城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的研究

穆昕

我國(guó)人口眾多，但后備資源稀缺，人多地少的矛盾尤為突出?，F(xiàn)階段，我國(guó)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，未來(lái)重點(diǎn)發(fā)展城鎮(zhèn)勢(shì)必會(huì)占用耕地，而土地的供需矛盾也會(huì)更加尖銳。同時(shí)，土地具有不可再生性，土地問(wèn)題已然成為社會(huì)上廣受關(guān)注的一大社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。我國(guó)的城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃作為指導(dǎo)土地利用和城鎮(zhèn)建設(shè)的兩大重要規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱兩規(guī)），致力于解決城鎮(zhèn)規(guī)模增加耕地持續(xù)減少的矛盾，這也是目前乃至未來(lái)幾年我國(guó)亟需解決的實(shí)際問(wèn)題。

1、兩項(xiàng)規(guī)劃的區(qū)別及其關(guān)系

（1）從內(nèi)容分析

城鎮(zhèn)總體規(guī)劃涉及的內(nèi)容大多與城鎮(zhèn)建設(shè)有關(guān)，像是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基于城市性質(zhì)、功能、人口等因素確定城市的規(guī)模及其他的方面的建設(shè)。而土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容則是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求和土地實(shí)際情況確定利用的目標(biāo)任務(wù)，并在對(duì)土地利用現(xiàn)狀和未來(lái)變化進(jìn)行全面分析的基礎(chǔ)上，盡可能地平衡各地的用地需求，追求整體的健康發(fā)展。從兩規(guī)內(nèi)容看，二者的關(guān)系實(shí)際上是規(guī)劃與建設(shè)、土地供給與需求的關(guān)系。在建設(shè)用地符合土地總體規(guī)劃要求的前提下，再去安排城市的各項(xiàng)建設(shè)，這也是城市規(guī)劃的主要內(nèi)容。

（2）從對(duì)象和范圍分析

土地是兩規(guī)的主要規(guī)劃對(duì)象，但是城鎮(zhèn)規(guī)劃主要以城鎮(zhèn)土地為規(guī)劃對(duì)象，是以城鎮(zhèn)土地組合為空間形態(tài)的城市規(guī)劃區(qū);而土地利用總體規(guī)劃則是基于保持人地平衡，合理分配土地資源，確定土地利用空間布局，范圍比較廣，城鎮(zhèn)建設(shè)用地、農(nóng)村用地和尚未利用的土地都包括在內(nèi)了。從空間范圍上來(lái)看，可將城鎮(zhèn)總體規(guī)劃劃分到土地利用總體規(guī)劃的范圍內(nèi)，二者是點(diǎn)與面、局部和整體的關(guān)系。

（3）從目標(biāo)和任務(wù)分析

城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是為了確定城市性質(zhì)、功能、發(fā)展方向和城鎮(zhèn)規(guī)模，其目標(biāo)是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，而土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)是轄區(qū)內(nèi)的土地的開(kāi)發(fā)和利用、整治與保護(hù)等，其目標(biāo)是為了在滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地資源的實(shí)際需求下，針對(duì)現(xiàn)有的土地供給狀況，確定規(guī)劃年所要實(shí)現(xiàn)的土地利用目標(biāo)。二者的關(guān)系是城鎮(zhèn)總體規(guī)劃遵循土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)意見(jiàn)，根據(jù)當(dāng)前的環(huán)境和人口等因素合理確定城鎮(zhèn)的規(guī)模和發(fā)展方向。

2、兩項(xiàng)規(guī)劃的個(gè)性特征

土地利用總體規(guī)劃側(cè)重于對(duì)土地的節(jié)約和保護(hù)，堅(jiān)持供給制約和引導(dǎo)需求的基本原則，認(rèn)為減少耕地的根本原因在于城市的迅速擴(kuò)張，若想控制耕地減少就要控制城鎮(zhèn)用地，這樣一來(lái)，它的內(nèi)容就變了，變?yōu)榉纸夂推胶飧卣加弥笜?biāo)，不得不說(shuō)，計(jì)劃性很強(qiáng)。

城鎮(zhèn)總體規(guī)劃則更側(cè)重于發(fā)展，是在了解近期發(fā)展需求的基礎(chǔ)上確定未來(lái)發(fā)展目標(biāo)，并做好相應(yīng)的用地統(tǒng)籌安排，同時(shí)，研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和城鎮(zhèn)的發(fā)展方向、用地規(guī)模等，不斷地適應(yīng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展需求和人民生活日益提高的需要，對(duì)生活用地和城鎮(zhèn)生產(chǎn)用地進(jìn)行合理的布局，推動(dòng)城鎮(zhèn)的健康可持續(xù)發(fā)展。

3、兩項(xiàng)規(guī)劃的矛盾分析

（1）兩規(guī)規(guī)劃編制不協(xié)調(diào)

首先，在編制兩規(guī)的過(guò)程中缺乏有效銜接。實(shí)際上，我國(guó)許多地方在編制土規(guī)的過(guò)程中都要強(qiáng)調(diào)對(duì)耕地的保護(hù)，這是對(duì)城鎮(zhèn)擴(kuò)展缺乏深入了解的表現(xiàn)，同樣的，在編制城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的時(shí)候，也更側(cè)重對(duì)城鎮(zhèn)用地功能區(qū)的劃分，對(duì)土地利用缺乏整體考慮。土規(guī)編制的重點(diǎn)在于控制建設(shè)的用地總量，實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約和利用的最大化，強(qiáng)調(diào)的是規(guī)劃上下級(jí)的控制與協(xié)調(diào)，反映的是中央宏觀調(diào)控的指導(dǎo)思想。但是編制城鎮(zhèn)總體規(guī)劃往往不以土規(guī)為依據(jù)。

其次，兩規(guī)的編制內(nèi)容也存在交叉性。兩規(guī)在編制內(nèi)容上有著很大的交叉面，導(dǎo)致在實(shí)際編制兩規(guī)的過(guò)程中，協(xié)調(diào)性不足，就會(huì)出現(xiàn)重復(fù)編制內(nèi)容的情況。

（2）出發(fā)點(diǎn)和目的不盡相同

土規(guī)的出發(fā)點(diǎn)是吃飯和建設(shè)，也就是保護(hù)耕地，同時(shí)，保證糧食的生產(chǎn)量。具體而言就是在不增加耕地面積的情況下，實(shí)現(xiàn)土地供需的平衡，傾向于綜合的平衡。城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)是建設(shè)和吃飯。以城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展為目標(biāo)，傾向于規(guī)劃過(guò)程，主要是為了達(dá)到發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)來(lái)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)對(duì)規(guī)劃過(guò)程進(jìn)行調(diào)控。

4、兩項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)原則

（1）堅(jiān)持規(guī)劃目標(biāo)一致原則

兩規(guī)的目標(biāo)雖然各有側(cè)重，但是共同目標(biāo)是要切實(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村土地的合理利用，節(jié)約用地，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在編制兩項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，要根據(jù)這一共同目標(biāo)，協(xié)調(diào)和落實(shí)各地的用地。

（2）堅(jiān)持因地制宜

要知道每個(gè)城鎮(zhèn)都有自己的發(fā)展現(xiàn)狀和特點(diǎn)、方向等，但是，規(guī)劃編制都是根據(jù)總體的規(guī)劃目標(biāo)，再結(jié)合城鎮(zhèn)特點(diǎn)來(lái)完成的，這就會(huì)使得不同城鎮(zhèn)的兩項(xiàng)規(guī)劃存在的矛盾也會(huì)有所差異，因此，在協(xié)調(diào)規(guī)劃的一系列內(nèi)容時(shí)，要堅(jiān)持因地制宜。

5、兩規(guī)的協(xié)調(diào)途徑

（1）統(tǒng)一城市協(xié)調(diào)發(fā)展方向

若想兩規(guī)在城市發(fā)展方向上實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，就要先確定城鎮(zhèn)的性質(zhì)，這對(duì)城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展方向的確定有著決定性的作用。我國(guó)國(guó)情決定了城鎮(zhèn)發(fā)展用地理應(yīng)將保護(hù)耕地列為首要考慮的問(wèn)題，然后采石磯和區(qū)域發(fā)展的土地適宜性和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，在保證基本農(nóng)田占地的基礎(chǔ)上，再確定發(fā)展方向。

（2）實(shí)現(xiàn)同步編制

在編制兩規(guī)的過(guò)程中，要逐漸實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)規(guī)劃行政部門土地行政主管部門的基期年和目標(biāo)年的規(guī)范化和制度化，做到同步編制，也要在 規(guī)劃的期限內(nèi)對(duì)其他的相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行編制，規(guī)劃編制的期限是不能夠隨意更改的。

（3）人口規(guī)模預(yù)測(cè)要協(xié)調(diào)

人口規(guī)模的預(yù)測(cè)關(guān)系到建設(shè)用地規(guī)模的預(yù)測(cè)，實(shí)現(xiàn)兩規(guī)的協(xié)調(diào)，首先就要實(shí)現(xiàn)人口統(tǒng)計(jì)口徑的一致性，具體而言，可以參考公安局、統(tǒng)計(jì)局、計(jì)生委等部門的調(diào)查和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。需要注意的是，統(tǒng)計(jì)的行政區(qū)范圍必須要一致，可以以區(qū)鎮(zhèn)的市區(qū)人口或是鎮(zhèn)域人口等為單位，實(shí)現(xiàn)二者所用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一，這樣一來(lái)，規(guī)劃建設(shè)提出的人均用地指標(biāo)也是科學(xué)合理的。

只有落實(shí)兩項(xiàng)規(guī)劃才能真正發(fā)揮出它們自身的價(jià)值。這就需要各級(jí)政府在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)與發(fā)展，給予兩規(guī)相應(yīng)的重視。此外，還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃的宣傳、社會(huì)上的監(jiān)督，同時(shí)，對(duì)規(guī)劃的實(shí)施效果予以評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)制度和管理的公開(kāi)，督促政府部門的執(zhí)法，有效避免實(shí)施規(guī)劃過(guò)程中的違規(guī)行為，給規(guī)劃的實(shí)施提供可行環(huán)境。

（作者單位：122000遼寧省朝陽(yáng)市征地事務(wù)處）