莊健業(yè)
[摘 要]深圳市作為聘任制公務(wù)員首批試點改革的城市,在建立聘任制公務(wù)員各項機(jī)制方面進(jìn)行了有效探索,以合同制為基礎(chǔ),重新劃分職位類別、確立職務(wù)序列,打通非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升通道,并進(jìn)行了養(yǎng)老制變革,成績顯著。雖然2018年深圳市忽然停止了聘任制改革,但通過分析與研究該市的改革路徑,可以為相關(guān)研究人員繼續(xù)探索聘任制改革提供經(jīng)驗、總結(jié)教訓(xùn)、尋找對策。
[關(guān)鍵詞]聘任制;公務(wù)員;改革;深圳市
doi:10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.24.101
[中圖分類號]D630[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194(2020)24-0-02
0? ? ?引 言
作為公務(wù)員制度的基礎(chǔ),公務(wù)員錄用機(jī)制至關(guān)重要。目前,我國公務(wù)員制度經(jīng)歷了推薦選拔和統(tǒng)一分配階段、考錄制度的探索階段、考錄制度的推行階段以及考錄制度的規(guī)范化階段,隨著2006版《中華人民共和國公務(wù)員法》實施,探索公務(wù)員分類改革、聘任制改革又被提上日程。廣東省深圳市作為改革開放的前沿陣地,在探索、試行公務(wù)員分類和聘任制改革道路上成為了第一批“吃螃蟹”的人,但好景不長,2018年上半年,深圳市對所有聘任制試行以來錄用的公務(wù)員進(jìn)行轉(zhuǎn)任,統(tǒng)一轉(zhuǎn)為委任制公務(wù)員,聘任制改革戛然而止。而探討深圳市聘任制公務(wù)員改革相關(guān)內(nèi)容,仍對相關(guān)人員研究聘任制改革提供了一定參考。
1? ? ?文獻(xiàn)綜述
從國外的公務(wù)員制度看,英國的公務(wù)員制度始于19世紀(jì)30年代的文官制度改革,其后經(jīng)歷了多次改革,于1996年開始對一般公務(wù)員和高級公務(wù)員進(jìn)行分別管理,并制定了一整套完整的高級公務(wù)員管理制度、公務(wù)員錄用執(zhí)行公開考試制度;美國的現(xiàn)代公務(wù)員制度深受英國影響,對公務(wù)員主要實行品位分類和職位分類,1978年發(fā)布的《公務(wù)員制度改革法》制定了高級公務(wù)員序列,其公務(wù)員的錄用主要分為競爭性考試錄用和直接委任;日本的現(xiàn)代公務(wù)員制度深受美國影響,1947年頒布的《國家公務(wù)員法》確立了其公務(wù)員制度基礎(chǔ),將公務(wù)員劃分為國家公務(wù)員和地方公務(wù)員,錄用分為選舉制和委任制。
國內(nèi)的公務(wù)員聘任制研究在2006版《中華人民共和國公務(wù)員法》以后開始,其中,學(xué)者周建國、劉茜認(rèn)為,推行公務(wù)員聘任制有利于拓寬用人渠道,激活公共人事系統(tǒng)的活力,但還需要通過全面發(fā)揮社會核心價值、完善聘任制管理制度等措施實現(xiàn)公務(wù)員聘任制的基本目標(biāo);張宏偉認(rèn)為,聘任制改革對創(chuàng)新公務(wù)員管理機(jī)制、完善公務(wù)員制度、優(yōu)化機(jī)關(guān)人才結(jié)構(gòu)等方面具有重要意義;謝麗娜認(rèn)為,聘任制公務(wù)員制度改變了傳統(tǒng)公務(wù)員制度中的僵化管理模式,對完善選人用人制度、加強(qiáng)公務(wù)員隊伍建設(shè)具有重要制度意義;羅升鴻、鐘云華認(rèn)為,聘任制公務(wù)員的試點為逐步完善該制度奠定了實踐基礎(chǔ)、提供了寶貴經(jīng)驗。但在實踐中仍存在很多問題,必須從政策制定、制度設(shè)計、法律法規(guī)完善、監(jiān)督作用發(fā)揮等方面不斷補(bǔ)充完善;王輝等人認(rèn)為,環(huán)境壓力、配套制度等結(jié)構(gòu)因素與政治相關(guān)者等行為因素相互交織、共同作用推進(jìn)了公務(wù)員聘任制的發(fā)展;未來需要以需求為導(dǎo)向精準(zhǔn)招聘,推進(jìn)項目型聘任制,制定分類管理措施,完善激勵機(jī)制,從而推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化。
2? ? ?深圳市聘任制公務(wù)員改革歷程
2006年,《中華人民共和國公務(wù)員法》正式實施,第十六章第九十五條(2018年修訂版第一百條)明確提出“機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要,經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn),可以對專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實行聘任制”。在此背景下,深圳市首先向國家申請作為試點進(jìn)行聘任制公務(wù)員改革。2007年,深圳市和上海市成為聘任制公務(wù)員制度試點城市,隨后,深圳市出臺《深圳市行政機(jī)關(guān)聘任制公務(wù)員制度試點方案》(深府辦[2007]164號),并于2007年11月、2009年6月發(fā)布兩批聘任制公務(wù)員招聘公告。2008年8月,深圳市獲批公務(wù)員分類管理改革試點工作。2014年12月,深圳市印發(fā)《深圳市聘任制公務(wù)員聘任合同管理辦法(試行)》(深人社規(guī)[2014]18號)規(guī)定,正式引入針對聘任制公務(wù)員的“淘汰機(jī)制”。2018年3月,深圳市在內(nèi)部開展聘任制公務(wù)員轉(zhuǎn)任工作,前期招錄的所有聘任制公務(wù)員統(tǒng)一轉(zhuǎn)任委任制公務(wù)員。同年4月,深圳市印發(fā)《深圳市新錄用公務(wù)員試用期管理辦法》(深人社發(fā)[2018]35號),其中關(guān)于聘任制只字未提。2019以來,深圳市發(fā)布的考試錄用公務(wù)員公告已無聘任制蹤影,聘任制公務(wù)員悄無聲息地退出舞臺。2010年2月,深圳印發(fā)《關(guān)于印發(fā)深圳市行政機(jī)關(guān)公務(wù)員分類管理改革實施方案的通知》(深府辦[2010]22號)、《深圳市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)深圳市行政機(jī)關(guān)聘任制公務(wù)員管理辦法(試行)的通知》(深府辦[2010]6號),聘任制改革全面鋪開。2010年10月,深圳發(fā)布招考公告,首次試行招聘聘任制人民警察。
3? ? ?深圳聘任制公務(wù)員改革概述
作為改革開放的前沿、社會主義先行示范區(qū),深圳市在聘任制公務(wù)員改革的試行實踐經(jīng)驗被全國各地政府紛紛效仿,積極樂觀者將其視為破除“官本位”、打破鐵飯碗、打通晉升天花板的靈丹妙藥,也有消極者認(rèn)為是換湯不換藥的戲碼,改革后真正被淘汰的聘任制公務(wù)員人數(shù)依然撲朔迷離。
3.1? ?改革的主要舉措
一是實行合同制管理。聘任制勞動關(guān)系來源于雙方簽訂的聘任合同,聘任制公務(wù)員從事職務(wù)工作的過程就是履行合同的過程,與委任制公務(wù)員的最大區(qū)別在它是按照聘任合同進(jìn)行管理的。合同變更、解除、終止方式都由聘任合同規(guī)定,在形式上突破了傳統(tǒng)的“鐵飯碗”。二是重新劃分職位類別和職務(wù)序列。將傳統(tǒng)的職位類別按實際工作需求重新劃分為綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類職位,將各崗位的職責(zé)、任務(wù)以“三定”方案形式確定,并分類開展公務(wù)員招錄;同時,深圳市還為行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員建立了與行政級別脫鉤的、相對獨(dú)立的職務(wù)序列進(jìn)行管理。三是打通非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職級晉升通道。以年限、功勛積累和現(xiàn)實表現(xiàn)為依據(jù),制定職級晉升辦法,按年度表現(xiàn)進(jìn)行考核評定,按職位類別不同,連續(xù)3~5年被評為稱職以上的,就可以晉升一個職級,職級與住房、醫(yī)療、保健等福利掛鉤。四是打破養(yǎng)老保險雙軌制。為掃清聘任制公務(wù)員退出障礙,實現(xiàn)與社會養(yǎng)老保險對接,深圳對聘任制公務(wù)實行“職業(yè)年金制+社會養(yǎng)老保險”雙重保障。
3.2? ?聘任制改革的優(yōu)點
一是提供新的選拔路徑。與傳統(tǒng)公務(wù)員相比,聘任制公務(wù)員選拔機(jī)制更科學(xué)、招錄對象專業(yè)性更強(qiáng)、人員競爭力更大,有助于為政府發(fā)現(xiàn)和選拔人才。此外,深圳市還對具有執(zhí)法權(quán)的人民警察采取聘任制的方式進(jìn)行招錄,為國家探索警察聘任制改革積累經(jīng)驗。二是強(qiáng)化競爭和危機(jī)意識。聘任制公務(wù)員的出現(xiàn),一定程度上打破了傳統(tǒng)公務(wù)員“鐵飯碗”的慣性思維,合同制的存在讓聘任制公務(wù)員不得不加強(qiáng)學(xué)習(xí),時刻保留危機(jī)意識和競爭意識,努力工作。三是打通向體制外流動的道路。聘任制公務(wù)員改革配套實行“職業(yè)年金制+社會養(yǎng)老保險”雙重保障機(jī)制,降低了單位“二次選人”和公務(wù)員“二次擇業(yè)”的成本,有利于人才在機(jī)關(guān)和企業(yè)、事業(yè)單位流動。
3.3? ?聘任制改革存在的問題
一是聘期管理“異化”,合同制逐漸流于形式。聘任制改革使公務(wù)員能進(jìn)能出成為可能。但是從深圳市近10年的實踐成效看,因工作表現(xiàn)等方面原因被解聘的聘任制公務(wù)員屈指可數(shù),合同續(xù)簽也基本淪為走過場,聘任制正成為另一種“鐵飯碗”;人情社會理念異化了改革成效,對聘任制的公務(wù)員退出機(jī)制形成負(fù)反饋。二是執(zhí)行力度不嚴(yán),職位招聘機(jī)制貫徹變形。聘任制改革明確了各單位的崗位職能、任務(wù)等,為日后的分類招考提供了依據(jù)。但該辦法在聘任制公務(wù)員的招錄中被濫用,一方面,部分單位在招考公告的崗位設(shè)置中設(shè)置更加嚴(yán)苛的職稱、工作年限以及工作經(jīng)歷等條件,存在“因人設(shè)崗”現(xiàn)象;另一方面,深圳市多家單位在招聘“專業(yè)緊缺”公務(wù)員時,緊缺專業(yè)一欄上竟然寫著“不限專業(yè)”的情況。究其根本,主要是相關(guān)機(jī)構(gòu)執(zhí)行不力,最終導(dǎo)致招聘走樣變形。
4? ? 加強(qiáng)聘任制改革的對策
一是堅定改革決心不動搖,聚焦聘任制方向。作為一項改革舉措,聘任制改革試點過程中產(chǎn)生各種各樣的問題,出現(xiàn)停滯甚至倒退在所難免。但在2018年修訂版的《中華人民共和國公務(wù)員法》中,有關(guān)聘任制公務(wù)員的提法仍然存在,說明我國仍希望聘任制作為公務(wù)員制度改革的方向,要繼續(xù)堅定改革創(chuàng)新的決心,牢固樹立改革目標(biāo)。二是強(qiáng)化頂層設(shè)計和統(tǒng)籌,高站位部署試點。聘任制改革涉及面廣、影響力大,要站在全局的高度,從合同管理、工作考核、職級晉升、薪酬制度、養(yǎng)老保障等方面統(tǒng)籌考慮,逐一制定和完善制度。三是加強(qiáng)聘用全過程管理,確保各機(jī)制落實。制度建立并不等于制度執(zhí)行,執(zhí)行時受到制度本身漏洞、人為因素、客觀條件的影響,容易產(chǎn)生“異化”,最終影響實際結(jié)果,導(dǎo)致改革偏離方向。因此,政府機(jī)構(gòu)要繼續(xù)加強(qiáng)聘任制公務(wù)員的全過程監(jiān)督和管理,確定目標(biāo)不偏離、效果不走樣、成效不打折。
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