從職域到區(qū)域：中共百年城市基層組織建設(shè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展

〔摘要〕中國共產(chǎn)黨基層組織建設(shè)的基本經(jīng)驗，是將黨的組織建立到其他一切經(jīng)濟和社會組織的細胞中去。這一建黨原則在革命、建設(shè)、改革等歷史時期始終作為黨在城市工作中一以貫之的組織原則。隨著改革開放以來流動社會的出現(xiàn)，城市基層黨建開始從單一的職域黨建走向以單位黨建為基礎(chǔ)，同時注重以社區(qū)、樓宇、園區(qū)等為單元共同推進的新階段。區(qū)域黨建開始成為城市基層黨建中的新現(xiàn)象、新趨勢和新重點?；仡櫧h百年的歷史，黨的城市基層組織建設(shè)在組織、機制、功能、領(lǐng)域四個方面形成了以組織全覆蓋為基本要求，以“責(zé)任”“聯(lián)動”“兜底”“單位”等為機制，以“全域黨建”為特征的基本經(jīng)驗。

〔關(guān)鍵詞〕城市基層組織建設(shè);職域黨建;區(qū)域黨建;全域黨建;百年中共

〔中圖分類號〕D267?〔文獻標(biāo)識碼〕A?〔文章編號〕2095-8048-（2021）02-0051-10

“只許有兩種性質(zhì)之支部存在：（甲）工廠支部，農(nóng)村支部，或?qū)W校支部;（乙）街道支部或區(qū)域支部（即按居住址而分劃）”〔1〕，這是中國共產(chǎn)黨在1926年《組織問題決議案》中對基層支部類型的基本劃分。自建黨之日起，中國共產(chǎn)黨就清楚地認(rèn)識到，黨的基層組織應(yīng)有兩種類型：一是以產(chǎn)業(yè)和職業(yè)單位為界限，包括學(xué)校支部和工廠支部等;二是以地區(qū)范圍為界限，包括街道支部和農(nóng)村支部等。1945年，在新中國成立前期，黨的七大修改的《黨章》仍然以職業(yè)和地域為基層黨組織劃分的基本類型?！包h的組織，是按照地區(qū)或按照生產(chǎn)部門為標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)起來的。在一個地區(qū)內(nèi)，管理全區(qū)黨的組織，對于該地區(qū)內(nèi)各個部分的黨的組織來說，是上級機關(guān);在某一生產(chǎn)部門內(nèi)，管理全部門黨的工作的組織，對于該部門的各個部分黨的組織來說，是上級機關(guān)?！薄?〕

從組織的基本維度看，職業(yè)黨組織和地方黨組織是中國共產(chǎn)黨基層組織的兩種基本類型，職域建黨或區(qū)域建黨是黨的基層組織建設(shè)的兩種基本方略。所謂職域建黨，即按照生產(chǎn)單位為單元建立黨組織;所謂區(qū)域建黨，即按照居住位置為單元建立黨組織?！?〕自建黨之日起，這兩種策略在黨的城市工作中同時存在。但是，由于中國共產(chǎn)黨的階級性質(zhì)，在組織建設(shè)方面，黨始終將職域建黨作為主要組織發(fā)展策略。這一策略在之后的革命、建設(shè)和改革的歷史進程中不僅得到延續(xù)，并且在中國共產(chǎn)黨取得國家政權(quán)以后不斷得以強化。

一、單位制與職域建黨：社會主義建設(shè)時期的城市基層黨建

按生產(chǎn)單位建黨，也即職域建黨，創(chuàng)造了一種全新的基層組織模式。在黨的城市工作中，按生產(chǎn)單位建立基層組織在中國共產(chǎn)黨基層工作中具有更加顯要的地位。從1925年起，黨開始提出“工廠、礦山”中組織建設(shè)的重要性，并在中共五大通過的《組織問題議決案》中明確提出在生產(chǎn)單位中建設(shè)支部，要求“應(yīng)該盡力使黨的基礎(chǔ)建立在產(chǎn)業(yè)支部上面，并使所有大工廠鐵路碼頭等都有我們的以支部為基礎(chǔ)的組織”〔4〕。之后，在城市的革命運動中，這一策略成為黨的組織建設(shè)的基本策略。1939年，劉少奇在《論組織民眾的幾個基本原則》中提出：“在各種組織中，產(chǎn)業(yè)組織與職業(yè)組織，是組織民眾最主要的方式?！薄?〕

對于這一組織方式，劉少奇在《論黨》一文中對此作了精辟總結(jié)：“黨章規(guī)定：黨的基礎(chǔ)組織，按照生產(chǎn)單位、工作單位來組織，這是我們黨的一個組織原則。這個原則，使我們黨的組織基礎(chǔ)放在社會組織的細胞中?！薄?〕在新中國成立以后，這一經(jīng)驗成為中國共產(chǎn)黨開展城市黨的工作，構(gòu)建城市治理體系的重要組成部分。在革命時期，中國共產(chǎn)黨職域建黨的主要形式是產(chǎn)業(yè)支部，但在新中國成立以后，產(chǎn)業(yè)支部的模式逐步擴展到所有的職業(yè)領(lǐng)域，從而進一步擴展和強化為職業(yè)支部的基層組織模式?！?〕新中國成立以后，在生產(chǎn)單位中建黨，成為黨的城市工作的首要任務(wù)。

1956年三大改造完成以后，在經(jīng)濟領(lǐng)域形成了以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的計劃經(jīng)濟體系，在社會領(lǐng)域形成了“政社合一”的單位制結(jié)構(gòu)。在社會主義建設(shè)時期，與社會管理中的單位制相配合，黨的基層組織建設(shè)主要依照職域黨建的策略推進，職域黨建和職業(yè)支部構(gòu)成了黨在城市中的工作基礎(chǔ)。路風(fēng)指出，在高度單位化的社會中，單位組織不僅具有一般社會分工性質(zhì)上的功能性組織的特征，而且由于與黨的組織和國家行政組織密切結(jié)合，因而具有統(tǒng)治和整合社會政治統(tǒng)治功能的特征。〔8〕田毅鵬等指出，單位制塑造了“國家——單位——個人”的縱向一體化社會聯(lián)結(jié)模式，體現(xiàn)了將人民“組織起來”的社會整合模式。在這一模式中，單位構(gòu)成了國家與個人之間的中間組織，國家通過單位將個人組織起來?！?〕

單位制形成了高度組織化的社會體系，而這種高度組織化的社會體系，首先是通過職域建黨的模式得以實現(xiàn)的。在1951年開始的整黨工作中，中央提出“在已經(jīng)完成土地改革的新區(qū)農(nóng)村和工廠、礦山、企業(yè)、機關(guān)和?？埔陨蠈W(xué)校中，黨的組織必須有領(lǐng)導(dǎo)、有計劃地采取慎重的方針來發(fā)展黨員;目前應(yīng)該先著重在產(chǎn)業(yè)工人中吸收新黨員和建立黨的組織?！薄?0〕

當(dāng)社會的每一個單位都建有基層黨組織后，黨在城市中的主要工作任務(wù)就由職域建黨轉(zhuǎn)變?yōu)槁氂螯h建。所謂職域黨建，即黨的工作重心從建立黨組織開始轉(zhuǎn)移到如何保證黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，如何發(fā)揮黨組織的政治作用等重要問題上。在單位體制下，通過職域黨建加強基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位的主要經(jīng)驗是“黨政合一”，不僅把黨組織嵌入到職業(yè)單位中去，使黨組織與職業(yè)單位同構(gòu);而且使黨組織掌握基層單位的行政權(quán)力，借助職業(yè)組織中的科層制和管理權(quán)鞏固黨組織地位和政治作用?！?1〕1962年通過的《中國共產(chǎn)黨國營工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》規(guī)定，“國營工業(yè)企業(yè)中的黨組織，必須實行集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，在工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)行政上，實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負(fù)責(zé)制”。同時在《中國共產(chǎn)黨商業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》中規(guī)定，“國營、公私合營商業(yè)、飲食業(yè)、服務(wù)業(yè)和功效合作社企業(yè)中的黨委、總支部和支部，是黨在國營、公私合營商業(yè)和供銷合作社企業(yè)中的基層組織，是黨聯(lián)系群眾的基本紐帶，是黨的戰(zhàn)斗堡壘”。〔12〕

那么，在職域黨建的范疇中，黨組織通過何種機制來發(fā)揮自身的政治功能呢？從社會主義建設(shè)時期的歷史經(jīng)驗看，主要機制是四個方面。第一，黨的基層組織建設(shè)與生產(chǎn)單位中各個維度的基層領(lǐng)導(dǎo)體制密切結(jié)合。黨的基層組織不僅是整個單位的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，同時也是所在工廠、車間、班組等基層單位的領(lǐng)導(dǎo)核心。第二，黨的基層組織與黨員群眾之間具有一種“溫情的父愛主義”。一方面，基層黨組織要關(guān)心黨員群眾生活，既要承擔(dān)全方面的福利體制，為黨員群眾提供全方位的生活和福利保障;另一方面，黨組織不僅關(guān)心在職職工，而且必須照料到職工家屬。在日常運行中，對黨員群眾及其家庭的困擾都有責(zé)任去關(guān)懷和回應(yīng)?！?3〕第三，具有嚴(yán)格的黨員、干部管理制度，并要求保持黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，黨員干部發(fā)揮好先鋒模范作用，在日常工作中常常通過評比競賽和發(fā)動群眾運動的方式加強基層黨組織建設(shè)。第四，在單位黨建中，黨組織特別重視針對基層黨組織和黨員的政治學(xué)習(xí)和思想教育，在社會主義建設(shè)時期，開展了多次經(jīng)常性教育活動，同時也進行了多次群眾性整黨運動。

二、職域與區(qū)域并重：改革開放時期城市基層黨建的發(fā)展

改革開放為中國社會帶來了重要變化。一方面，單一的計劃經(jīng)濟體系解體，在既有的公有制經(jīng)濟體系外，逐步發(fā)育起愈來愈豐富的非公經(jīng)濟部門。職業(yè)領(lǐng)域也因此發(fā)生巨大變化，開始出現(xiàn)了個體經(jīng)濟、外資經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等多元化的體制外經(jīng)濟組織的生產(chǎn)與就業(yè)。在這一背景下，從政社關(guān)系變化的層面講，原有的職域建黨不得不開始面對非公經(jīng)濟和社會組織建黨、私營企業(yè)主入黨、流動黨員管理等一系列全新的問題。另一方面，原有的公有制單位本身也發(fā)生重要變化。從單位內(nèi)部結(jié)構(gòu)的層面看，單位不再是政治、經(jīng)濟、社會一體化的全能單元，也不再承擔(dān)“包下來”的社會福利體制?！皢挝晦k社會”開始轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣k社會”，單位不再承擔(dān)家庭、教育、居住、養(yǎng)老等社會功能。這都進一步影響了黨在城市中的基層組織建設(shè)，單位中的基層黨組織無法再像社會主義建設(shè)時期一樣，實現(xiàn)“父愛主義”和普遍福利的政治和社會回應(yīng)，原先黨組織與黨員群眾之間固定的強組織聯(lián)系開始減弱。

在這一過程中，一個更重要的變化是流動社會的出現(xiàn)，正是“流動”使得地域空間在現(xiàn)代社會治理中變得特別重要。〔14〕也正是流動社會到來帶來了職業(yè)共同體和生活共同體在物理范圍上的分離?！?5〕“白天在單位、晚上在社區(qū)”成為一種全新的生活模式，社會中大多數(shù)個體都開始擁有單位角色和社區(qū)角色的雙重身份，在職業(yè)地和生活地等不同空間中反復(fù)流動，這也從根本上改變了黨組織和基層黨員之間的連接和組織方式。在職業(yè)共同體中，黨組織仍然可以延續(xù)既有的單位黨建工作方式，通過“條”的黨組織體系開展工作;而在生活共同體中，由于居住地實際上是一個以地域為邊界特征的單元，在這一單元中原有的黨建工作體系不再適應(yīng)，黨組織不得不思考和創(chuàng)新以“塊”為主的黨建工作體系。正是深刻意識到這一變化，黨在城市工作中開始積極地探索基層組織建設(shè)的轉(zhuǎn)型?！八兄平Y(jié)構(gòu)日趨多元，經(jīng)濟關(guān)系深入調(diào)整，社會結(jié)構(gòu)深刻變化，原來螺絲釘式的‘單位人‘企業(yè)人逐漸變成自由流動的社會人，按行政層級、以部門條線為主體的城市基層黨建體系，不適應(yīng)持續(xù)快速發(fā)展的客觀實際”，“必須改變長期存在的以條為主、自上而下的城市基層黨建格局，逐步建立健全以塊為主、條塊結(jié)合、重心下沉的城市基層黨建體系”。〔16〕

因此，在改革開放以后的黨的城市基層組織建設(shè)中，特別20世紀(jì)90年代末以來，社區(qū)黨建在城市基層黨建中具有極其重要的地位。一方面，隨著住房貨幣化改革的推進，城市中開始出現(xiàn)大量與企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位等職業(yè)組織在物理空間上相分離的區(qū)域，即城市基層社區(qū)。這個區(qū)域作為一個相對獨立的空間單元開始成為城市黨建關(guān)注的重點。另一方面，與職業(yè)共同體不同，社區(qū)作為生活共同體，由于居民之間沒有職業(yè)聯(lián)系，黨組織不能再依靠職業(yè)組織和行政組織發(fā)揮作用，傳統(tǒng)的單位黨建工作機制開始失靈，出現(xiàn)了黨的組織難建立、黨員活動難開展、黨的功能難發(fā)揮等一系列問題。

城市黨建工作的變化，與社會的整體轉(zhuǎn)型有關(guān)，也與黨建工作必須不斷面對新情況、新挑戰(zhàn)、新問題的政治使命有關(guān)。因此，隨著社區(qū)概念的引入，1986年開始，社區(qū)黨建已經(jīng)成為城市基層黨建的關(guān)注重點。1996年9月，中央組織部下發(fā)了《關(guān)于加強街道黨的建設(shè)工作的意見》;2000年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》;2004年，中共中央辦公廳進一步轉(zhuǎn)發(fā)了《中共中央組織部關(guān)于進一步加強和改進街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見》。隨著中央和地方這一系列文件的下發(fā)，城市社區(qū)黨建工作全面拉開了轉(zhuǎn)型發(fā)展的序幕。

城市黨建的工作重點從單位黨建向社區(qū)黨建的轉(zhuǎn)變，意味著黨的組織建設(shè)開始經(jīng)歷重要轉(zhuǎn)型。與傳統(tǒng)的職域黨建不同，社區(qū)黨建不再是以職業(yè)組織為范圍的黨建，而是以社區(qū)這一地域和物理空間為范圍的黨建。換言之，社區(qū)黨建不按生產(chǎn)單位為單元建黨，而是按居住地域為單元建黨。這一模式，從黨的基層組織覆蓋的角度，可以稱為區(qū)域建黨，從黨的工作機制創(chuàng)新和發(fā)展的角度，可以稱為區(qū)域黨建。值得指出的是，區(qū)域黨建的內(nèi)涵與當(dāng)前城市黨建工作中“區(qū)域化黨建”的概念不同?！?7〕區(qū)域黨建是指黨的基層組織建設(shè)以區(qū)域為單元，社區(qū)黨建和樓宇黨建都是區(qū)域黨建的表現(xiàn)形式;而“區(qū)域化黨建”是指不同單位、不同類型黨組織進行黨建聯(lián)建、互聯(lián)互動、共建共享的具體工作機制。

新世紀(jì)以后，社區(qū)黨建逐漸成為城市基層黨建的前沿和重點，主要是由于兩個方面的原因。第一，從加強城市治理的方面來說，盡管社區(qū)不是城市功能分區(qū)中的唯一形態(tài)〔18〕，但社區(qū)確實是城市功能分區(qū)中與傳統(tǒng)單位（公有制組織）聯(lián)結(jié)最少的區(qū)域。因此，社區(qū)是城市治理轉(zhuǎn)型的前沿陣地，它擁有的治理資源最少，出現(xiàn)的治理難題最多，它整體上經(jīng)歷著城市管理、基層治理和社會參與體系的調(diào)整和重構(gòu)。第二，從黨建工作本身來說，社區(qū)黨建也是城市基層黨建布局的前沿和重點。一方面，作為民主集中制政黨，中國共產(chǎn)黨的組織體系具有典型的同心圓結(jié)構(gòu)，無論是從中央、省市、區(qū)縣、街道再到社區(qū)，還是從黨委、黨工委、黨總支再到黨支部，隨著黨組織管理臂距的延伸〔19〕，越是到組織體系的基層，就越容易出現(xiàn)基層組織虛化、弱化和邊緣化的問題。另一方面，隨著城市治理經(jīng)歷了從單位制向街居制的轉(zhuǎn)型，黨建工作也要經(jīng)歷從單位黨建向“單位+區(qū)域”黨建的轉(zhuǎn)型。與傳統(tǒng)的單位黨建不同，區(qū)域黨建需要在缺少單位組織支撐的條件下，探索一種在地理空間和物理空間基礎(chǔ)上的新的黨建模式?！?0〕

社區(qū)黨建正是基層黨建和區(qū)域治理兩個方面重點的疊加，它既需要在微觀上解決基層黨組織虛化、弱化、邊緣化的實際問題，也需要在宏觀上探索城市治理和黨的組織形態(tài)的轉(zhuǎn)型路徑。由此，社區(qū)黨建在城市基層黨建體系中特別重要，甚至在過去相當(dāng)長的一個時期內(nèi)，城市基層黨建的內(nèi)涵和外延基本上等同于社區(qū)黨建。時任上海市委書記韓正在介紹上海城市基層黨建的基本經(jīng)驗和布局時，明確指出：“城鄉(xiāng)社區(qū)是市民共同生活居住區(qū)、商務(wù)商辦集中的樓宇街區(qū)和二、三產(chǎn)業(yè)高度集聚的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，既是人們居住生活的落腳點，也是各種經(jīng)濟組織、社會組織的立足處，是融合人們生產(chǎn)、生活和社會交往的重要平臺和地域性載體。加強城市基層黨建，重心在社區(qū)、關(guān)鍵在社區(qū)、難點在社區(qū)、成效也在社區(qū)?！薄?1〕

不過，社區(qū)黨建又不完全是所謂的小區(qū)黨建或居民區(qū)黨建，而實際上是街道和居民區(qū)區(qū)黨建的泛稱?！吧鐓^(qū)”概念于20世紀(jì)30年代由費孝通和吳文藻從英文“community”翻譯而來，最初指公社、村社、集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、群落、社群等，實際上指的是人與人之間通過血緣和交往等自然產(chǎn)生紐帶而形成的地方性共同體，其文化意義和社會意義超過了地域特征，本質(zhì)上社區(qū)指的是一種社會學(xué)意義上的鄰里關(guān)系?！?2〕但是在改革開放以后，“社區(qū)”概念的含義發(fā)生了轉(zhuǎn)化。在實踐中，社區(qū)所指的不再是一種天然的鄰里關(guān)系共同體，而是國家進行社會管理的基本單元，其政治意義和地域特征超過了其文化意義。因此，社區(qū)概念在中國具有很強的行政屬性，屬于地方政府轄區(qū)的基礎(chǔ)單元?！?3〕也正因為如此，所謂的社區(qū)黨建實際上包含有兩個方面的內(nèi)容：一是以推動居民自治為主要內(nèi)容的居民區(qū)的黨建;二是以加強黨建工作領(lǐng)導(dǎo)和整體推進為主的街道黨建。1997年上海市《關(guān)于加強和改進社區(qū)黨的建設(shè)的工作的若干意見》第一次提出“社區(qū)黨建”概念時，就明確指出“社區(qū)黨建工作是以街道黨工委和居民區(qū)黨支部為主體的，由街道轄區(qū)內(nèi)各機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位基層黨組織共同參與的區(qū)域性黨建工作，是街道黨建工作的延伸與拓展?！薄?4〕更精確地說，社區(qū)黨建是“街道—社區(qū)”黨建。這也為新時期社區(qū)黨建的進一步擴展奠定了基礎(chǔ)。

而且，社區(qū)黨建并不構(gòu)成改革開放以后城市基層黨建內(nèi)容的全部。在城市中，國企、集體經(jīng)濟、機關(guān)、事業(yè)單位、學(xué)校等職域黨建仍然是城市基層黨建工作的重要內(nèi)容。同時，在體制外經(jīng)濟組織和社會組織中，也開始推進“兩新”組織黨建。這都屬于新的時期職域黨建的內(nèi)容。但是，相較于社會主義建設(shè)時期，改革開放以來的職域黨建在領(lǐng)域、內(nèi)容和功能方面都在收縮。第一，在國有企業(yè)等經(jīng)濟組織中，黨政合一的領(lǐng)導(dǎo)體制被打破，黨的基層組織作為政治核心發(fā)揮作用。第二，單位基層黨組織的功能開始更多地強調(diào)學(xué)習(xí)、示范、服務(wù)而非領(lǐng)導(dǎo)和管理。第三，強調(diào)基層黨組織的功能轉(zhuǎn)型，服務(wù)型黨組織建設(shè)成為城市基層黨建工作的重要方向。第四，各級黨和政府開始強調(diào)充分發(fā)揮單位黨組織的政治和資源優(yōu)勢，加強對城市社區(qū)治理的支持和幫助。

改革開放以來的城市基層黨建，就是從單一的職域黨建向職域與區(qū)域并重的基層黨組織建設(shè)轉(zhuǎn)型的過程。職域黨建是城市基層黨建的基礎(chǔ)，區(qū)域黨建是城市基層黨建的前沿。職域黨建與區(qū)域黨建有完全不同的發(fā)展邏輯：職域黨建以職業(yè)為依托，區(qū)域黨建以生活為依托;職域黨建覆蓋職業(yè)時間、區(qū)域黨建覆蓋業(yè)余時間;職域黨建面對的組織關(guān)系相對固定，區(qū)域黨建面對的組織關(guān)系更加多元流動。

在過去二十年中，走向“職域與區(qū)域并重”的城市黨的基層組織建設(shè)成績斐然，在多個方面形成了值得稱道的經(jīng)驗和成效。除了各市、各區(qū)、各街道各有自身特色的理念、品牌、項目方面的創(chuàng)新組合外，今天黨的城市基層組織建設(shè)開始具備了比較完善和多元的黨建要素和載體。一是資源豐富，在黨建和社會治理層面整合了更加豐富的治理資源;二是主體多元，黨組織、群團組織、社區(qū)自組織、專業(yè)社會組織和居民個人構(gòu)成了黨建引領(lǐng)社會治理的多元參與主體;三是平臺豐富，在黨組織的引領(lǐng)和支持下形成了各種各樣的黨建和治理平臺;四是項目落地，不同地區(qū)、城市中基層街道和社區(qū)都形成了自己有特色的治理項目;五是陣地支撐，建設(shè)了黨群服務(wù)中心、社會組織孵化中心、社區(qū)生活服務(wù)中心、新時代文明實踐中心等多層次體系化的實體陣地;六是制度成型，在基層黨建方面形成一定的較為規(guī)范定型的、成體系的基本制度;七是機制有效，形成了一系列切實有效的黨建工作機制;八是文化培育，各地都形成或正在努力形成一定的具有自身特色的黨建文化;九是方法創(chuàng)新，各地都在自身特點基礎(chǔ)上不斷探索并創(chuàng)新基層黨建工作的方法和策略。值得指出的是，這些實踐和做法盡管主要是在社區(qū)黨建領(lǐng)域中探索形成，但有許多經(jīng)驗實際上可以被復(fù)制和推廣，并應(yīng)用到城市中其他的黨建領(lǐng)域。更重要的是，上述這些相對完備的載體和要素，開始需要進一步整合提升為城市基層黨建的格局和體系。當(dāng)我們考慮到在整個城市范圍內(nèi)建立系統(tǒng)的黨建體系時，社區(qū)黨建的概念就需要進一步突破，上升到城市基層黨建的新高度。

三、“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的全域黨建：新時代城市基層黨建的拓展與升級

隨著中國特色社會主義建設(shè)進入新時代，黨對城市基層組織建設(shè)提出了新的更高要求。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理體系和制度體系成為新時代中國特色社會主義建設(shè)的主要內(nèi)容?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“到2020年，要在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，……形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”〔25〕

中國特色社會主義制度的最本質(zhì)特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。加強治理體系和制度體系的建設(shè)需要直面黨的基層工作的問題和挑戰(zhàn)，更加重視黨的基層組織建設(shè)，不斷“提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方?！薄?6〕在這一背景下，城市基層黨建必須有更高的站位、更全面的覆蓋、更有效的機制、更系統(tǒng)的體系和格局。從客觀條件上看，城市基層黨建也需要進一步向前推進。隨著經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和城市化程度的加深，社區(qū)作為封閉空間的限制和邊界開始模糊，逐漸和周邊的街道、馬路、商圈相融合。社區(qū)治理也開始突破居民區(qū)的邊界，向周邊區(qū)域延伸和輻射。城市發(fā)展過程中新形態(tài)的社區(qū)融合已經(jīng)到來，城市治理必須開始考慮社區(qū)、商區(qū)、市場、園區(qū)、工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)等不同功能區(qū)的聯(lián)動，城市黨建也必須開始考慮單位黨建、社區(qū)黨建、“兩新”黨建等不同領(lǐng)域的聯(lián)動。既有的以社區(qū)黨建為主的城市黨建體系需要覆蓋面更廣，需要更具有包容性，需要進一步探索整體性的黨建工作體系。

在這一背景下，城市基層黨建開始進一步突破以街道和居民區(qū)為重點和前沿的社區(qū)范疇，從更高更系統(tǒng)的角度構(gòu)建城市基層黨建的體系與格局。

第一，城市基層黨組織建設(shè)進一步走向全域黨建。一直以來，黨的基層組織建設(shè)的最大特征是“分域黨建”，即按照職域、區(qū)域分類將社會整體分為不同領(lǐng)域，逐步推進黨建工作的覆蓋和拓展。〔27〕黨的十九大報告指出，“黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，這是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。在新的歷史條件下，隨著對“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”原則的強調(diào)，城市中黨的基層組織開始進一步推進到城市工作的全部領(lǐng)域，橫向包括機關(guān)、事業(yè)單位、國企、學(xué)校、社區(qū)、新經(jīng)濟組織和新社會組織、互聯(lián)網(wǎng)等等;縱向包括中央、省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村和社區(qū)等等?？梢哉f，“全域黨建”已成為新時代黨的城市基層組織建設(shè)的重要特征。

第二，城市基層黨組織建設(shè)開始構(gòu)建整體性的黨建格局。改革開放以來，城市基層黨建一直關(guān)注城市治理的重點和前沿問題，特別是重點關(guān)注以社區(qū)為核心的區(qū)域黨建的發(fā)展。進入新時代，在國家制度和國家治理體系更加成熟、更加定型的背景下，城市基層黨建開始構(gòu)建整體性、系統(tǒng)性的工作體系和工作格局。新時代黨的城市基層組織建設(shè)開始更加重視職域黨建和區(qū)域黨建的整合聯(lián)動，更加重視不同領(lǐng)域黨建工作的融合發(fā)展，更加重視實現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，更加重視黨的組織在職域、區(qū)域兩個維度的全覆蓋，更加重視黨建工作體系的拓展與提升。

第三，開始系統(tǒng)總結(jié)建黨以來黨的城市基層組織建設(shè)的工作經(jīng)驗和方法。城市基層黨組織建設(shè)在各個方面取得了重要成績，既在黨的傳統(tǒng)工作領(lǐng)域積累了許多經(jīng)驗，同時在解決城市治理的前沿問題上進行了許多創(chuàng)新探索。在此基礎(chǔ)上，在十九屆四中全會強調(diào)全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強調(diào)堅持和完善中國特色社會主義制度之際，各領(lǐng)域、各地方、各層級的基層黨組織開始系統(tǒng)總結(jié)建黨100年以來黨的城市基層組織建設(shè)的基本規(guī)律和經(jīng)驗。

對城市黨建工作體系的探索、社區(qū)融合中黨建實踐工作的發(fā)展以及城市黨建對“全域黨建”布局的考慮，使得城市黨建必須從社區(qū)黨建上升到整體的“城市基層黨建”。所謂城市基層黨建，“說到底，就是以街道社區(qū)黨組織為核心，有機聯(lián)結(jié)單位、行業(yè)及各領(lǐng)域黨組織，實現(xiàn)組織共建、資源共享、機制鏈接、功能優(yōu)化的系統(tǒng)建設(shè)和整體建設(shè)。與街道社區(qū)黨建相比，城市基層黨建的內(nèi)涵和外延，都有極大豐富和拓展，更加注重全面統(tǒng)籌，更加注重系統(tǒng)推進，更加注重開放融合，更加注重整體效應(yīng)”。〔28〕這從整體上對黨建工作者提出了更高的要求，今天的城市基層黨建工作，需要從城市中園區(qū)、產(chǎn)區(qū)、社區(qū)、商區(qū)等不同功能區(qū)的系統(tǒng)治理來思考;需要從單位、社區(qū)、“兩新”等不同黨建領(lǐng)域的整體布局來思考;需要從正本清源，全面系統(tǒng)地總結(jié)黨的執(zhí)政規(guī)律，完善黨組織的政治和社會功能，發(fā)揮黨的工作優(yōu)勢等方面來思考;需要從黨建工作應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型和基層治理的需要，實現(xiàn)組織形態(tài)和黨建模式的轉(zhuǎn)型方面來思考。

四、建黨百年來中國共產(chǎn)黨城市基層組織建設(shè)的基本經(jīng)驗

從職域黨建到區(qū)域黨建，再到新時代的城市基層黨建，黨的城市基層組織建設(shè)遵循不同的策略與特點。革命時期，“到工廠去、到礦山去”以及“支部建在連上”的建黨經(jīng)驗，為中國共產(chǎn)黨以職域為基礎(chǔ)建設(shè)民主集中制政黨提供了基礎(chǔ)。社會主義建設(shè)時期的職域黨建，其基本特征是黨的組織建設(shè)與基層單位的領(lǐng)導(dǎo)體制相結(jié)合，單位體制和單位黨建相互支撐、相互促進。改革開放以來新出現(xiàn)的區(qū)域黨建，其基本特征是黨的基層組織建設(shè)與城市的治理議題相結(jié)合，并在此基礎(chǔ)上形成了“職域與區(qū)域并重”的黨建工作經(jīng)驗。中國特色社會主義建設(shè)新時代的城市基層黨建，開始構(gòu)建全領(lǐng)域覆蓋、全方位領(lǐng)導(dǎo)、全系統(tǒng)推進的城市基層黨建新格局。從“支部建在連上”、職域黨建，到“職域與區(qū)域并重”的黨建，再到“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的全域黨建，黨的城市基層組織建設(shè)經(jīng)歷了十分重要的傳承和發(fā)展。正因為如此，在回顧城市基層黨建工作的歷史邏輯的基礎(chǔ)上，我們可以對建黨100年以來城市基層黨建工作基本經(jīng)驗做一個提綱挈領(lǐng)的總結(jié)。

（一）構(gòu)建了“一縱一橫”全覆蓋的組織網(wǎng)絡(luò)

建黨以來，經(jīng)過100年的建設(shè)，黨的基層組織在城市中已經(jīng)形成了由“一縱一橫”構(gòu)成的組織網(wǎng)絡(luò)。從縱向?qū)用鎭砜?，黨的組織在城市中由省市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)、社區(qū)四級體系構(gòu)成。在新時代的城市基層黨建工作中，要求“強化市、區(qū)、街道、社區(qū)黨組織四級聯(lián)動，逐級明確黨建工作職責(zé)任務(wù)，市委抓好規(guī)劃指導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決重大問題;區(qū)（縣、市、旗）委提出思路目標(biāo)，具體指導(dǎo)推動，發(fā)揮‘一線指揮部作用;街道黨（工）委抓好社區(qū)黨建，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各領(lǐng)域黨建工作，整合調(diào)動各類黨建資源，強化‘龍頭帶動;社區(qū)黨組織落實上級黨組織部署的各項任務(wù)，兜底管理轄區(qū)內(nèi)小微企業(yè)和社會組織黨建工作”?！?9〕此外，在部分城市，社區(qū)黨組織還明確下設(shè)住宅小區(qū)和院落一級的黨組織?！?0〕從橫向?qū)用婵矗h的組織在城市形成了機關(guān)、事業(yè)單位、國企、學(xué)校、“兩新”組織、社區(qū)、互聯(lián)網(wǎng)等七個領(lǐng)域。這“一縱一橫”構(gòu)成的黨的基層組織網(wǎng)絡(luò)，在城市中形成了廣泛、全面、系統(tǒng)的組織體系，基本實現(xiàn)了對黨的城市工作各個領(lǐng)域的全覆蓋。這一組織體系，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的根本特點，鞏固了黨在城市中的執(zhí)政基礎(chǔ);也正是這一組織體系，為“黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨領(lǐng)導(dǎo)一切”奠定了組織基礎(chǔ)。

（二）黨的基層組織形成了多個維度的組織類型

在“一縱一橫”的組織網(wǎng)絡(luò)下，我們基本可以對黨的基層組織作兩個角度的類型學(xué)劃分。第一，黨的組織總體上可以分為地方黨組織、單位黨組織、區(qū)域黨組織三種類型。所謂地方黨組織，指在一定地區(qū)內(nèi)有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的黨組織，如省委、市委、縣委等等。在《黨章》中，黨的地方組織和黨的基層組織在內(nèi)涵和外延上是分開的，但街道黨工委明顯地具有地方黨組織的特征。地方黨組織領(lǐng)導(dǎo)著區(qū)域內(nèi)的所屬單位黨組織和區(qū)域黨組織。所謂單位黨組織，包括機關(guān)事業(yè)單位中的黨組和基層支部，國有企業(yè)、學(xué)校等職業(yè)組織中黨的領(lǐng)導(dǎo)組織和黨的支部。所謂區(qū)域黨組織，主要指以地區(qū)空間或物理空間為單元的黨組織，包括社區(qū)黨組織、樓宇黨組織、馬路黨組織等等。這三種組織構(gòu)成了黨的組織的基本類型，有著不同的黨建傳統(tǒng)和黨建規(guī)律，共同構(gòu)成了城市基層黨建的中心內(nèi)容。不過，在實踐中還有許多復(fù)雜情況，有的黨組織具有兩種類型的復(fù)合特征。如有的城市社區(qū)具有高度行政化特征，在人員、資源和管轄權(quán)方面都類似于一個“小街道”，因此不能再被成為區(qū)域黨組織，而是具有地方黨組織的部分特征;有的樓宇黨支部，主要是依托商務(wù)樓宇內(nèi)某一大型企業(yè)組建，因此具有單位黨組織的特征;有的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，由于其管理方是地方政府的派出機構(gòu)，因此也具有地方黨組織的部分特征。

第二，黨的基層組織還可以分為領(lǐng)導(dǎo)行政組織的黨組織、行政組織支持的黨組織和無行政組織支持的黨組織三種類型。所謂領(lǐng)導(dǎo)行政組織的黨組織，指黨的組織具有領(lǐng)導(dǎo)行政組織的職能，除地方黨委外，在基層黨組織中包括街道黨工委、社區(qū)/居民區(qū)黨總支、機關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)中的黨委和黨組。所謂行政組織支持的黨組織，指在職業(yè)組織中與行政組織同構(gòu)，但并不具有行政組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的黨組織，包括機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)、學(xué)校、“兩新”組織中的基層黨支部，這些組織在職業(yè)組織中具有管理黨員的職能但并不能領(lǐng)導(dǎo)行政組織。所謂無行政組織支持的黨組織，既包括社區(qū)黨支部、園區(qū)黨支部、馬路黨支部等區(qū)域黨組織，它們不與職業(yè)組織同構(gòu)所以無法獲得職業(yè)組織支持的黨組織，也包括設(shè)置在非公企業(yè)和社會組織中但無法獲得“兩新”組織領(lǐng)導(dǎo)層支持的黨組織。基層黨建工作在地方黨組織、單位黨組織和區(qū)域黨組織中呈現(xiàn)出不同的組織特點和工作規(guī)律。在領(lǐng)導(dǎo)行政組織黨組織、行政組織支持黨組織和無行政組織支持的黨組織中，黨建工作的基礎(chǔ)不同，獲得的資源和支持也不同，這三種類型影響著黨建工作的落實程度和最終成效。

（三）城市基層黨建方面存在“責(zé)任”和“聯(lián)動”機制

過去二十年的城市基層黨建取得了豐富的成績，但總體上來說表現(xiàn)為“雙黨建”機制。城市基層黨建工作中的兩個機制至關(guān)重要，機制之一是“責(zé)任”，即“一級抓一級，層層抓落實”。從黨的組織自身來說，所謂抓黨建就是抓好基層黨組織和黨員的政治建設(shè)。反映在現(xiàn)實的黨建工作中，就是通過黨員干部的責(zé)任機制，進一步強調(diào)民主集中制，強調(diào)政治紀(jì)律，強調(diào)黨建引領(lǐng)和率先垂范，同時加強各種類型的資源支持，推動基層黨員干部在城市工作中建功立業(yè)?！?1〕機制之二是“聯(lián)動”，即“各領(lǐng)域黨組織互聯(lián)互動”。由于黨組織的廣延性特征，基層黨組織可以充分發(fā)揮點多、線長、面廣的優(yōu)勢，推動不同類型、不同領(lǐng)域、不同層級、不同地區(qū)的基層黨組織之間黨建聯(lián)建和互幫互助，從而實現(xiàn)整合資源和推動基層工作的目標(biāo)。所謂“區(qū)域化黨建”，是基層黨建發(fā)揮聯(lián)動機制的顯著成果。

（四）黨建引領(lǐng)社會治理方面存在“兜底”和“單位”機制

反映在社會治理的層面，黨建引領(lǐng)的社會治理也總體上呈現(xiàn)出典型的“雙治理”機制。城市基層治理的核心機制之一是“兜底責(zé)任”，即在城市中街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層一級的政府，對黨建工作、社會服務(wù)、社區(qū)治理、社會穩(wěn)定等工作承擔(dān)總的兜底責(zé)任。〔32〕在這一背景下，街道黨工委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也開始通過“網(wǎng)格化管理”的機制和平臺提升城市基層管理的精細化程度和水平。城市基層治理的核心機制之二是“單位治理”，特別是在社區(qū)、住宅小區(qū)等重要區(qū)域的治理上，街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨組織和政府部門努力通過區(qū)域化黨建等機制，推動駐區(qū)單位的資源和力量參與周邊區(qū)域的治理，解決一系列基層治理的重點和難點問題。所謂單位治理，即基層政府在進行城市社會治理時，更注重整合和調(diào)動體制內(nèi)單位的資源和力量，而整合的方式主要是通過發(fā)揮黨建聯(lián)建的機制和作用?！?3〕

（五）職域黨建和區(qū)域黨建之間具有“補給”和“支持”機制

在城市基層黨建的歷史經(jīng)驗中還可以發(fā)現(xiàn)典型的“補給”和“支持”機制。在城市基層黨建以社區(qū)黨建的中心內(nèi)容時，由于社區(qū)黨組織自身具有的資源較少，因此街道黨工委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委努力整合和推動單位黨組織履行社會責(zé)任并參與社區(qū)治理，這實際上可以總結(jié)為以單位黨建補給社區(qū)黨建。而今天“兩新”黨建開始成為城市基層黨建中新的重點領(lǐng)域時，由于“兩新”黨建缺乏人員、場地等基本的黨建基礎(chǔ)，因此今天城市的黨建工作又呈現(xiàn)出以社區(qū)黨建補給“兩新”黨建的特點，具體表現(xiàn)為社區(qū)黨建通過黨員服務(wù)中心、黨建指導(dǎo)員等形式推動“兩新”黨建工作等。在此基礎(chǔ)上，對于城市中任何一個區(qū)域黨組織來說，在實際工作中所能獲得的支持主要來自四個方面：一是上級黨組織的政治支持;二是政府職能部門的行政支持;三是體制內(nèi)單位通過黨建聯(lián)建給予的資源支持;四是通過社會動員和整合得到的群團組織、專業(yè)社會組織、社會自組織、居民個人等社會支持。

五、結(jié)語

城市基層黨建的基本經(jīng)驗，從黨的組織體系看，具有“一縱一橫”的組織結(jié)構(gòu);從基層黨建和社會治理的制度和機制看，具有“雙黨建”和“雙治理”的核心機制;從黨建工作的重點和資源分配看，還具有三重“補給機制”和四維“支持機制”。這些經(jīng)驗今天已經(jīng)成為城市基層黨建的基本規(guī)律，并成為未來城市基層黨建工作的基礎(chǔ)。

內(nèi)涵擴展了的新時代城市基層黨建，強調(diào)的是駐區(qū)單位黨建、社區(qū)黨建和“兩新”黨建之間的“三建融合”。這個“三建融合”與過去二十年城市社區(qū)黨建的歷史經(jīng)驗相傳承，仍然以“街道社區(qū)黨組織”為核心，“以黨建引領(lǐng)基層治理為抓手，以解決突出問題為突破口，推進街道社區(qū)黨建、單位黨建、行業(yè)黨建互聯(lián)互動，擴大商務(wù)樓宇、各類園區(qū)、商圈市場、互聯(lián)網(wǎng)業(yè)等新型領(lǐng)域黨建覆蓋，健全市區(qū)、街道、社區(qū)黨組織四級聯(lián)動體系，提高城市基層黨建工作整體效應(yīng)，為建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市提供堅強組織保證?！薄?4〕

具體的看，在這個以“融合”為整體性要求的黨建工作中，我們基本上可以勾勒出城市基層黨建工作的四個主要領(lǐng)域。一是單位黨建，即事業(yè)單位、學(xué)校、國企等體制內(nèi)單位的黨建，既包括行業(yè)黨建，也包括駐區(qū)單位黨建。在這一領(lǐng)域中，如何發(fā)揮基層黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，如何解決基層支部的虛化、弱化、邊緣化問題是主要的工作內(nèi)容。二是社區(qū)黨建，主要是居民區(qū)、住宅小區(qū)等區(qū)域的黨建，這一領(lǐng)域要求在延續(xù)既有黨建工作成果的基礎(chǔ)上，進一步探索和創(chuàng)新，通過黨建引領(lǐng)實現(xiàn)更有效的社區(qū)治理。三是“兩新”組織黨建，主要是非公經(jīng)濟、社會組織等新興領(lǐng)域黨建，這一領(lǐng)域首先要求黨組織全覆蓋，其次要求基層黨組織通過黨建工作更有效地發(fā)揮作用。四是街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建，主要指街道黨工委/鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委作為基層黨建工作的兜底責(zé)任部門，如何領(lǐng)導(dǎo)區(qū)域內(nèi)的“三建融合”，如何全面構(gòu)建基層黨建工作體系并實現(xiàn)良性發(fā)展。更加簡單地說，就是街道黨建抓責(zé)任、單位黨建抓聯(lián)動、社區(qū)黨建抓區(qū)域（既要關(guān)注區(qū)域黨組織建設(shè)，也要推進區(qū)域治理）、“兩新”黨建抓覆蓋，但不論如何，“無論是大機關(guān)還是小單位，都要在街道社區(qū)黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，共商區(qū)域發(fā)展，共抓基層黨建，共育先進文化，共同服務(wù)群眾，共建美好家園”?！?5〕

我們可以看到，在提出和推動城市基層黨建工作的過程中，基層黨建實踐已經(jīng)開始在上述四個領(lǐng)域有了進一步的發(fā)展。在街道層面開始推動街道管理體制的改革，更加強調(diào)街道的社會治理職能;在“兩新”黨建層面，各地都通過各種方式不斷推進黨組織的“兩個覆蓋”工作;在社區(qū)黨建方面，開始出現(xiàn)了網(wǎng)格黨建、街區(qū)黨建、黨建服務(wù)中心建設(shè)等多個維度的創(chuàng)新;在駐區(qū)單位黨建方面，學(xué)校、國有企業(yè)基層黨建工作全面加強，駐區(qū)單位參與區(qū)域化黨建的機制和方法繼續(xù)優(yōu)化。而黨的城市基層組織建設(shè)在各方面的全面發(fā)展，進一步為堅持和發(fā)展中國特色社會主義制度，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅實基礎(chǔ)。

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〔28〕〔34〕〔35〕 趙樂際.在全國城市基層黨建工作經(jīng)驗交流座談會上的講話〔Z〕.2017-07-19.

〔29〕 中共中央辦公廳關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見〔EB /OL〕.http：//www.gov.cn/zhengce/2019-05/08/content_5389836.htm.

〔30〕 李威利，馬夢岑.黨建賦能的城市社區(qū)發(fā)展治理：成都經(jīng)驗〔J〕.華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2020，（5）.

〔31〕 陳家喜.提升回應(yīng)性：從黨建責(zé)任制到責(zé)任型政黨〔J〕.江漢論壇，2016，（4）.

〔32〕 謝岳.維穩(wěn)的政治邏輯〔M〕.香港：清華書局，2013：228.

〔33〕 李威利.新單位制：當(dāng)代中國基層治理結(jié)構(gòu)中的節(jié)點政治〔J〕.學(xué)術(shù)月刊，2019，（8）.

【責(zé)任編輯：劉彥武?歐?露】