淺談失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余過(guò)剩的問(wèn)題與對(duì)策
——以福建省龍巖市為例

文/賴(lài)茂元

一、福建省龍巖市失業(yè)保險(xiǎn)基金收支和結(jié)余情況概況

據(jù)福建省龍巖市失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)：2009～2018年，龍巖市失業(yè)保險(xiǎn)基金收入14.09億元，基金支出8.46億元，累計(jì)滾存結(jié)余7.61億元，年均結(jié)余48.3%。

2009年～2018年龍巖市失業(yè)保險(xiǎn)收支情況表（單位：億元）

從上述統(tǒng)計(jì)表分析來(lái)看，除2017年龍巖市失業(yè)保險(xiǎn)基金收入受降低費(fèi)率及企業(yè)不景氣的影響，征收有所減少，基金支出略有增加外，其余年份失業(yè)保險(xiǎn)基金均有結(jié)余且滾存結(jié)余額逐年擴(kuò)大。

二、失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余過(guò)剩問(wèn)題的原因分析

目前，龍巖市失業(yè)保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余巨大問(wèn)題與我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)、制度存在的缺陷有密切相關(guān)，具體原因分析如下。

（一）失業(yè)保險(xiǎn)法律、法規(guī)存在的缺陷，覆蓋范圍過(guò)窄

目前，我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》《失業(yè)保險(xiǎn)條例》《福建省失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定的參保、享受的對(duì)象均未涉及國(guó)家機(jī)關(guān)、機(jī)關(guān)工作人員、無(wú)雇工的私營(yíng)企業(yè)、從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)者、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等，覆蓋的群體與對(duì)象過(guò)窄。實(shí)際上，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)者、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員才是最容易失業(yè)的，他們失業(yè)時(shí)最需要失業(yè)保險(xiǎn)金。但由于這些群體未列入?yún)⒈７秶?，不能自行繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，導(dǎo)致了這些人員在失業(yè)期間，不能申請(qǐng)享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇，其基本生活也無(wú)法得到保障。與之相反，現(xiàn)被納入?yún)⒈５膶?duì)象，除少數(shù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，造成單位破產(chǎn)或大面積減員外，大多數(shù)職員工作相對(duì)穩(wěn)定，離職失業(yè)可能性較低，申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金人員較少，基金的支付也較少。

（二）失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移制度不夠完善，統(tǒng)籌層次不高

福建省各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，企業(yè)招用工數(shù)量多，進(jìn)入企業(yè)務(wù)工人員流動(dòng)性大，他們可能在不同地域的單位或企業(yè)從事季節(jié)性、臨時(shí)性、輔助性等方面的工作且參加失業(yè)保險(xiǎn)時(shí)間較短，這些人員對(duì)當(dāng)?shù)氐氖I(yè)保險(xiǎn)政策又不清楚，失業(yè)后很難申領(lǐng)到失業(yè)保險(xiǎn)金。另外，福建省現(xiàn)有失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次不高，僅為地級(jí)市，失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)、失業(yè)金的申領(lǐng)等方面雖然國(guó)務(wù)院《失業(yè)保險(xiǎn)條例》有相關(guān)規(guī)定，但規(guī)定條款不夠清晰、完善，各省市政府部門(mén)制定的地方性法規(guī)、規(guī)定存在差異，造成流動(dòng)人員失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移較為困難，這些人員在申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)待遇時(shí)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員對(duì)省外參加失業(yè)保險(xiǎn)年限無(wú)法確認(rèn)，導(dǎo)致無(wú)法計(jì)算出這部分失業(yè)保險(xiǎn)待遇金額，減少了基金的支付。

（三）失業(yè)保險(xiǎn)待遇申請(qǐng)享受的對(duì)象、條件不合理

按照現(xiàn)有的《社會(huì)保險(xiǎn)法》《失業(yè)保險(xiǎn)條例》《失業(yè)保險(xiǎn)待遇申領(lǐng)辦法》等法律、條例規(guī)定，失業(yè)人員申請(qǐng)失業(yè)保險(xiǎn)待遇需要滿(mǎn)足三個(gè)條件：一是失業(yè)前在原單位參加失業(yè)保險(xiǎn)，繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)滿(mǎn)一年的；二是非因本人意愿中斷就業(yè)的；三是已辦理失業(yè)登記，并有求職要求的。從申領(lǐng)的對(duì)象與條件來(lái)看，失業(yè)人員必需是參保對(duì)象且有繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)一年的。同時(shí)，借鑒了國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，將自愿離職而失業(yè)的人員排除在享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的范圍之外，造成未參加失業(yè)保險(xiǎn)人員與單位辭職人員無(wú)法申請(qǐng)享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇，從而減少了基金支付。

三、改革福建省失業(yè)保險(xiǎn)制度的建議與對(duì)策

福建省失業(yè)保險(xiǎn)制度總的來(lái)說(shuō)，保障了失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活，促進(jìn)失業(yè)人員盡快找到新的工作崗位，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。特別是在企業(yè)全面改制時(shí)期，原國(guó)有、集體企業(yè)職工需要大量分流安置，失業(yè)保險(xiǎn)基金的支付額大，保障了這些失業(yè)職工的基本生活需求。當(dāng)今，失業(yè)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)了收入大于支出、結(jié)余量過(guò)多過(guò)大的情況。為此，我們?cè)诖_保失業(yè)人員失業(yè)時(shí)的基本生活需求外，還應(yīng)探索失業(yè)保險(xiǎn)基金用于防失業(yè)、促就業(yè)的新路。

（一）制定相對(duì)完善的失業(yè)保險(xiǎn)法律、法規(guī)體系，建立統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)制度

隨著我國(guó)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，現(xiàn)有頒布實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》《失業(yè)保險(xiǎn)條例》及《福建省失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定的部分條款，已經(jīng)不能滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)對(duì)條款進(jìn)行調(diào)整與修改，以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。國(guó)家在頂層設(shè)計(jì)上應(yīng)充分考慮到不同群體、不同層次參保的范圍、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)系轉(zhuǎn)移、享受對(duì)象，從低層次的社會(huì)救助到促進(jìn)再就業(yè)等方面，制定相對(duì)完善的失業(yè)保險(xiǎn)法律、法規(guī)體系。同時(shí)，建立全國(guó)統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)制度。福建省可根據(jù)國(guó)家制定的法律規(guī)定，修訂《福建省失業(yè)保險(xiǎn)條例》或統(tǒng)一制定《福建省失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》。

（二）完善失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移制度，提高統(tǒng)籌層次及待遇標(biāo)準(zhǔn)

建立全國(guó)統(tǒng)一失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移制度，有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。福建省早已實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌，且全省各地市失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余存量大，具備失業(yè)保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的條件。為此，建議提高失業(yè)保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌層次，設(shè)立省級(jí)統(tǒng)籌，以適應(yīng)福建省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

從媒體公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，福建省月平均失業(yè)保險(xiǎn)金水平占全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入不到40%的比重，現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)高于當(dāng)?shù)爻鞘芯用裆畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)。以福建省龍巖市失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為例，累計(jì)繳費(fèi)滿(mǎn)一年不滿(mǎn)十年的，按當(dāng)?shù)胤ǘㄗ畹凸べY的70%標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放；累計(jì)繳費(fèi)滿(mǎn)十年不滿(mǎn)二十年的，按當(dāng)?shù)胤ǘㄗ畹凸べY的75%標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放；累計(jì)繳費(fèi)滿(mǎn)二十年以上的，按當(dāng)?shù)胤ǘㄗ畹凸べY的80%標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。龍巖市各縣市區(qū)當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)不同，失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)也就不同，全市失業(yè)人員平均領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金1125元，很難滿(mǎn)足失業(yè)人員及其家庭成員的基本生活需求。為此，建議福建省盡快提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平，把原來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)10個(gè)百分點(diǎn)，或者改變失業(yè)保險(xiǎn)金與當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)掛鉤的方式，可以采用失業(yè)人員所在的城市在職職工平均工資水平的方式，計(jì)算失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立最高與最低限度，這樣有利于保障失業(yè)人員及其家庭成員最低生活需求，也可以防止養(yǎng)“懶漢”的現(xiàn)象發(fā)生。

（三）充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)防失業(yè)、促就業(yè)作用，優(yōu)化失業(yè)保險(xiǎn)基金支出功能

1．以穩(wěn)定就業(yè)、促就業(yè)為目標(biāo)，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出

福建省經(jīng)濟(jì)處于穩(wěn)步發(fā)展階段，勞動(dòng)力供大于求的現(xiàn)象依然突出，各級(jí)政府還應(yīng)以穩(wěn)定就業(yè)為目標(biāo)，進(jìn)一步改善營(yíng)商環(huán)境，在一定時(shí)期內(nèi)，繼續(xù)執(zhí)行減稅降費(fèi)政策、失業(yè)保險(xiǎn)支持企業(yè)穩(wěn)定崗位補(bǔ)貼政策以及失業(yè)保險(xiǎn)支持企業(yè)職工提升技能技術(shù)培訓(xùn)補(bǔ)貼政策，加大對(duì)企業(yè)的支持力度，減少職工失業(yè)。另外，福建省的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人員和大、中專(zhuān)畢業(yè)生就業(yè)、城鎮(zhèn)失業(yè)人員等群體就業(yè)壓力大，我們要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)增加就業(yè)崗位，吸收更多的失業(yè)人員就業(yè)。積極鼓勵(lì)他們參加必要的技能崗位培訓(xùn)，政府需要對(duì)這些群體接受工作技能培訓(xùn)期間提供必要的生活補(bǔ)貼的幫助，制定出失業(yè)保險(xiǎn)基金用于這方面的支出政策。

2．利用失業(yè)保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余部分，加大對(duì)職業(yè)培訓(xùn)工作力度，提高勞動(dòng)者素質(zhì)

目前，福建省大量失業(yè)人員的勞動(dòng)技能技術(shù)較低，不能適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)用工需要，企業(yè)招用工難與失業(yè)人員求職難的現(xiàn)象并存。為此，省政府應(yīng)加大對(duì)失業(yè)人員進(jìn)行必要的職業(yè)技能技術(shù)培訓(xùn)工作，充分利用失業(yè)保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余部分，開(kāi)設(shè)免費(fèi)的職業(yè)技能技術(shù)培訓(xùn)班，讓失業(yè)人員參加職業(yè)技能技術(shù)培訓(xùn)，以提高他們的再就業(yè)能力。

3．利用失業(yè)保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余部分，為大中專(zhuān)畢業(yè)生、失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)提供資金政策扶持

大中專(zhuān)畢業(yè)生、失業(yè)人員中有意愿自主創(chuàng)業(yè)者，省政府部門(mén)應(yīng)免費(fèi)為他們提供必要的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目指導(dǎo)。同時(shí)，還應(yīng)出臺(tái)鼓勵(lì)他們創(chuàng)業(yè)的扶持政策，包括財(cái)政、稅務(wù)、工商以及失業(yè)保險(xiǎn)基金用于創(chuàng)業(yè)擔(dān)保、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助等方面的扶持政策。