政府債券發(fā)展歷程和相關(guān)思考

近日，中國(guó)國(guó)債協(xié)舉辦“地方債市場(chǎng)建設(shè)與發(fā)展研討”，全國(guó)政協(xié)委員、外事委員會(huì)主任、財(cái)政部原部長(zhǎng)樓繼偉發(fā)表演講，對(duì)政府債務(wù)管理和債券市場(chǎng)建設(shè)提出建議。以下為發(fā)言主要內(nèi)容。

國(guó)債和地方債的早期探索

大家好，我給大家回顧一下歷史和有關(guān)的概念，我今天講的是“政府債券發(fā)展歷程和相關(guān)思考”。先來(lái)看看國(guó)債和地方債的早期探索。

既無(wú)內(nèi)債也無(wú)外債是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況一條重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為這樣就是健康的，實(shí)際上是不符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)需求管理的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，另一方面的含義，替國(guó)家負(fù)債必須謹(jǐn)慎，不能造成后代人的負(fù)擔(dān)不可持續(xù)，這個(gè)原則也是合理的。改革開(kāi)放之后開(kāi)始了持久的負(fù)債，以及實(shí)施逆周期總需求管理的探索，發(fā)行的是少量的國(guó)債，依據(jù)《國(guó)務(wù)院條例》，沒(méi)有上升到法律，沒(méi)有發(fā)地方債。1995年我國(guó)第一部《預(yù)算法》，對(duì)預(yù)算編制程序以及批準(zhǔn)執(zhí)行和適度公開(kāi)都做出了規(guī)定。

其中對(duì)政府債務(wù)的赤字也做了明確的規(guī)定。

第27條：中央政府公共預(yù)算不列赤字，中央預(yù)算中必須的建設(shè)投資的部分資金可以通過(guò)舉借國(guó)內(nèi)和國(guó)外債務(wù)等方式籌措，但借債應(yīng)當(dāng)有合理的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。中央預(yù)算中對(duì)已經(jīng)舉借的債務(wù)還本付息所需的資金依照前款規(guī)定辦理。

第28條，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

這一版的《預(yù)算法》對(duì)赤字和債務(wù)的關(guān)系規(guī)定上有些不合理，不合邏輯。規(guī)定中央預(yù)算部分建設(shè)資金可以舉債，但又規(guī)定不得列赤字，但如果沒(méi)有赤字何必舉債？國(guó)債是中央預(yù)算赤字的融資彌補(bǔ)，兩者的關(guān)系理應(yīng)如此。實(shí)際上此法生效之后，中央預(yù)算每年都列赤字，也都報(bào)經(jīng)全國(guó)人大審批同意了。地方預(yù)算也規(guī)定不列赤字，同時(shí)又規(guī)定由法律或者是國(guó)務(wù)院另有規(guī)定可以發(fā)債，可以發(fā)債地方赤字怎么列？也同樣存在一個(gè)和中央預(yù)算赤字、債務(wù)關(guān)系類(lèi)似的不合邏輯的問(wèn)題。這是法律的規(guī)定。

真正發(fā)生地方政府債務(wù)的時(shí)間在1998年，這一年亞洲金融危機(jī)影響波及我國(guó)，境外需求不足，大面積影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)，當(dāng)時(shí)物價(jià)指數(shù)也處于低位，財(cái)政部6月份提出年中調(diào)整預(yù)算，增加1000億建設(shè)國(guó)債，其中500億由中央支出，增列赤字500億，另500億轉(zhuǎn)借地方，實(shí)際是中央代地方發(fā)債。當(dāng)年預(yù)算赤字是460億，年底時(shí)候加了500億變成960億。此建議由國(guó)務(wù)院采納，做出預(yù)算調(diào)整案，報(bào)全國(guó)人大批準(zhǔn)后正式實(shí)施。在1999年政府工作報(bào)告中專(zhuān)門(mén)回顧了1998年這段事情，據(jù)測(cè)算此次積極財(cái)政政策拉動(dòng)1998年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)1.5個(gè)百分點(diǎn)，并為后來(lái)加入世貿(mào)組織以后的快速發(fā)展打下了一個(gè)良好的基礎(chǔ)。

當(dāng)時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施特別短缺，當(dāng)然主要是搞基礎(chǔ)設(shè)施。但是按照《預(yù)算法》規(guī)定，地方各級(jí)財(cái)政不列赤字，如何處理？當(dāng)時(shí)是在地方預(yù)算資產(chǎn)負(fù)債平衡表的線(xiàn)下，作為誤差項(xiàng)的位置來(lái)表達(dá)赤字和對(duì)應(yīng)的債務(wù)。按說(shuō)資產(chǎn)負(fù)債表，資產(chǎn)是支出，負(fù)債是收入，支出大于收入，也就是資產(chǎn)大于負(fù)債，差額是債務(wù)，這個(gè)差額就是赤字，就是債務(wù)。在平衡項(xiàng)下，項(xiàng)下應(yīng)該是零，如果是以萬(wàn)為單位，標(biāo)志著萬(wàn)以下的幾個(gè)數(shù)，現(xiàn)在就把赤字放在誤差項(xiàng)下。這次基于財(cái)政政策有劃時(shí)代的意義，是真正的實(shí)施逆周期的財(cái)政總需求管理，為對(duì)應(yīng)外部沖擊、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)做出了重大貢獻(xiàn)。以后由外部沖擊轉(zhuǎn)為積極的過(guò)程就不和大家介紹了。

值得思考的是，在此后國(guó)務(wù)院上報(bào)全國(guó)人大的預(yù)算中，無(wú)論是預(yù)算案還是最終批復(fù)的，都列出中央赤字之外，還列出地方赤字以及全國(guó)赤字，都獲得批準(zhǔn)。這也說(shuō)明了1995年的《預(yù)算法》已經(jīng)落后于實(shí)踐。

關(guān)于特別國(guó)債的幾個(gè)觀點(diǎn)

在此期間還創(chuàng)設(shè)了特別國(guó)債，是1998年發(fā)行2700億特別國(guó)債下四大行入資，主要是滿(mǎn)足巴塞爾協(xié)議對(duì)資本充足率的要求，和應(yīng)對(duì)不良率比較高，發(fā)行方式是財(cái)政向四大銀行定向發(fā)行，央行降準(zhǔn)，對(duì)沖流動(dòng)性的舉措。當(dāng)時(shí)計(jì)算出四大行資本充足率達(dá)到8%的要求需要2700億。1997年3月1日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)決議，決定發(fā)特別國(guó)債，工農(nóng)中建四家都分配了錢(qián)，具體我就不再說(shuō)了。我講幾個(gè)觀點(diǎn)。

一、正確把握了只有一般公共預(yù)算才可列赤字，通過(guò)債務(wù)融資的原則。列赤字就要通過(guò)債務(wù)原則，新版《預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)預(yù)算由四本單獨(dú)預(yù)算，就是一般公共預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會(huì)保障基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，之間可以有調(diào)入調(diào)出，其中保底性的是一般公共預(yù)算，只有這一部分可以列赤字，加強(qiáng)了紀(jì)律性和透明性。

二、對(duì)中央預(yù)算赤字和地方預(yù)算赤字把握的原則是正確的，地方赤字只能彌補(bǔ)公益性資本支出部分資金的不足，這是叫做“黃金法則”。懂財(cái)政的都知道黃金法則，就是不能用于經(jīng)常性開(kāi)支，因?yàn)榻?jīng)常性開(kāi)支不能讓后代人受益，公益性的資本支出如果使用得當(dāng)，提高了有效的基礎(chǔ)設(shè)施能力，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，后續(xù)確實(shí)會(huì)增加，從而增加了還債的能力，符合代際補(bǔ)償?shù)脑瓌t。這是地方債。中央赤字沒(méi)有這一限制，除了因中央財(cái)政在日常情況下要負(fù)責(zé)各地之間的財(cái)力協(xié)調(diào)和對(duì)基本公共服務(wù)均等化外，還要負(fù)責(zé)突出性事件的支出，如系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，或者出現(xiàn)戰(zhàn)爭(zhēng)，但是日常情況之下赤字的規(guī)模也必須謹(jǐn)慎。

三、中央的債務(wù)余額化管理，地方債務(wù)實(shí)行限額管理的辦法是正確的。中央赤字產(chǎn)生是多元的，債務(wù)并不一定指向公益性的資本支出組合，實(shí)行余額管理可以在不突破余額上限內(nèi)借新還舊，可以根據(jù)國(guó)債收益率曲線(xiàn)的變化確定發(fā)債久期的組合，使成本最少化，并考慮市場(chǎng)需求對(duì)收益率曲線(xiàn)各個(gè)時(shí)點(diǎn)調(diào)節(jié)國(guó)債的供給。我當(dāng)時(shí)在部里的時(shí)候，每個(gè)點(diǎn)上至少補(bǔ)上800億，從半年開(kāi)始一直往上補(bǔ)，當(dāng)然現(xiàn)在的規(guī)模800億可能不夠了。地方赤字是指向公益性資本指出組合的，可以預(yù)測(cè)這些資本性支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、稅收增加的貢獻(xiàn)和產(chǎn)生的時(shí)間，從而限定發(fā)債久期。同時(shí)如果實(shí)行余額管理，不利于選擇適宜的資本支出標(biāo)的，會(huì)失去紀(jì)律性。當(dāng)然這樣做可能在利率高點(diǎn)時(shí)發(fā)行長(zhǎng)債使成本增加，沒(méi)有中央調(diào)整的余地了，但是正常情況下擴(kuò)大地方資本性支出應(yīng)當(dāng)是在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期，利率也處于低點(diǎn)。

四、全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院經(jīng)特別動(dòng)議和批準(zhǔn)程序創(chuàng)設(shè)的債務(wù)。

1.特別國(guó)債

除1998年的2700億特別國(guó)債外，比較典型的是2007年中央財(cái)政發(fā)行1.5萬(wàn)億特別國(guó)債購(gòu)買(mǎi)外匯儲(chǔ)備，用于境外投資，實(shí)際上是900多億美元購(gòu)買(mǎi)了外匯，注資匯金公司，近1100億美元購(gòu)買(mǎi)現(xiàn)匯，注入中投。特別國(guó)債要有穩(wěn)定的現(xiàn)金流資產(chǎn)與之對(duì)應(yīng)，可不列財(cái)政赤字，只需全國(guó)人大批準(zhǔn)列入國(guó)債余額。中投2007年是兩千億美元資本，到2018年年底達(dá)到8588億美元資本，每年都有收益，完全覆蓋了發(fā)債成本，也解決了1998年特別國(guó)債對(duì)應(yīng)穩(wěn)定現(xiàn)金流資產(chǎn)不足的問(wèn)題，1998年按特別國(guó)債發(fā)的，但是當(dāng)時(shí)那些銀行都虧，分不出那么多現(xiàn)金流來(lái)，這一次把它補(bǔ)上了。

2.地方專(zhuān)項(xiàng)債

根據(jù)預(yù)算法的授權(quán)，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，這是2014年43號(hào)文，建議借、用、還相統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理機(jī)制，賦予地方政府依法適度舉債的限額的權(quán)限，規(guī)定一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展，需政府舉借專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)的由地方政府通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券融資，項(xiàng)目收益不足的，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。這是43號(hào)文的規(guī)定。今年經(jīng)全國(guó)人大審議批準(zhǔn)，地方政府的專(zhuān)項(xiàng)債的限額為2.15萬(wàn)億，而且每個(gè)限額都有期限，都是分類(lèi)的。

五、對(duì)地方債的分配方式。根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院編制中央預(yù)算決算草案，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府報(bào)送備案的預(yù)算在一起匯總，形成全國(guó)預(yù)算報(bào)全國(guó)人大批準(zhǔn)。一般債由財(cái)政部根據(jù)地方公益性資本支出的需要和未來(lái)償債能力，提出各省級(jí)發(fā)債的限額和期限。特別是有反向掛鉤機(jī)制，某地方債務(wù)率較高，新分配的債務(wù)限額就少。方案經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后分配到各省，并要求各省按同樣的反向掛鉤的原則向市縣分配，這是我們的做法。專(zhuān)項(xiàng)債的限額分配到省，由各省再分配到市縣，對(duì)應(yīng)的是準(zhǔn)公益性的資本性支出項(xiàng)目，需要有可預(yù)算收益。比如說(shuō)棚戶(hù)區(qū)改造、收費(fèi)公路，還需要有確定性的財(cái)政收入對(duì)應(yīng)，一般是政府性基金，如土地出讓金或者是政府性收費(fèi)，以防止預(yù)期收益不足的時(shí)候，專(zhuān)項(xiàng)債還本付息有保障。按同樣的原則，要求省向下分配時(shí)候也是反向掛鉤。（本文有刪節(jié)）