網(wǎng)約車行政許可設(shè)定權(quán)探析

1? 網(wǎng)約車的興起及現(xiàn)狀

隨著互聯(lián)網(wǎng)與時(shí)代的發(fā)展和百姓對(duì)交通出行的要求的提高，出租車與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合體——網(wǎng)約車應(yīng)運(yùn)而生，各種網(wǎng)約車平臺(tái)如雨后春筍般出現(xiàn)并發(fā)展，其中具有代表性的有滴滴打車、優(yōu)步、易到、滴答出行等平臺(tái)。網(wǎng)約車的產(chǎn)生，首先極大地方便了百姓的出行，其次從一定程度上緩解了城市的交通壓力。2016年，網(wǎng)約車入選“年度十大熱詞”，足見(jiàn)網(wǎng)約車的火爆程度，經(jīng)過(guò)三年多的發(fā)展，網(wǎng)約車甚至對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)形成了致命的沖擊，加劇了傳統(tǒng)巡游式出租車的窘境。

但是隨著網(wǎng)約車的不斷發(fā)展，各種問(wèn)題也浮出水面。優(yōu)惠逐漸減少后，打車貴的現(xiàn)象還是沒(méi)有根本改觀;不同的城市職業(yè)準(zhǔn)入資格不一樣，有的城市大力鼓勵(lì)，制度寬松，有的城市想要扶持出租車公司而設(shè)立政府規(guī)章，禁止私家車進(jìn)入網(wǎng)約車平臺(tái)，甚至有的市政府設(shè)置網(wǎng)約車的軸距標(biāo)準(zhǔn)，從而達(dá)到抑制網(wǎng)約車的目的?？偟膩?lái)說(shuō)，各地網(wǎng)約車發(fā)展不均衡，政府規(guī)章以及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，大相徑庭。所以網(wǎng)約車平臺(tái)亟需一部統(tǒng)一可行的行政許可法，為網(wǎng)約車平臺(tái)帶來(lái)統(tǒng)一整齊的載體。從根源上改變亂象叢生的網(wǎng)約車市場(chǎng)。

2.我國(guó)對(duì)網(wǎng)約車的行政許可現(xiàn)狀

2.1早期準(zhǔn)入許可的探索

在網(wǎng)約車剛剛起步階段，因?yàn)檎形唇槿?，所以網(wǎng)約車的監(jiān)管完全是在行業(yè)自治和市場(chǎng)主導(dǎo)下進(jìn)行的，這一時(shí)期就是網(wǎng)約車準(zhǔn)入監(jiān)管的空白期。創(chuàng)立最早的是于2010年五月在北京創(chuàng)立的易到用車，是中國(guó)第一家專業(yè)提供互聯(lián)網(wǎng)租車服務(wù)的電子商務(wù)平臺(tái)，此時(shí)距離網(wǎng)約車大火還距有相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。從2015年平臺(tái)創(chuàng)立，到2017年5月北京市交通委正式通過(guò)易到的網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)線上服務(wù)能力認(rèn)定并頒發(fā)牌照，可見(jiàn)網(wǎng)約車監(jiān)管的發(fā)展有多么曲折。

2014年，網(wǎng)約車平臺(tái)上注冊(cè)大的賬戶已經(jīng)達(dá)到1.7億個(gè)，龐大的利潤(rùn)空間更加刺激了網(wǎng)約車的發(fā)展。沒(méi)有司機(jī)，沒(méi)有出租車，只要吸引有車的私家車司機(jī)掛職，當(dāng)顧客在APP上下單，目的就達(dá)到了。再加上網(wǎng)約車平臺(tái)為了擴(kuò)大業(yè)務(wù)量而對(duì)司機(jī)和乘客進(jìn)行的雙向補(bǔ)貼，網(wǎng)約車平臺(tái)和顧客的發(fā)展更加強(qiáng)勢(shì)，大量黑車涌入網(wǎng)約車市場(chǎng)，造成了對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)的重創(chuàng)。[1]

對(duì)于網(wǎng)約車合法化問(wèn)題，《法制晚報(bào)》的調(diào)查結(jié)果顯示，85.6%的網(wǎng)友表示坐過(guò)網(wǎng)約車，53.5%的網(wǎng)友對(duì)網(wǎng)約車合法化表示支持，面對(duì)其合法化的呼聲以及社會(huì)對(duì)合法化的現(xiàn)實(shí)需求，2016年3月，前交通部部長(zhǎng)楊傳堂在兩會(huì)新聞發(fā)布會(huì)上明確表示，政府想要通過(guò)立法手段讓網(wǎng)約車實(shí)現(xiàn)合法化。[2]

對(duì)于該行業(yè)，行政機(jī)關(guān)在早期的監(jiān)管中只能暫時(shí)參照適用《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》，加上現(xiàn)有的出租車相關(guān)制度進(jìn)行管理。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律和我國(guó)十三五規(guī)劃的指導(dǎo)下，互聯(lián)網(wǎng)+模式和共享經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為主流經(jīng)濟(jì)模式，而網(wǎng)約車恰好契合了共享經(jīng)濟(jì)和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特點(diǎn)，所以網(wǎng)約車立法已經(jīng)刻不容緩。2015年10月10日，交通部出臺(tái)了一個(gè)月征集期的《網(wǎng)約車征求意見(jiàn)稿》，網(wǎng)約車立法提上日程。為了聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，2015年11月7號(hào)，交通部召開(kāi)了‘規(guī)范網(wǎng)約車發(fā)展專題座談會(huì)邀請(qǐng)多位包括持反對(duì)意見(jiàn)的專家征求意見(jiàn)。2015年11月28日，交通部發(fā)布了《深化出租車行業(yè)改革兩個(gè)文件征求意見(jiàn)總體情況分析報(bào)告》，[3]把征求到的意見(jiàn)和建議對(duì)社會(huì)公開(kāi)。至此，網(wǎng)約車立法的時(shí)機(jī)和條件終于成熟。

2.2網(wǎng)約車行政許可的正式出臺(tái)

經(jīng)過(guò)近十個(gè)月的調(diào)查聽(tīng)證和討論，2016年7月，交通部正式頒布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《網(wǎng)約車暫行辦法》），11月1日，《網(wǎng)約車暫行辦法》正式施行。為了更好地落實(shí)該辦法，交通部于11月3日在北京召開(kāi)了“網(wǎng)約車公司平臺(tái)座談會(huì)”，邀請(qǐng)了滴滴出行，神州專車等各大網(wǎng)約車平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商到會(huì)。這個(gè)辦法的提出標(biāo)志著中國(guó)成為了世界上第一個(gè)承認(rèn)網(wǎng)約車合法地位的國(guó)家，盡管還不完善，但這結(jié)束了網(wǎng)約車非法運(yùn)營(yíng)的尷尬地位，使混亂的網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)走向了規(guī)范，在網(wǎng)約車立法的發(fā)展過(guò)程中具有里程碑式的意義。《網(wǎng)約車暫行辦法》的規(guī)定很大程度上與現(xiàn)存的網(wǎng)約車發(fā)展模式是契合的，只要現(xiàn)行的網(wǎng)約車模式稍加調(diào)整就可以繼續(xù)運(yùn)營(yíng)，這受到了社會(huì)各界的一致好評(píng)。

此后不久，各地政府相繼開(kāi)始制定規(guī)章，來(lái)規(guī)定當(dāng)?shù)氐木W(wǎng)約車準(zhǔn)入細(xì)則。但是很多地方政府例如北京和上海在制定實(shí)施細(xì)則時(shí)在《網(wǎng)約車暫行辦法的》基礎(chǔ)上加入了很多限制性規(guī)定：比如外地戶籍的駕駛員準(zhǔn)入限制[4];車輛的排量，號(hào)牌，軸距的規(guī)定;以及行政許可的期限。以上各種限制性條款使得剛剛合法化的網(wǎng)約車的發(fā)展陷入了困境有的乘客約不到車，有的司機(jī)沒(méi)有訂單可履行，普遍受到了平臺(tái)、乘客以及駕駛員的抱怨。筆者認(rèn)為網(wǎng)約車地方立法中的限制性條款直接違反了行政法當(dāng)中的依法行政原則，且地方立法的程序和過(guò)程也存在一定的瑕疵;條文中對(duì)司機(jī)戶籍的限制以及車輛的若干標(biāo)準(zhǔn)，都是對(duì)公民權(quán)利的不合理限制。

3.我國(guó)網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)服務(wù)行政許可現(xiàn)存問(wèn)題分析

《網(wǎng)約車暫行辦法》是交通部協(xié)同國(guó)務(wù)院其他六部門在現(xiàn)有的法律框架下對(duì)網(wǎng)約車的合法化所做的努力的結(jié)果，該辦法使網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)從非法、雜亂無(wú)序的狀態(tài)變成了合法、規(guī)范有序、穩(wěn)定的狀態(tài)，是一個(gè)歷史性的突破，但是《網(wǎng)約車暫行辦法》的出現(xiàn)并沒(méi)有如人們期望那樣盡數(shù)解決網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)中存在的各種問(wèn)題。

3.1行政法的基本原則

行政許可以一般禁止為前提，以個(gè)別禁止為內(nèi)容。立法中對(duì)行政許可有較為嚴(yán)格的規(guī)定。我國(guó)《行政許可法》中規(guī)定，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)有權(quán)設(shè)定行政許可。由此看來(lái)，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章并沒(méi)有設(shè)定行政許可的權(quán)力。所以說(shuō)，如果部門規(guī)章設(shè)定了行政許可，就違反了行政許可法的規(guī)定，這與我國(guó)行政法原則中首要的依法行政原則是相悖的?！毒W(wǎng)約車暫行辦法》對(duì)駕駛員、網(wǎng)約車平臺(tái)以及車輛設(shè)定了三項(xiàng)行政許可，但是暫行辦法是由交通部為主導(dǎo)的國(guó)務(wù)院七部門聯(lián)合制定的，此時(shí)設(shè)定主體就違反了我國(guó)行政許可法的規(guī)定。而且暫行辦法從設(shè)定主體來(lái)看，其位階是低于法律的。下位法不得與上位法相抵觸是我國(guó)立法一直貫徹的原則，但是此時(shí)暫行辦法對(duì)網(wǎng)約車的規(guī)定違反了上位法。對(duì)網(wǎng)約車的三個(gè)主要元素的行政許可的設(shè)定，并不能從《網(wǎng)約車暫行辦法》中找到法律依據(jù)。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提高網(wǎng)約車立法主體的層級(jí)，來(lái)彌補(bǔ)《網(wǎng)約車暫行辦法》在合法性方面的缺陷。[5]

高效便民原則是行政法的基本原則，是國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)的具體體現(xiàn)，作為賦予網(wǎng)約車平臺(tái)運(yùn)營(yíng)資格，賦予駕駛員駕駛網(wǎng)約車權(quán)力的行政行為，行政許可當(dāng)然應(yīng)該遵循此原則。在對(duì)網(wǎng)約車的準(zhǔn)入細(xì)則的設(shè)定上，不能一味地限制，而是應(yīng)該遵循便利行政相對(duì)人的原則，本著為人民服務(wù)的宗旨，來(lái)進(jìn)行正常的資格授予。[6]各地的實(shí)施細(xì)則中，對(duì)駕駛員戶籍，車牌，排量，軸距，車齡，駕齡等的限制性細(xì)則層出不窮，很難說(shuō)是以人為本，把九成的網(wǎng)約車限制在門檻之外，百姓打車難的問(wèn)題并沒(méi)有解決。這就違背了高效便民的原則和執(zhí)政為民的理念。

3.2特許經(jīng)營(yíng)的弊病

《行政許可法》第十二條規(guī)定：特許程序主要適用于自然資源的開(kāi)發(fā)利用、公共資源的配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入。筆者認(rèn)為城市出租車客運(yùn)不應(yīng)該是特許經(jīng)營(yíng)的對(duì)象，僅適用于一般行政許可。相較于一般許可，特別許可的準(zhǔn)入條件高，監(jiān)管條件多。特別許可對(duì)網(wǎng)約車的平臺(tái)運(yùn)營(yíng)資格、駕駛員的駕車資格都規(guī)定了嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，所以特許經(jīng)營(yíng)的成本是巨大的，對(duì)網(wǎng)約車的行政許可在模式上還沒(méi)有跳出傳統(tǒng)巡游式出租車的范疇。成本上升，支付高昂的費(fèi)用的還是乘客，打車貴的現(xiàn)象還是沒(méi)有根本改觀。

3.3中央與地方行政法規(guī)制的偏差

國(guó)家發(fā)改委城市交通室主任程世東表示：“大的方向，無(wú)論是數(shù)量還是價(jià)格，都會(huì)往一個(gè)更寬松的方向去做?！睍盒修k法也相應(yīng)的去掉了《征求意見(jiàn)稿》中的24小時(shí)不間斷服務(wù)、安裝計(jì)價(jià)器等措施?！毒W(wǎng)約車暫行辦法》出臺(tái)后，賦予了地方較大的立法自主權(quán)，但是地方細(xì)則除了開(kāi)頭的宗旨與暫行辦法相同，大多規(guī)定了較為嚴(yán)苛的限制性條款，在一些具體問(wèn)題上里規(guī)定與《網(wǎng)約車暫行辦法》出現(xiàn)了一定的偏差，使暫行辦法在當(dāng)?shù)氐膶?shí)施效果大打折扣。嚴(yán)苛的準(zhǔn)入條件與中央對(duì)網(wǎng)約車鼓勵(lì)包容的態(tài)度背道而馳。暫行辦法對(duì)網(wǎng)約車輛以及駕駛員都設(shè)置了一定標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)入門檻，包括十二條對(duì)車輛的技術(shù)性規(guī)定以及十四條對(duì)駕駛員沒(méi)有交通肇事罪、危險(xiǎn)駕駛罪、吸毒、酒后駕駛的記錄的規(guī)定，這些準(zhǔn)入門檻并不算高，可以說(shuō)是順應(yīng)民心，恰到好處。但是北京“京人京車”以及上?！皽藴嚒焙苊黠@屬于更高的標(biāo)準(zhǔn)，車輛的價(jià)格與檔次的規(guī)定也五花八門，嚴(yán)重背離了中央的立法原意。

4完善我國(guó)網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)服務(wù)的行政許可的建議

為了推進(jìn)網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)服務(wù)更加健康有序的發(fā)展，我們需要積極創(chuàng)新行政法對(duì)網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)服務(wù)的許可，創(chuàng)新網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)服務(wù)的理念，堅(jiān)持行政法的基本原則，提高網(wǎng)約車立法立法層級(jí)，采用一般許可的行政許可的模式，讓政府這只有形的手和市場(chǎng)這只無(wú)形的手共同規(guī)制網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)服務(wù)的發(fā)展，使網(wǎng)約車更加完善。具體有以下幾方面建議：

4.1堅(jiān)持行政法的基本原則

合法行政原則是指行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的過(guò)程中必須以法律為依據(jù)，法無(wú)授權(quán)不可為，對(duì)網(wǎng)約車的行政許可必須符合法律條文的規(guī)定。主要就是指立法的主體需合法，執(zhí)法的程序需合法。網(wǎng)約車新規(guī)的核心是行政許可，應(yīng)該嚴(yán)格遵守《行政許可法》以及與行政許可相關(guān)的法律原則。從目前的情況來(lái)看，直接針對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行立法是不太現(xiàn)實(shí)的，畢竟網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)只是互聯(lián)網(wǎng)和共享經(jīng)濟(jì)的一個(gè)分支。按照《行政許可法》第14條的規(guī)定：尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。所以國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的可能性較大，所以應(yīng)當(dāng)有交通部門組織起草、論證，然后提交國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，以此來(lái)提高網(wǎng)約車行政許可規(guī)范的立法層級(jí)，這樣合法性方面的問(wèn)題也就迎刃而解了。也可以由有權(quán)設(shè)定行政許可的地方人大組織立法，在不違反中央依法治國(guó)精神和立法基本原則的情況下制定地方性法規(guī)，既可以使各地法規(guī)與自己行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相匹配，靈活立法，又很好地貫徹執(zhí)行了憲法第三條第四款的規(guī)定。

高效便民原則是衡量行政行為是否真正服務(wù)于民的基本標(biāo)準(zhǔn)，在如今國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)的政策下，顯得更加重要。網(wǎng)約車為我國(guó)出租車市場(chǎng)和交通發(fā)展帶來(lái)了很大的機(jī)遇和極大的便利，所以想要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)約車良好規(guī)范的發(fā)展，就應(yīng)該用良好的法律引導(dǎo)和規(guī)制網(wǎng)約車發(fā)展，要便民利民，考慮民意。比如在已經(jīng)接受預(yù)約的車上采用代表網(wǎng)約車特征的“預(yù)約”標(biāo)識(shí)，來(lái)取代傳統(tǒng)巡游式出租車的“空車”標(biāo)識(shí);城市細(xì)則減少對(duì)駕駛員的限制，只要駕車技術(shù)過(guò)關(guān)就可以上崗;減少對(duì)車輛的限制，比如軸距，車牌等的放寬，簡(jiǎn)短行政許可的程序和時(shí)間。總之，以“執(zhí)政為民”為理念，以為人民服務(wù)為宗旨。讓網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)服務(wù)更加高效便民。

4.2采用一般許可的模式

對(duì)網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)服務(wù)采取特殊許可經(jīng)營(yíng)的弊病，上文中已經(jīng)闡述。相較于特別許可，一般許可的準(zhǔn)入條件低、監(jiān)管重點(diǎn)少，可以使網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)權(quán)資源的配置更加合理，使網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)發(fā)展的步伐跟得上百姓日益增長(zhǎng)的出行需求，符合中央對(duì)網(wǎng)約車發(fā)展的期望，所以對(duì)網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)服務(wù)采取一般許可的方式更加合適。首先就是對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)許可，網(wǎng)約車平臺(tái)全部都是實(shí)力雄厚的大企業(yè)，對(duì)其運(yùn)營(yíng)的許可無(wú)可厚非，但是線上的許可與線下的許可嚴(yán)重不對(duì)稱，線上許可簡(jiǎn)約高效，只需得到省級(jí)交管部門的批準(zhǔn)，而線下則需要在經(jīng)營(yíng)區(qū)域的交管部門批準(zhǔn)，程序繁雜，審批時(shí)間也長(zhǎng)，不利于網(wǎng)約車的發(fā)展。其次是對(duì)車輛的運(yùn)輸證以及對(duì)駕駛員的資格許可，由于安全是第一位的，所以對(duì)車輛的安全性能嚴(yán)格許可是必要的，駕駛員具有駕車的能力和資格也同樣重要。所以說(shuō)，網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)的許可應(yīng)該輕準(zhǔn)入，采用一般許可的方式，對(duì)必要的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審批即可。

4.3地方立法應(yīng)與中央保持一致

《網(wǎng)約車暫行辦法》賦予了地方較大的立法權(quán)，使很多地方的法規(guī)實(shí)施的效果違背了中央對(duì)于網(wǎng)約車立法的初衷，對(duì)各地的網(wǎng)約車的發(fā)展帶來(lái)了不同程度的負(fù)面影響。所以，對(duì)網(wǎng)約車的行政許可，應(yīng)該盡可能地與中央保持一致，使網(wǎng)約車的發(fā)展處在一個(gè)統(tǒng)一的大環(huán)境中，而不是處在暫行辦法寬松，實(shí)施細(xì)則嚴(yán)格的矛盾境地中。地方政府制定實(shí)施細(xì)則可以在暫行辦法的框架之內(nèi)對(duì)某些具體問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化，而不是在暫行辦法的標(biāo)準(zhǔn)之上制訂更加嚴(yán)格的實(shí)施細(xì)則。中央力求為網(wǎng)約車創(chuàng)建新模式，取消不適當(dāng)?shù)南拗?，降低網(wǎng)約車的準(zhǔn)入門檻，整合社會(huì)閑散資源，在實(shí)現(xiàn)共享經(jīng)濟(jì)、方便百姓出行的前提下，提高社會(huì)就業(yè)率，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。所以地方應(yīng)該積極地響應(yīng)中央的號(hào)召，以中央的目的和精神為指導(dǎo)，根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)對(duì)網(wǎng)約車的需求的情況，制定切實(shí)可行的實(shí)施細(xì)則，積極發(fā)揮地方靈活的優(yōu)勢(shì)，規(guī)范網(wǎng)約車的發(fā)展。

在如今百姓對(duì)出行需求日益提高和互聯(lián)網(wǎng)走進(jìn)每個(gè)人生活的時(shí)代，網(wǎng)約車成為信息時(shí)代必然的產(chǎn)物，極大地方便了我們的出行，為我們的生活提供了便利。只有對(duì)網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)采取適當(dāng)?shù)男姓S可，才能有效地整合社會(huì)閑散資源，為網(wǎng)約車的發(fā)展提供助力，對(duì)網(wǎng)約車的行政許可是網(wǎng)約車發(fā)展的源頭，行政許可過(guò)于嚴(yán)格，網(wǎng)約車就是無(wú)源之水無(wú)本之木，生存空間過(guò)于狹窄，對(duì)于問(wèn)題的解決杯水車薪;行政許可過(guò)于寬松，網(wǎng)約車的發(fā)展就會(huì)良莠不齊，不受規(guī)制。總之，網(wǎng)約車的發(fā)展需要多方面的改進(jìn)和努力，共同構(gòu)建網(wǎng)約車發(fā)展的美好藍(lán)圖。

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作者簡(jiǎn)介：宋旭棟（1994-），漢族，山西介休人，天津商業(yè)大學(xué)民商法學(xué)研究生。