聘任制公務(wù)員改革探析

莊健業(yè)

[摘 要]深圳市作為聘任制公務(wù)員首批試點(diǎn)改革的城市，在建立聘任制公務(wù)員各項(xiàng)機(jī)制方面進(jìn)行了有效探索，以合同制為基礎(chǔ)，重新劃分職位類別、確立職務(wù)序列，打通非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升通道，并進(jìn)行了養(yǎng)老制變革，成績(jī)顯著。雖然2018年深圳市忽然停止了聘任制改革，但通過(guò)分析與研究該市的改革路徑，可以為相關(guān)研究人員繼續(xù)探索聘任制改革提供經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)教訓(xùn)、尋找對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]聘任制;公務(wù)員;改革;深圳市

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.24.101

[中圖分類號(hào)]D630[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2020）24-0-02

0? ? ?引 言

作為公務(wù)員制度的基礎(chǔ)，公務(wù)員錄用機(jī)制至關(guān)重要。目前，我國(guó)公務(wù)員制度經(jīng)歷了推薦選拔和統(tǒng)一分配階段、考錄制度的探索階段、考錄制度的推行階段以及考錄制度的規(guī)范化階段，隨著2006版《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》實(shí)施，探索公務(wù)員分類改革、聘任制改革又被提上日程。廣東省深圳市作為改革開(kāi)放的前沿陣地，在探索、試行公務(wù)員分類和聘任制改革道路上成為了第一批“吃螃蟹”的人，但好景不長(zhǎng)，2018年上半年，深圳市對(duì)所有聘任制試行以來(lái)錄用的公務(wù)員進(jìn)行轉(zhuǎn)任，統(tǒng)一轉(zhuǎn)為委任制公務(wù)員，聘任制改革戛然而止。而探討深圳市聘任制公務(wù)員改革相關(guān)內(nèi)容，仍對(duì)相關(guān)人員研究聘任制改革提供了一定參考。

1? ? ?文獻(xiàn)綜述

從國(guó)外的公務(wù)員制度看，英國(guó)的公務(wù)員制度始于19世紀(jì)30年代的文官制度改革，其后經(jīng)歷了多次改革，于1996年開(kāi)始對(duì)一般公務(wù)員和高級(jí)公務(wù)員進(jìn)行分別管理，并制定了一整套完整的高級(jí)公務(wù)員管理制度、公務(wù)員錄用執(zhí)行公開(kāi)考試制度;美國(guó)的現(xiàn)代公務(wù)員制度深受英國(guó)影響，對(duì)公務(wù)員主要實(shí)行品位分類和職位分類，1978年發(fā)布的《公務(wù)員制度改革法》制定了高級(jí)公務(wù)員序列，其公務(wù)員的錄用主要分為競(jìng)爭(zhēng)性考試錄用和直接委任;日本的現(xiàn)代公務(wù)員制度深受美國(guó)影響，1947年頒布的《國(guó)家公務(wù)員法》確立了其公務(wù)員制度基礎(chǔ)，將公務(wù)員劃分為國(guó)家公務(wù)員和地方公務(wù)員，錄用分為選舉制和委任制。

國(guó)內(nèi)的公務(wù)員聘任制研究在2006版《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》以后開(kāi)始，其中，學(xué)者周建國(guó)、劉茜認(rèn)為，推行公務(wù)員聘任制有利于拓寬用人渠道，激活公共人事系統(tǒng)的活力，但還需要通過(guò)全面發(fā)揮社會(huì)核心價(jià)值、完善聘任制管理制度等措施實(shí)現(xiàn)公務(wù)員聘任制的基本目標(biāo);張宏偉認(rèn)為，聘任制改革對(duì)創(chuàng)新公務(wù)員管理機(jī)制、完善公務(wù)員制度、優(yōu)化機(jī)關(guān)人才結(jié)構(gòu)等方面具有重要意義;謝麗娜認(rèn)為，聘任制公務(wù)員制度改變了傳統(tǒng)公務(wù)員制度中的僵化管理模式，對(duì)完善選人用人制度、加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)具有重要制度意義;羅升鴻、鐘云華認(rèn)為，聘任制公務(wù)員的試點(diǎn)為逐步完善該制度奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)、提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。但在實(shí)踐中仍存在很多問(wèn)題，必須從政策制定、制度設(shè)計(jì)、法律法規(guī)完善、監(jiān)督作用發(fā)揮等方面不斷補(bǔ)充完善;王輝等人認(rèn)為，環(huán)境壓力、配套制度等結(jié)構(gòu)因素與政治相關(guān)者等行為因素相互交織、共同作用推進(jìn)了公務(wù)員聘任制的發(fā)展;未來(lái)需要以需求為導(dǎo)向精準(zhǔn)招聘，推進(jìn)項(xiàng)目型聘任制，制定分類管理措施，完善激勵(lì)機(jī)制，從而推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。

2? ? ?深圳市聘任制公務(wù)員改革歷程

2006年，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》正式實(shí)施，第十六章第九十五條（2018年修訂版第一百條）明確提出“機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制”。在此背景下，深圳市首先向國(guó)家申請(qǐng)作為試點(diǎn)進(jìn)行聘任制公務(wù)員改革。2007年，深圳市和上海市成為聘任制公務(wù)員制度試點(diǎn)城市，隨后，深圳市出臺(tái)《深圳市行政機(jī)關(guān)聘任制公務(wù)員制度試點(diǎn)方案》（深府辦[2007]164號(hào)），并于2007年11月、2009年6月發(fā)布兩批聘任制公務(wù)員招聘公告。2008年8月，深圳市獲批公務(wù)員分類管理改革試點(diǎn)工作。2014年12月，深圳市印發(fā)《深圳市聘任制公務(wù)員聘任合同管理辦法（試行）》（深人社規(guī)[2014]18號(hào)）規(guī)定，正式引入針對(duì)聘任制公務(wù)員的“淘汰機(jī)制”。2018年3月，深圳市在內(nèi)部開(kāi)展聘任制公務(wù)員轉(zhuǎn)任工作，前期招錄的所有聘任制公務(wù)員統(tǒng)一轉(zhuǎn)任委任制公務(wù)員。同年4月，深圳市印發(fā)《深圳市新錄用公務(wù)員試用期管理辦法》（深人社發(fā)[2018]35號(hào)），其中關(guān)于聘任制只字未提。2019以來(lái)，深圳市發(fā)布的考試錄用公務(wù)員公告已無(wú)聘任制蹤影，聘任制公務(wù)員悄無(wú)聲息地退出舞臺(tái)。2010年2月，深圳印發(fā)《關(guān)于印發(fā)深圳市行政機(jī)關(guān)公務(wù)員分類管理改革實(shí)施方案的通知》（深府辦[2010]22號(hào)）、《深圳市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)深圳市行政機(jī)關(guān)聘任制公務(wù)員管理辦法（試行）的通知》（深府辦[2010]6號(hào)），聘任制改革全面鋪開(kāi)。2010年10月，深圳發(fā)布招考公告，首次試行招聘聘任制人民警察。

3? ? ?深圳聘任制公務(wù)員改革概述

作為改革開(kāi)放的前沿、社會(huì)主義先行示范區(qū)，深圳市在聘任制公務(wù)員改革的試行實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)被全國(guó)各地政府紛紛效仿，積極樂(lè)觀者將其視為破除“官本位”、打破鐵飯碗、打通晉升天花板的靈丹妙藥，也有消極者認(rèn)為是換湯不換藥的戲碼，改革后真正被淘汰的聘任制公務(wù)員人數(shù)依然撲朔迷離。

3.1? ?改革的主要舉措

一是實(shí)行合同制管理。聘任制勞動(dòng)關(guān)系來(lái)源于雙方簽訂的聘任合同，聘任制公務(wù)員從事職務(wù)工作的過(guò)程就是履行合同的過(guò)程，與委任制公務(wù)員的最大區(qū)別在它是按照聘任合同進(jìn)行管理的。合同變更、解除、終止方式都由聘任合同規(guī)定，在形式上突破了傳統(tǒng)的“鐵飯碗”。二是重新劃分職位類別和職務(wù)序列。將傳統(tǒng)的職位類別按實(shí)際工作需求重新劃分為綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類職位，將各崗位的職責(zé)、任務(wù)以“三定”方案形式確定，并分類開(kāi)展公務(wù)員招錄;同時(shí)，深圳市還為行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員建立了與行政級(jí)別脫鉤的、相對(duì)獨(dú)立的職務(wù)序列進(jìn)行管理。三是打通非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職級(jí)晉升通道。以年限、功勛積累和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)為依據(jù)，制定職級(jí)晉升辦法，按年度表現(xiàn)進(jìn)行考核評(píng)定，按職位類別不同，連續(xù)3～5年被評(píng)為稱職以上的，就可以晉升一個(gè)職級(jí)，職級(jí)與住房、醫(yī)療、保健等福利掛鉤。四是打破養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制。為掃清聘任制公務(wù)員退出障礙，實(shí)現(xiàn)與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)接，深圳對(duì)聘任制公務(wù)實(shí)行“職業(yè)年金制+社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”雙重保障。

3.2? ?聘任制改革的優(yōu)點(diǎn)

一是提供新的選拔路徑。與傳統(tǒng)公務(wù)員相比，聘任制公務(wù)員選拔機(jī)制更科學(xué)、招錄對(duì)象專業(yè)性更強(qiáng)、人員競(jìng)爭(zhēng)力更大，有助于為政府發(fā)現(xiàn)和選拔人才。此外，深圳市還對(duì)具有執(zhí)法權(quán)的人民警察采取聘任制的方式進(jìn)行招錄，為國(guó)家探索警察聘任制改革積累經(jīng)驗(yàn)。二是強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)和危機(jī)意識(shí)。聘任制公務(wù)員的出現(xiàn)，一定程度上打破了傳統(tǒng)公務(wù)員“鐵飯碗”的慣性思維，合同制的存在讓聘任制公務(wù)員不得不加強(qiáng)學(xué)習(xí)，時(shí)刻保留危機(jī)意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，努力工作。三是打通向體制外流動(dòng)的道路。聘任制公務(wù)員改革配套實(shí)行“職業(yè)年金制+社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”雙重保障機(jī)制，降低了單位“二次選人”和公務(wù)員“二次擇業(yè)”的成本，有利于人才在機(jī)關(guān)和企業(yè)、事業(yè)單位流動(dòng)。

3.3? ?聘任制改革存在的問(wèn)題

一是聘期管理“異化”，合同制逐漸流于形式。聘任制改革使公務(wù)員能進(jìn)能出成為可能。但是從深圳市近10年的實(shí)踐成效看，因工作表現(xiàn)等方面原因被解聘的聘任制公務(wù)員屈指可數(shù)，合同續(xù)簽也基本淪為走過(guò)場(chǎng)，聘任制正成為另一種“鐵飯碗”;人情社會(huì)理念異化了改革成效，對(duì)聘任制的公務(wù)員退出機(jī)制形成負(fù)反饋。二是執(zhí)行力度不嚴(yán)，職位招聘機(jī)制貫徹變形。聘任制改革明確了各單位的崗位職能、任務(wù)等，為日后的分類招考提供了依據(jù)。但該辦法在聘任制公務(wù)員的招錄中被濫用，一方面，部分單位在招考公告的崗位設(shè)置中設(shè)置更加嚴(yán)苛的職稱、工作年限以及工作經(jīng)歷等條件，存在“因人設(shè)崗”現(xiàn)象;另一方面，深圳市多家單位在招聘“專業(yè)緊缺”公務(wù)員時(shí)，緊缺專業(yè)一欄上竟然寫著“不限專業(yè)”的情況。究其根本，主要是相關(guān)機(jī)構(gòu)執(zhí)行不力，最終導(dǎo)致招聘走樣變形。

4? ? 加強(qiáng)聘任制改革的對(duì)策

一是堅(jiān)定改革決心不動(dòng)搖，聚焦聘任制方向。作為一項(xiàng)改革舉措，聘任制改革試點(diǎn)過(guò)程中產(chǎn)生各種各樣的問(wèn)題，出現(xiàn)停滯甚至倒退在所難免。但在2018年修訂版的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》中，有關(guān)聘任制公務(wù)員的提法仍然存在，說(shuō)明我國(guó)仍希望聘任制作為公務(wù)員制度改革的方向，要繼續(xù)堅(jiān)定改革創(chuàng)新的決心，牢固樹(shù)立改革目標(biāo)。二是強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌，高站位部署試點(diǎn)。聘任制改革涉及面廣、影響力大，要站在全局的高度，從合同管理、工作考核、職級(jí)晉升、薪酬制度、養(yǎng)老保障等方面統(tǒng)籌考慮，逐一制定和完善制度。三是加強(qiáng)聘用全過(guò)程管理，確保各機(jī)制落實(shí)。制度建立并不等于制度執(zhí)行，執(zhí)行時(shí)受到制度本身漏洞、人為因素、客觀條件的影響，容易產(chǎn)生“異化”，最終影響實(shí)際結(jié)果，導(dǎo)致改革偏離方向。因此，政府機(jī)構(gòu)要繼續(xù)加強(qiáng)聘任制公務(wù)員的全過(guò)程監(jiān)督和管理，確定目標(biāo)不偏離、效果不走樣、成效不打折。

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