全域土地綜合整治工作中存在的問題及其解決措施探究

張奧

摘 要 傳統(tǒng)的土地整治內容局限于土地，整治體系尚未完善，整治方式較單一。在新時代的背景和發(fā)展需求下，土地整治被賦予了新的意義。全域土地綜合整治發(fā)展戰(zhàn)略，倡導在綠色發(fā)展的工作理念和保護土地資源的基礎上，著眼生態(tài)環(huán)境保護、注重鄉(xiāng)村經(jīng)濟結構轉型和升級?；诖耍治鋈蛲恋鼐C合整治中可能存在的問題，并提出可采取的具體措施。

關鍵詞 全域土地;綜合整治;整治措施

中圖分類號：S289;156.5 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.21.081

土地整治主要是對土地資源開發(fā)、利用、整治和保護的過程，內容廣泛，主要包括工礦區(qū)損毀土地復墾、高標準農(nóng)田建設、農(nóng)村土地整治與新農(nóng)村建設、退化土地修復與治理、土地資源集約節(jié)約利用以及土地信息技術等[1-2]。

傳統(tǒng)的土地整治，多是對低效利用、未利用地進行土體有機重構或對田、水、路、林進行綜合整治，使得田塊平整度、集中連片程度及耕地質量都得到了提高，灌排設施更加完善，路網(wǎng)林網(wǎng)更加科學便利。傳統(tǒng)的土地整治工作有很大的局限性，主要作用對象是土地，并將工作重點放在了土地的利用上，而忽略了土地整治所具有的社會功能及服務功能，對于土地的附加產(chǎn)值及產(chǎn)業(yè)升級缺乏綜合考慮[3]，且大多注重的是在農(nóng)村地區(qū)的田、水、路、林、村等的范疇內采取工程技術進行項目實施，缺乏對土地整治的戰(zhàn)略性思考及用全域的視角統(tǒng)籌思考農(nóng)村發(fā)展的問題，存在整治模式固化、整治對象單一、整治體系未完善、空間利用不夠等問題，這也是制約當前土地整治工作的瓶頸問題。

1 新時期的土地整治需求

山水林田湖是一個生命共同體，由一個部門行使所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復是十分必要的。這充分體現(xiàn)了對大自然的尊重，同時也要求土地整治工作的重心由“土地”本身轉變?yōu)闃嫵蓢恋乃幸?。在新的時代背景和發(fā)展需求下，土地整治被賦予了新的意義和需求：整治主體由土地本身轉變?yōu)閲量臻g，整治重點由側重生產(chǎn)能力偏向生態(tài)質量，整治體系由整治技術主導轉型為整治要素主導，整治效果由“山清水秀”延伸到人文與自然結合。

2 全域土地綜合整治的提出

2003年以來，浙江省委省政府一以貫之地推動實施“千村示范、萬村整治”工程，2018年又部署實施鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復工程，打造了生態(tài)宜居魅力鄉(xiāng)村，成為鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要標桿，還獲得了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署“地球衛(wèi)士獎”。2019年12月，自然資源部下發(fā)通知，在全國范圍內部署開展全域土地綜合整治試點工作。2020年，中央一號文件強調“開展全域土地綜合整治試點，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局”。

全域土地綜合整治的范圍廣，更加強調以人為核心，重點處理好人與土地之間的關系，全域土地綜合整治項目資金投入大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求高，在統(tǒng)籌規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)融合等方面更具有優(yōu)勢。通過多方共同參與配合，發(fā)揮各方強大合力及協(xié)同作用，有助于提升全域土地綜合整治效果，確保各項工作順利推進[4]。全域土地綜合整治是破解土地制約的主要手段，有利于保護耕地，節(jié)約土地資源，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟環(huán)境，依托區(qū)域獨特優(yōu)勢，助力鄉(xiāng)村振興，推動農(nóng)村農(nóng)業(yè)轉型升級，是推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、拓展高質量發(fā)展新空間的重要舉措。

3 全域土地綜合整治中存在的問題

3.1 有效的協(xié)調統(tǒng)籌機制尚未建立

全域土地整治涉及國土、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、財政和審計等多個部門，各部門之間未建立聯(lián)動機制。在開展全域土地整治工作時，各部門會各自為政，缺乏統(tǒng)籌安排，在資金投入方面不足，項目規(guī)劃和實施不科學，導致試點項目全局性不足，會影響實際工作的開展效果。

3.2 社會資本投入積極性不高，資源和資金有效整合難度較大

土地整治項目一般都是由國家和地方政府投資為主。在調動社會資本投入方面存在很大的不足，沒有充分調動農(nóng)民參與的積極性，資源整合方面存在滯后性，資金投入不足，制約了綜合整治工作的開展。

全域土地綜合整治有助于各部門資源優(yōu)化配置，統(tǒng)一協(xié)調有助于促進涉農(nóng)政策和資金融合的發(fā)展?，F(xiàn)階段，政府出臺了一系列惠農(nóng)政策，給農(nóng)村發(fā)展提供了很多的福利政策，尤其是在農(nóng)村交通體系建設、農(nóng)田水利建設等方面，投入了大量的人力物力。但由于不同項目立項要求、資金來源存在差異，部門之間尚未形成綜合性政策意見，導致資源及資金整合難度較大[4]。

3.3 項目區(qū)規(guī)模小且分散，規(guī)模化推進程度不夠

從近年來土地整治的實際情況來看，大多實施的項目規(guī)模小且分散，集中連片度低，區(qū)域局限性大。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)具有很大的發(fā)展?jié)摿Γ椖恳?guī)模不集中、資金分配不均衡，導致規(guī)劃程度不足。

4 全域土地綜合整治可采取的措施

耕地是農(nóng)村和廣大農(nóng)民的根本，在全域土地綜合整治過程中，要發(fā)揮目標導向作用，加大耕地保護，堅決不以犧牲耕地換取眼前利益，要將眼光放長遠，貫徹落實新的發(fā)展理念，實現(xiàn)生態(tài)綠色發(fā)展。

4.1 建立多部門聯(lián)動機制，完善全域土地整治組織機構

全域土地整治是一項系統(tǒng)化、長期性的工程，開展工作時涉及國土、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、財政和審計等多個部門，這就需要建立各部門間的聯(lián)動機制，成立領導小組，根據(jù)相關政策法規(guī)，制定土地整治規(guī)劃，并部署土地整治的相關任務，各部門要密切配合，統(tǒng)一部署，明確目標任務、整治區(qū)域及相關內容，合理選擇整治區(qū)域，精細謀劃，搭建綜合整治工作網(wǎng)絡，在多維度的共同配合下形成工作合力，推進整治工作有序開展。

在開展工作過程中，各部門不能各自為政，要有全局意識、高度的統(tǒng)一性和協(xié)調性，要加強各部門之間的溝通和協(xié)作，不定期召開專題會，及時協(xié)調解決全域綜合整治工作推進過程中各部門存在的困難和問題，并對下一步工作作出部署，確保工作推進有力，有效推動全域土地整治開展的整體效果。

4.2 堅持規(guī)劃引領、科學謀劃

按照“全域規(guī)劃、全域設計、全域整治”的總體構想及“多規(guī)合一”理念，注重與相關部門溝通對接，對照村鎮(zhèn)規(guī)劃、水域規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃及其他專項規(guī)劃，深入研究銜接，以保證規(guī)劃不相互“打架”。編制村莊規(guī)劃時以“分類實施、統(tǒng)分結合”為原則，做到以下3點：1）按照宜留則留、宜聚則聚、宜遷則遷，統(tǒng)籌安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村莊建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護等各類用地;2）注重整治實效，結合區(qū)域特色、風土人情、人文歷史等，突出當?shù)貎?yōu)勢，因地制宜，探索一條適合當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的道路，避免千村一面，要圍繞“一村一品一特色”的思路進行規(guī)劃設計;3）按照“一張藍圖保發(fā)展、一體共治建生態(tài)”的總體思路，統(tǒng)籌好生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間，確保耕地成區(qū)連片，確保耕地面積有增加、質量有提升，環(huán)境有改善，產(chǎn)業(yè)用地有保障。

4.3 拓寬資金渠道，引導社會資金

全域土地綜合整治不僅要有深厚的實踐基礎，還要有資金作為保障。要不斷拓寬融資渠道，聯(lián)合各方力量，加大社會資金的投入。1）政府要加大資金投入力度，統(tǒng)籌耕地開墾費、農(nóng)業(yè)開發(fā)投資等資金，在財政預算上向農(nóng)村土地整治傾斜。2）建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合機制。針對多個部門安排的性質相同、用途相近的涉農(nóng)資金，加大預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌協(xié)調力度，切實做好項目和資金的整合，形成政策合力，提升資金使用效益。3）鼓勵社會資本融入。制定優(yōu)惠政策，鼓勵合資、合作，充分運用市場機制，調動社會資本參與的積極性。

4.4 嚴控工程質量，保證群眾全程監(jiān)督

土地整治要結合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村旅游[5]。在做好土地整治工作的同時，結合實際，因地制宜，將土地整治與特色經(jīng)濟相結合，從選址、設計、工程建設到土地流轉，以有利于特色產(chǎn)業(yè)壯大為前提，盡最大努力發(fā)揮好項目效益。

項目實施必須嚴格規(guī)范，確保項目建設順利推進，并達到優(yōu)良工程標準。項目立項前要及時公告基本情況、規(guī)劃設計方案、土地權屬調整等事項，廣泛聽取村民意見。讓群眾直接參與項目現(xiàn)場監(jiān)管，做到“整治前參與、整治中監(jiān)督、整治后滿意”。

參考文獻：

[1] 郭欣欣，張雷.利用土地整治推進供給側結構性改革研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2018，29（24）：215.

[2] 王志武.土地整治的現(xiàn)狀研究及未來展望[J].黑龍江科學，2019（4）：146-147.

[3] 饒靜.土地整治社會評價內涵、原則及框架方法[J].中國土地科學，2017，31（12）：84-91.

[4] 郭梅.以全域土地整治推動鄉(xiāng)村振興[J].江西農(nóng)業(yè)，2019（10）：128.

[5] 郭振.土地整治助推鄉(xiāng)村振興[J].社會科學前沿，2019，

8（9）：1623-1627.

（責任編輯：劉昀）