聘任制公務員改革探析

莊健業(yè)

[摘 要]深圳市作為聘任制公務員首批試點改革的城市，在建立聘任制公務員各項機制方面進行了有效探索，以合同制為基礎，重新劃分職位類別、確立職務序列，打通非領導職務晉升通道，并進行了養(yǎng)老制變革，成績顯著。雖然2018年深圳市忽然停止了聘任制改革，但通過分析與研究該市的改革路徑，可以為相關研究人員繼續(xù)探索聘任制改革提供經驗、總結教訓、尋找對策。

[關鍵詞]聘任制;公務員;改革;深圳市

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.24.101

[中圖分類號]D630[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）24-0-02

0? ? ?引 言

作為公務員制度的基礎，公務員錄用機制至關重要。目前，我國公務員制度經歷了推薦選拔和統(tǒng)一分配階段、考錄制度的探索階段、考錄制度的推行階段以及考錄制度的規(guī)范化階段，隨著2006版《中華人民共和國公務員法》實施，探索公務員分類改革、聘任制改革又被提上日程。廣東省深圳市作為改革開放的前沿陣地，在探索、試行公務員分類和聘任制改革道路上成為了第一批“吃螃蟹”的人，但好景不長，2018年上半年，深圳市對所有聘任制試行以來錄用的公務員進行轉任，統(tǒng)一轉為委任制公務員，聘任制改革戛然而止。而探討深圳市聘任制公務員改革相關內容，仍對相關人員研究聘任制改革提供了一定參考。

1? ? ?文獻綜述

從國外的公務員制度看，英國的公務員制度始于19世紀30年代的文官制度改革，其后經歷了多次改革，于1996年開始對一般公務員和高級公務員進行分別管理，并制定了一整套完整的高級公務員管理制度、公務員錄用執(zhí)行公開考試制度;美國的現代公務員制度深受英國影響，對公務員主要實行品位分類和職位分類，1978年發(fā)布的《公務員制度改革法》制定了高級公務員序列，其公務員的錄用主要分為競爭性考試錄用和直接委任;日本的現代公務員制度深受美國影響，1947年頒布的《國家公務員法》確立了其公務員制度基礎，將公務員劃分為國家公務員和地方公務員，錄用分為選舉制和委任制。

國內的公務員聘任制研究在2006版《中華人民共和國公務員法》以后開始，其中，學者周建國、劉茜認為，推行公務員聘任制有利于拓寬用人渠道，激活公共人事系統(tǒng)的活力，但還需要通過全面發(fā)揮社會核心價值、完善聘任制管理制度等措施實現公務員聘任制的基本目標;張宏偉認為，聘任制改革對創(chuàng)新公務員管理機制、完善公務員制度、優(yōu)化機關人才結構等方面具有重要意義;謝麗娜認為，聘任制公務員制度改變了傳統(tǒng)公務員制度中的僵化管理模式，對完善選人用人制度、加強公務員隊伍建設具有重要制度意義;羅升鴻、鐘云華認為，聘任制公務員的試點為逐步完善該制度奠定了實踐基礎、提供了寶貴經驗。但在實踐中仍存在很多問題，必須從政策制定、制度設計、法律法規(guī)完善、監(jiān)督作用發(fā)揮等方面不斷補充完善;王輝等人認為，環(huán)境壓力、配套制度等結構因素與政治相關者等行為因素相互交織、共同作用推進了公務員聘任制的發(fā)展;未來需要以需求為導向精準招聘，推進項目型聘任制，制定分類管理措施，完善激勵機制，從而推進國家治理能力現代化。

2? ? ?深圳市聘任制公務員改革歷程

2006年，《中華人民共和國公務員法》正式實施，第十六章第九十五條（2018年修訂版第一百條）明確提出“機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制”。在此背景下，深圳市首先向國家申請作為試點進行聘任制公務員改革。2007年，深圳市和上海市成為聘任制公務員制度試點城市，隨后，深圳市出臺《深圳市行政機關聘任制公務員制度試點方案》（深府辦[2007]164號），并于2007年11月、2009年6月發(fā)布兩批聘任制公務員招聘公告。2008年8月，深圳市獲批公務員分類管理改革試點工作。2014年12月，深圳市印發(fā)《深圳市聘任制公務員聘任合同管理辦法（試行）》（深人社規(guī)[2014]18號）規(guī)定，正式引入針對聘任制公務員的“淘汰機制”。2018年3月，深圳市在內部開展聘任制公務員轉任工作，前期招錄的所有聘任制公務員統(tǒng)一轉任委任制公務員。同年4月，深圳市印發(fā)《深圳市新錄用公務員試用期管理辦法》（深人社發(fā)[2018]35號），其中關于聘任制只字未提。2019以來，深圳市發(fā)布的考試錄用公務員公告已無聘任制蹤影，聘任制公務員悄無聲息地退出舞臺。2010年2月，深圳印發(fā)《關于印發(fā)深圳市行政機關公務員分類管理改革實施方案的通知》（深府辦[2010]22號）、《深圳市人民政府辦公廳關于印發(fā)深圳市行政機關聘任制公務員管理辦法（試行）的通知》（深府辦[2010]6號），聘任制改革全面鋪開。2010年10月，深圳發(fā)布招考公告，首次試行招聘聘任制人民警察。

3? ? ?深圳聘任制公務員改革概述

作為改革開放的前沿、社會主義先行示范區(qū)，深圳市在聘任制公務員改革的試行實踐經驗被全國各地政府紛紛效仿，積極樂觀者將其視為破除“官本位”、打破鐵飯碗、打通晉升天花板的靈丹妙藥，也有消極者認為是換湯不換藥的戲碼，改革后真正被淘汰的聘任制公務員人數依然撲朔迷離。

3.1? ?改革的主要舉措

一是實行合同制管理。聘任制勞動關系來源于雙方簽訂的聘任合同，聘任制公務員從事職務工作的過程就是履行合同的過程，與委任制公務員的最大區(qū)別在它是按照聘任合同進行管理的。合同變更、解除、終止方式都由聘任合同規(guī)定，在形式上突破了傳統(tǒng)的“鐵飯碗”。二是重新劃分職位類別和職務序列。將傳統(tǒng)的職位類別按實際工作需求重新劃分為綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類職位，將各崗位的職責、任務以“三定”方案形式確定，并分類開展公務員招錄;同時，深圳市還為行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類公務員建立了與行政級別脫鉤的、相對獨立的職務序列進行管理。三是打通非領導職務職級晉升通道。以年限、功勛積累和現實表現為依據，制定職級晉升辦法，按年度表現進行考核評定，按職位類別不同，連續(xù)3～5年被評為稱職以上的，就可以晉升一個職級，職級與住房、醫(yī)療、保健等福利掛鉤。四是打破養(yǎng)老保險雙軌制。為掃清聘任制公務員退出障礙，實現與社會養(yǎng)老保險對接，深圳對聘任制公務實行“職業(yè)年金制+社會養(yǎng)老保險”雙重保障。

3.2? ?聘任制改革的優(yōu)點

一是提供新的選拔路徑。與傳統(tǒng)公務員相比，聘任制公務員選拔機制更科學、招錄對象專業(yè)性更強、人員競爭力更大，有助于為政府發(fā)現和選拔人才。此外，深圳市還對具有執(zhí)法權的人民警察采取聘任制的方式進行招錄，為國家探索警察聘任制改革積累經驗。二是強化競爭和危機意識。聘任制公務員的出現，一定程度上打破了傳統(tǒng)公務員“鐵飯碗”的慣性思維，合同制的存在讓聘任制公務員不得不加強學習，時刻保留危機意識和競爭意識，努力工作。三是打通向體制外流動的道路。聘任制公務員改革配套實行“職業(yè)年金制+社會養(yǎng)老保險”雙重保障機制，降低了單位“二次選人”和公務員“二次擇業(yè)”的成本，有利于人才在機關和企業(yè)、事業(yè)單位流動。

3.3? ?聘任制改革存在的問題

一是聘期管理“異化”，合同制逐漸流于形式。聘任制改革使公務員能進能出成為可能。但是從深圳市近10年的實踐成效看，因工作表現等方面原因被解聘的聘任制公務員屈指可數，合同續(xù)簽也基本淪為走過場，聘任制正成為另一種“鐵飯碗”;人情社會理念異化了改革成效，對聘任制的公務員退出機制形成負反饋。二是執(zhí)行力度不嚴，職位招聘機制貫徹變形。聘任制改革明確了各單位的崗位職能、任務等，為日后的分類招考提供了依據。但該辦法在聘任制公務員的招錄中被濫用，一方面，部分單位在招考公告的崗位設置中設置更加嚴苛的職稱、工作年限以及工作經歷等條件，存在“因人設崗”現象;另一方面，深圳市多家單位在招聘“專業(yè)緊缺”公務員時，緊缺專業(yè)一欄上竟然寫著“不限專業(yè)”的情況。究其根本，主要是相關機構執(zhí)行不力，最終導致招聘走樣變形。

4? ? 加強聘任制改革的對策

一是堅定改革決心不動搖，聚焦聘任制方向。作為一項改革舉措，聘任制改革試點過程中產生各種各樣的問題，出現停滯甚至倒退在所難免。但在2018年修訂版的《中華人民共和國公務員法》中，有關聘任制公務員的提法仍然存在，說明我國仍希望聘任制作為公務員制度改革的方向，要繼續(xù)堅定改革創(chuàng)新的決心，牢固樹立改革目標。二是強化頂層設計和統(tǒng)籌，高站位部署試點。聘任制改革涉及面廣、影響力大，要站在全局的高度，從合同管理、工作考核、職級晉升、薪酬制度、養(yǎng)老保障等方面統(tǒng)籌考慮，逐一制定和完善制度。三是加強聘用全過程管理，確保各機制落實。制度建立并不等于制度執(zhí)行，執(zhí)行時受到制度本身漏洞、人為因素、客觀條件的影響，容易產生“異化”，最終影響實際結果，導致改革偏離方向。因此，政府機構要繼續(xù)加強聘任制公務員的全過程監(jiān)督和管理，確定目標不偏離、效果不走樣、成效不打折。

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