很多服務(wù)對象因作息、勞作等時間沖突而無法參加活動，甚至在得知活動結(jié)束后不能得到物資回報時，對互助養(yǎng)老服務(wù)逐漸產(chǎn)生抵制的態(tài)度。

造成以上問題的原因還在于：其一，農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的開展缺乏制度的引導(dǎo)。許多服務(wù)的開展都會借由原有的軟硬件條件，并在此基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展成人們普遍接受的服務(wù)模式，但對農(nóng)村來說，互助養(yǎng)老服務(wù)的開展沒有相關(guān)的制度鋪陳，又缺乏軟硬件的支持，其治理方式難以得到服務(wù)對象理解是必然的結(jié)果。其二，觀念引導(dǎo)的問題。由于缺乏觀念的引導(dǎo)，農(nóng)民“養(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老保守觀念依然流行且具有代際傳遞性。在這一觀念的指引下，許多農(nóng)村老年人和其家庭成員對互助養(yǎng)老服務(wù)漠不關(guān)心，即使互助養(yǎng)老服務(wù)具有一定的顯著效果，也無法撼動其對家庭養(yǎng)老的認(rèn)可。

（二）幫扶效果不盡理想。主要表現(xiàn)在：其一，與老年人需求差距較遠(yuǎn)。農(nóng)村老年人的需求包括生活照料、康復(fù)、照護(hù)、用藥、精神慰藉等內(nèi)容，雖然現(xiàn)有的互助養(yǎng)老服務(wù)能滿足老年人的精神慰藉需求，但由于缺乏專業(yè)化資源（如康復(fù)和照護(hù)資源）的介入，農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量提升空間較小，難以最大化滿足老年人的需求。其二，成本和收益較難衡量。農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展需要綜合考量成本和收益兩方面內(nèi)容，在成本方面，開展農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)需要付出時間、人力、資金等成本，建設(shè)方式基本為自籌自建，較高的建設(shè)成本降低了部分農(nóng)村地區(qū)的積極性；在收益方面，農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)主要集中于生活照料、心理安撫等內(nèi)容，其效果在短時間內(nèi)難以精準(zhǔn)衡量，許多開展互助養(yǎng)老服務(wù)的地區(qū)逐漸失去耐心。

出現(xiàn)以上問題主要是因為：其一，其他服務(wù)主體介入程度較低。服務(wù)主體多元化發(fā)展是有效、持續(xù)地開展互助養(yǎng)老服務(wù)的前提，在農(nóng)村，能介入互助養(yǎng)老服務(wù)的主體少之又少，部分經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)通過創(chuàng)新治理方式，試圖將社會組織引入農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)中，但其開展的服務(wù)項目較少，難以達(dá)到預(yù)期效果。其二，沒有充分考慮農(nóng)村的人文環(huán)境。很多互助養(yǎng)老服務(wù)參與主體因沒有充分認(rèn)識到農(nóng)村人文環(huán)境，經(jīng)常將城市的服務(wù)模式直接復(fù)制到農(nóng)村，導(dǎo)致服務(wù)對象響應(yīng)程度低的尷尬局面。

（三）可持續(xù)發(fā)展因素較少。農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)若要持續(xù)進(jìn)行下去，需要具備諸多條件，包括：第一，硬件條件。如對活動場地、服務(wù)設(shè)施、環(huán)境改造等方面的要求。第二，制度基礎(chǔ)。如擁有一定數(shù)量的服務(wù)人員、形成了較為成熟的管理制度、營造了利于服務(wù)文化傳播的社會環(huán)境等。第三，服務(wù)持續(xù)開展的動力機(jī)制。如服務(wù)對象配合、完善的考核評估機(jī)制、不斷創(chuàng)新的服務(wù)模式等。但以現(xiàn)實來看，能維持農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)治理的因素則少之又少，以民政部2001年開始的“星光計劃”為例，研究發(fā)現(xiàn)很多農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)置空置率較高，并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用[2]。

農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)之所以缺乏可持續(xù)發(fā)展的動力，其原因在于：其一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所限。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低，有關(guān)部門更愿意把資金安排在能夠短期內(nèi)出現(xiàn)效果的產(chǎn)品或服務(wù)上，農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的治理在短時間內(nèi)難以形成規(guī)模效應(yīng)，自然得不到農(nóng)村的普遍關(guān)注與支持。其二，缺乏持續(xù)發(fā)展的服務(wù)模式。很多農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)多以活動宣傳為主，老年人（或其家庭成員）在短期內(nèi)積極性較高，但長期支持的效果卻較差，難以形成固定的互助服務(wù)模式，弱化了治理效果。

若想解決農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)存在的上述問題，需要從根本上改變農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的治理方式，變單一治理為多中心治理。

二、多中心治理理論及其關(guān)注的焦點(diǎn)

社會秩序的形成及發(fā)展是多中心治理理論討論的焦點(diǎn)。西方學(xué)者對社會秩序形成的探討主要圍繞“自發(fā)秩序”還是“集中指導(dǎo)的秩序”[3]來展開。英國政治家與哲學(xué)家托馬斯·霍布斯（Thomas Hobbes）首先系統(tǒng)地對社會秩序的形成加以討論，他認(rèn)為社會秩序的形成需要具有主權(quán)意識的“利維坦國家”來建構(gòu)，否則會形成人對人像狼的叢林社會[4]?；舨妓拐J(rèn)為“利維坦國家”中社會秩序的形成應(yīng)當(dāng)按照主權(quán)者的意志行動。與霍布斯所倡導(dǎo)的理念不同，古典自由主義及其后來的新自由主義學(xué)者卻認(rèn)為自發(fā)的意識是社會秩序形成的基礎(chǔ)，亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）所認(rèn)為的市場能妥善有效地安排人們的自利行為并能構(gòu)建出有效的社會秩序和增進(jìn)人們的總體福祉[5]，以及弗里德里?！す耍‵riedrich Hayek）所認(rèn)為的人類對自由的需求是源于人們的有限理性和社會秩序的自發(fā)性[6]，都是對社會秩序自發(fā)性的詮釋。

自由主義學(xué)者對社會秩序的辨析卻因西方國家的治理危機(jī)而飽受詬病，在20世紀(jì)80年代，西方國家出現(xiàn)一系列治理問題如社會風(fēng)險增加、貧富差距擴(kuò)大、市場功能弱化、政府機(jī)構(gòu)臃腫等，以上問題增加了社會治理的難度，使得學(xué)者們重新思考社會治理的方式與方法，并開展了一場治理革命，而多中心治理的理論與實踐基礎(chǔ)正是源于西方的治理革命，且“已經(jīng)成為治理革命的‘元敘事’”[7]。

邁克爾·波蘭尼（Michael Polanyi）認(rèn)為，多中心（Polycentrity）是與一元化的單中心相對應(yīng)的社會治理秩序，在多中心的治理模式中，社會各主體（或稱單位）可自由且獨(dú)立地追求自身的利益，并根據(jù)社會的規(guī)則實現(xiàn)自身的定位以及相互關(guān)系的調(diào)節(jié)與使用，最終會形成自發(fā)性的社會管理模式[8]。由以上分析可知，“自發(fā)性”是多中心理論中的核心要義，但這種“自發(fā)性”需要社會規(guī)則（尤其是互動規(guī)則）的完善。與“自發(fā)性—社會秩序”的敘述邏輯不同，文森特·奧斯特羅姆（Vincent A.Ostrom）夫婦通過對公共領(lǐng)域治理的研究，發(fā)現(xiàn)互動性對多中心治理及社會秩序的構(gòu)成更加具有現(xiàn)實意義，“如果我們認(rèn)為一個聯(lián)邦制社會是一個能夠產(chǎn)生大量社會集合體的契約社會，那么我們將期望看到一種或另一種形式上獨(dú)立但相互考慮的社會單位以相互融通的方式發(fā)揮作用以實現(xiàn)許多不同秩序模式”[9]。奧斯特羅姆夫婦通過對公共池塘治理的經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，在個人理性與集體理性存在矛盾的情況下，自主性管制卻發(fā)揮較大的作用，并能有效實現(xiàn)公共利益及維護(hù)公共秩序，這也是多中心治理的核心要義。

由以上的分析可知，多中心治理理論主要關(guān)注于以下幾方面內(nèi)容：其一，治理主體多元化。多中心理論自建立之初，就擯棄以指揮秩序為主的治理范式，確定以主體多元化—治理的治理邏輯分析架構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)除政府外其他治理主體（如利益集團(tuán)、社會組織團(tuán)體）的參與來增加社會治理的靈活性。此外，多中心治理理論認(rèn)為多元化主體的參與能有效防止治理能力的有效性及治理邊界的模糊性問題。其二，治理主體的互動性。主體互動是多中心治理運(yùn)行的前提條件，以往治理的主體多以單方或單一中心來展開互動，而多中心治理則強(qiáng)調(diào)治理單元的多元互動與溝通，認(rèn)為只有按此方式才能形成依存關(guān)系，才能真正走向自助服務(wù)的公共治理體系，減少治理的成本。其三，互動方式的多樣化。多中心治理主體可采取認(rèn)同、合作、融合等方式進(jìn)行互動，正如詹姆斯·羅西瑙（James N Rosenau）認(rèn)為的，多中心治理“是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會的方式”[10]。

三、多中心治理理論對農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展的指導(dǎo)意義

多中心治理理論肇始于社會治理的邏輯研究，逐漸拓展至社會治理的方式與過程，并為社會服務(wù)供給、公共事物治理、公共產(chǎn)品配給等方面提供了大量的實踐經(jīng)驗。多中心治理理論對我國農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的有效發(fā)展具有重要的參考價值，主要表現(xiàn)在：

（一）“中心—分級”運(yùn)行邏輯為農(nóng)村互助養(yǎng)老自治性的實踐提供參考。《中華人民共和國憲法》（1982年修訂）第一百一十一條規(guī)定“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”，農(nóng)村的自治性是在特定歷史和社會條件下提出來的，符合農(nóng)村長遠(yuǎn)發(fā)展的需求。以之為基礎(chǔ)，民政部等部門在《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》中要求農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)按照“村級主辦、互助服務(wù)、群眾參與、政府支持”的原則來進(jìn)行，亦體現(xiàn)出自治原則。農(nóng)村的自治性弱化了政府在農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)中的地位和作用，使得制度的運(yùn)行更多地依靠于群眾的主動參與。

農(nóng)村互助養(yǎng)老的自治性與多中心治理理論中的“中心—分級”運(yùn)行邏輯不謀而合，“中心—分級”的理念強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力下放，同時會激發(fā)治理相關(guān)主體的合作潛能，并產(chǎn)生諸多治理局面。在新形成的治理模式中，控制每一治理局面都有相應(yīng)的程序與規(guī)則，以此形成完整的分級自我管理體系。農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)強(qiáng)調(diào)老人間的互助與群眾的參與。此外，由于管理權(quán)的下放，農(nóng)村互助養(yǎng)老能形成諸如團(tuán)體互助、個人互助等創(chuàng)新性的服務(wù)模式，由以上分析可知，多中心治理中的“中心—分級”理念對農(nóng)村互助養(yǎng)老的開展具有重要的實踐指導(dǎo)意義。

（二）主體多元化理念為農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展提供指引。2015年2月，由民政部、教育部等10部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》中提出“促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)投資主體多元化，滿足養(yǎng)老服務(wù)多樣化、多層次需求”，以此來看，養(yǎng)老服務(wù)主體多元化已是未來發(fā)展之趨勢，通過發(fā)展主體、方式、項目、服務(wù)多元化等內(nèi)容，農(nóng)村互助養(yǎng)老更能體現(xiàn)出多樣性與靈活性。在以上多元化理念中，多元主體是互助養(yǎng)老發(fā)展的必要條件，這是因為互助養(yǎng)老的目的是通過老年人（包括其家庭）的互助來豐富養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，同時減少政府管制成本。那么在政府介入較少的情況下，通過聯(lián)合各主體所形成資源鏈接模式，則成為互助養(yǎng)老模式發(fā)展壯大的有效路徑。

“公共權(quán)威的多元化和社會治理結(jié)構(gòu)的多中心安排”[11]是多中心治理的重要手段，這一手段不僅強(qiáng)調(diào)主體多元參與的理念，而且還通過對現(xiàn)實問題的研究探討主體多元參與的方式與方法。因此，多中心治理中的主體多元化理念可為農(nóng)村互助養(yǎng)老的主體多元化發(fā)展提供理論指導(dǎo)。此外，多中心治理理論還更加強(qiáng)調(diào)參與主體間利益關(guān)系的整合，這對解決當(dāng)前農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)中主體定位不明確、利益協(xié)調(diào)機(jī)制模糊等問題具有重要的幫扶作用。

（三）互動多樣性為豐富農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容提供借鑒。由于缺乏理論的指導(dǎo)及可參考的實踐模式，多地農(nóng)村的互助養(yǎng)老只停留在理念上，缺乏實質(zhì)性內(nèi)容。在多中心治理的指導(dǎo)下，農(nóng)村互助養(yǎng)老會呈現(xiàn)出多樣化的互動方式，表現(xiàn)在：其一，能進(jìn)一步穩(wěn)固主體間關(guān)系。多中心治理理論強(qiáng)調(diào)在主體間責(zé)任明確基礎(chǔ)上形成互動，這對解決當(dāng)前農(nóng)村互助養(yǎng)老權(quán)責(zé)不清的問題具有重要的參考價值。其二，創(chuàng)新服務(wù)形式。多中心治理理論更多地強(qiáng)調(diào)各治理單元的治理模式創(chuàng)新，在其理念的指導(dǎo)下，農(nóng)村互助養(yǎng)老會形成以老年人需求為工作重心、以互助社為活動場所、以服務(wù)資源介入為主要路徑的創(chuàng)新型服務(wù)模式。

四、多中心治理視角下農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的路徑優(yōu)化

農(nóng)村互助養(yǎng)老的服務(wù)對象主要集中于空巢老人、五保戶、失能老人等。服務(wù)分為低齡老人照顧高齡老人（類似于時間銀行制度）、走讀式養(yǎng)老（類似于日托）、全托式養(yǎng)老等多種形式，但多數(shù)服務(wù)形式的內(nèi)容較為單一，沒有形成多元化的服務(wù)供給機(jī)制。在多中心治理的理論視角下，農(nóng)村互助養(yǎng)老會改變以往單一主體的服務(wù)供給模式，通過多元主體的互動、融合，形成完善的多中心服務(wù)供給方案，如圖1。

圖1 多中心治理視角下農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展路徑

（一）服務(wù)主體的確定。多元主體的形成是多中心治理的前提條件，養(yǎng)老服務(wù)的多元供給主體包括政府、非營利組織和營利機(jī)構(gòu)[12]，政府應(yīng)在養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過調(diào)動、整合等方式引導(dǎo)其他社會資源共同為老年人開展服務(wù)。

基于目前農(nóng)村服務(wù)資源匱乏、服務(wù)主體單一的現(xiàn)實，很多農(nóng)村地區(qū)采取兩種方式來豐富互助養(yǎng)老服務(wù)主體，第一種為引進(jìn)來的方式，如試圖引入專業(yè)的醫(yī)療康復(fù)資源、社會服務(wù)資源等來滿足老年人的身體康復(fù)、心理慰藉等需求，這種方式對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及相關(guān)的資源分配要求較高，因此難以得到廣泛推廣；另一種為本土化的方式，該方式通過優(yōu)化農(nóng)村現(xiàn)有的服務(wù)資源來擴(kuò)大互助養(yǎng)老服務(wù)的主體范圍，既節(jié)省成本，又發(fā)揮本土優(yōu)勢，是值得推廣的方式。按此理解，農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的多元化服務(wù)主體應(yīng)包括：

1.老年人。農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)強(qiáng)調(diào)老年人間的互助性，因此老年人是重要的服務(wù)主體。在農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)中，低齡老年人是主要的服務(wù)提供者，服務(wù)的內(nèi)容包括照料高齡老年人、負(fù)責(zé)幸福院的日常維護(hù)（如管理菜園、日常保潔）工作等。部分農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)以時間銀行的方式對低齡老人的服務(wù)進(jìn)行登記管理，提高了老年人互助的積極性，增加了服務(wù)的黏性。但這種方式需要考慮服務(wù)長期性所產(chǎn)生的管理成本，以及進(jìn)入高齡后服務(wù)時間兌現(xiàn)的邊際效用等問題，防止出現(xiàn)低齡老年人對互助養(yǎng)老服務(wù)的積極性不高而弱化主體作用的問題。

2.村（居）兩委。村（居）兩委不僅是互助養(yǎng)老服務(wù)的組織者，更是服務(wù)制度的完善者與評估者，在互助養(yǎng)老服務(wù)開展過程中發(fā)揮著重要的作用，包括：其一，資源的提供者。村（居）兩委能利用農(nóng)村的空閑土地、房產(chǎn)等為農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)提供活動場所，或者安排相應(yīng)的工作（兼職）人員。其二，管理的主導(dǎo)者。管理農(nóng)村互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，或者為機(jī)構(gòu)的運(yùn)行提供管理人員，同時負(fù)責(zé)為相應(yīng)的人員提供技術(shù)培訓(xùn)服務(wù)。其三，理念的傳播者。農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)是較為新鮮的事物，更需要進(jìn)行政策宣傳，村（居）兩委需要在其中發(fā)揮的作用包括政策的推廣、服務(wù)效果的宣傳、社會氛圍的營造等。

3.社會服務(wù)機(jī)構(gòu)。農(nóng)村互助養(yǎng)老的服務(wù)人員多為老年人，服務(wù)缺乏專業(yè)性、服務(wù)方式較為單一，因此，需要形成“與社會組織協(xié)同、公民參與相結(jié)合的社會參與機(jī)制”[13]。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)中所發(fā)揮的作用有：其一，提高專業(yè)性。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)的社工可利用個案工作、小組工作、社區(qū)工作等專業(yè)方法來提高互助養(yǎng)老的專業(yè)性，如通過小組工作方法，在老年人群體間建立互助小組，并通過一系列老年人感興趣的活動增加彼此間的合作關(guān)系，提高互助服務(wù)的質(zhì)量。其二，鏈接相關(guān)資源。資源鏈接是社會服務(wù)機(jī)構(gòu)最重要的職能，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)可鏈接農(nóng)村志愿者與康復(fù)等資源介入互助養(yǎng)老服務(wù)中。其三，參與管理。部分社會服務(wù)機(jī)構(gòu)可承擔(dān)或參與農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)營工作，并為互助養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)注入社會工作的理念。

（二）多中心的形成。在服務(wù)主體形成的基礎(chǔ)上，圍繞多中心治理的視角，農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的各個主體會根據(jù)自身的特點(diǎn)，按照一定的互動規(guī)則，生成多種服務(wù)供給中心，共同提高農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的效果。

1.老年人幫扶中心。老年人幫扶中心所開展的服務(wù)最能體現(xiàn)互助性，是農(nóng)村互助養(yǎng)老的基礎(chǔ)，是其他服務(wù)供給中心開展服務(wù)的前提。這一中心延續(xù)原有互助養(yǎng)老模式，采取集中居住的方式，開展低齡老人幫扶高齡老人、老年人互相慰藉等服務(wù)。老年人幫扶中心的形成需要具備以下條件：其一，能形成固定服務(wù)模式。農(nóng)村互助養(yǎng)老“領(lǐng)域比較狹窄，內(nèi)容也比較簡單”[14]，很難形成穩(wěn)固的服務(wù)模式，進(jìn)而影響老年人幫扶中心的持續(xù)性，為此，需要采取的方式包括注重服務(wù)意識和理念的培養(yǎng)，形成專業(yè)服務(wù)人員幫帶機(jī)制，形成“老年人家庭—老年人”或者“老年人家庭—老年人家庭”的幫扶模式，等等。其二，具備完善的管理機(jī)制。如若沒有完善的管理機(jī)制，老年人幫扶中心會流于形式，達(dá)不到預(yù)期效果。為此，需要從引進(jìn)專業(yè)管理人員、建立層級化的管理體系、實施完善的績效考核標(biāo)準(zhǔn)等方面完善老年人幫扶中心的管理機(jī)制。

2.村（居）兩委社會治理中心。目前，村（居）兩委為農(nóng)村互助養(yǎng)老的開展提供場地、管理等軟硬件條件，但多處于被動，因此并沒有真正解決農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)中存在的權(quán)責(zé)模糊、規(guī)范不明確等問題。因此，村（居）兩委應(yīng)改變以往“局外人”的身份，變被動為主動，成立村（居）兩委社會治理中心，真正參與到農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)中。村（居）兩委社會治理中心是將原有村（居）兩委（在互助養(yǎng)老服務(wù)中）功能擴(kuò)大而形成的，是農(nóng)村互助養(yǎng)老的新嘗試，該中心的運(yùn)行需要考慮：其一，突出機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的特征。村（居）兩委社會治理中心所提供的服務(wù)多以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的形式存在，所以中心應(yīng)發(fā)揮其特征，加強(qiáng)失能、半失能老人家庭的互幫互扶。其二，整合村內(nèi)資源。鼓勵老年人子女、親屬、鄰里、村民進(jìn)入中心，共同參與互助養(yǎng)老，在以上人群中間建立起完善的互助時間銀行機(jī)制，并對該機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督，做到公平公正，提高互助養(yǎng)老的積極性。

3.社會服務(wù)機(jī)構(gòu)—互助養(yǎng)老服務(wù)供給中心。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)—互助養(yǎng)老服務(wù)供給中心的建立需要注意：其一，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)中的地位。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)是作為參與者的角色進(jìn)入互助養(yǎng)老服務(wù)中的，處于輔助地位，不能喧賓奪主，變成互助養(yǎng)老服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者，部分農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)通過引入社會組織來加強(qiáng)管理，但效果往往適得其反，其主要原因在于沒有認(rèn)識到社會組織的專業(yè)性主要體現(xiàn)在服務(wù)上而非管理上，如若是管理也只是服務(wù)的管理。其二，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)開展的項目。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在開展服務(wù)時要考慮到農(nóng)村的特殊環(huán)境，不能照搬城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗，而要開展適合農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)特色的服務(wù)項目，如方法上應(yīng)多采用小組工作、服務(wù)項目應(yīng)集中于心理慰藉、資源鏈接應(yīng)多考慮康復(fù)資源等。

（三）服務(wù)方案的確定。具體有以下三種方案：

1.老年人幫扶中心的服務(wù)方案。方案設(shè)計的內(nèi)容包括：其一，成立服務(wù)小組。通過社工的引導(dǎo)，在老年人幫扶中心中形成若干服務(wù)小組，該小組成員主要由社工、老年人、家屬、親屬及鄰里等構(gòu)成，并定期開展家務(wù)、陪護(hù)、心理等方面的服務(wù)，服務(wù)小組提供的服務(wù)較為直接，也最能體現(xiàn)互助的理念，因此要大力提倡。其二，完善老年協(xié)會建設(shè)。在《全國老齡辦、民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會建設(shè)的通知》的政策指引下，全國各地農(nóng)村建立諸多老年協(xié)會，因此可利用協(xié)會的優(yōu)勢，發(fā)揮協(xié)會精英的作用，開展一對一幫扶、家庭關(guān)系調(diào)節(jié)、老年人維權(quán)等服務(wù)內(nèi)容。其三，時間銀行管理。時間銀行在農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)中起到重要的溝通作用，因此老年人幫扶中心應(yīng)該加強(qiáng)對時間銀行制度的管理，并認(rèn)真做好服務(wù)記錄，將“儲蓄”的服務(wù)時間進(jìn)行公平的分配。

2.村（居）兩委社會治理中心方案。村（居）兩委社會治理中心不僅要鞏固管理者的角色，而且要發(fā)揮服務(wù)的功能，切實在農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)制度中做好中介橋梁的作用。其方案內(nèi)容包括：其一，機(jī)構(gòu)服務(wù)方案。延續(xù)原有的傳統(tǒng)性服務(wù)，由村（居）兩委提供服務(wù)場所為失能半失能老人提供康復(fù)服務(wù)。其二，志愿者服務(wù)方案?？砂l(fā)揮村（居）兩委的宣傳能力，在農(nóng)村招募閑置人員，并將其培養(yǎng)成為志愿者為老年人開展服務(wù)。其三，隔代支持方案。農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展還需要老年人子女的支持，在農(nóng)村人口流失的大背景下，完善隔代支持就顯得尤為重要。村（居）兩委社會治理中心可建立相關(guān)的管理制度，要求子女為老年人提供服務(wù)或為互助養(yǎng)老提供資金支持，以此形成代際支持方案。

3.社會服務(wù)機(jī)構(gòu)—互助養(yǎng)老服務(wù)供給中心方案。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)—互助養(yǎng)老服務(wù)供給中心要發(fā)揮社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)性與靈活性等優(yōu)勢，方案內(nèi)容包括：其一，開展服務(wù)項目。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)可利用購買服務(wù)的方式，在農(nóng)村開展互助服務(wù)，如農(nóng)村社區(qū)互助養(yǎng)老環(huán)境的優(yōu)化、互助服務(wù)機(jī)構(gòu)日?；顒?、農(nóng)村養(yǎng)老互助服務(wù)與其他養(yǎng)老項目的融合發(fā)展等。其二，對服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。社會組織入駐農(nóng)村互助服務(wù)機(jī)構(gòu)，對服務(wù)機(jī)構(gòu)的日常服務(wù)工作進(jìn)行管理，并在完善服務(wù)材料的基礎(chǔ)上形成固定的服務(wù)模式。其三，資源整合方案。圍繞農(nóng)村互助養(yǎng)老的內(nèi)容，引入其他社會服務(wù)機(jī)構(gòu)入住。在農(nóng)村引入公益性的醫(yī)護(hù)資源，提高互助養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。