智慧社區(qū)建設(shè)的資金投入模式比較

丁波濤

摘要：在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，對智慧社區(qū)建設(shè)中的政府投入、企業(yè)投入和社區(qū)投入模式發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并從功能性、經(jīng)濟(jì)性、協(xié)作性和安全性四方面目標(biāo)對三種模式進(jìn)行了比較。提出當(dāng)前智慧社區(qū)建設(shè)中應(yīng)當(dāng)形成政府引導(dǎo)下的多元化投入渠道，但同時必須健全體制機(jī)制保障，確保多元資金投入和高效業(yè)務(wù)協(xié)作的有機(jī)統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：智慧社區(qū);資金投入;智慧城市;社區(qū)治理

智慧社區(qū)概念的雛形源于西方。20世紀(jì)80年代，美國宣布成立了“智能化住宅技術(shù)合作聯(lián)盟”，引導(dǎo)新技術(shù)進(jìn)行住宅設(shè)計(jì)和建造。[1]1992年，美國圣地亞哥大學(xué)的通訊國際中心正式提出了“智慧社區(qū)”（smart communities）的概念，以應(yīng)對20世紀(jì)后期快速的技術(shù)變化與復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，并從1997年開始出版“智慧社區(qū)指導(dǎo)手冊”。[2]2008年IBM公司提出“智慧地球”理念，2009年又提出“智慧城市”，在全球范圍內(nèi)受到高度關(guān)注。在此過程中，社區(qū)以其適當(dāng)?shù)目臻g尺度與相對完整的體系結(jié)構(gòu)受到越來越多的關(guān)注，形成了“智慧地球—智慧城市—智慧社區(qū)”的實(shí)踐體系。[3]

近幾年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型逐步走向深水區(qū)，政府和社會越來越重視城市治理。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)，要不斷提高城市管理水平，要在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫。社區(qū)是城市的細(xì)胞，社區(qū)治理是城市治理的基礎(chǔ)，智慧社區(qū)是智慧城市的重要組成，也是提升城市治理水平的重要支撐。但同時，城市中的社區(qū)數(shù)量眾多而且分散，智慧社區(qū)建設(shè)所需資金巨大。根據(jù)筆者在上海多個社區(qū)所作的實(shí)地調(diào)研，具有較完整功能的社區(qū)級智慧治理平臺建設(shè)費(fèi)用在300萬元左右，街鎮(zhèn)級在千萬元左右，區(qū)級則多達(dá)幾千萬甚至上億元。以上海為例，目前全市有16個區(qū)、200多個街鎮(zhèn)鄉(xiāng)、超過2.5萬個小區(qū)，以此估算全市智慧社區(qū)建設(shè)需要數(shù)以千億元的資金，同時在后續(xù)的運(yùn)營、維護(hù)、改造方面還需要持續(xù)大量投入。因此，研究智慧社區(qū)的投入模式對于促進(jìn)智慧社區(qū)健康持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

一、智慧社區(qū)建設(shè)的三種投入模式

根據(jù)有關(guān)智慧城市投入模式的研究成果，結(jié)合筆者的實(shí)際調(diào)查，以投入主體來劃分，目前智慧社區(qū)建設(shè)資金主要有三種投入模式：政府投入、企業(yè)投入和社區(qū)投入。

（一）政府投入模式

政府投入就是由政府承擔(dān)智慧社區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營管理。目前我國智慧社區(qū)還處于發(fā)展起步階段，通過政府投入打造若干個示范性項(xiàng)目，探索智慧社區(qū)建設(shè)的科學(xué)路徑，并帶動其他社區(qū)的智慧化升級，是最常見的智慧社區(qū)建設(shè)模式。

一般而言，智慧社區(qū)主要包括社區(qū)的智慧管理、智慧服務(wù)、智慧安防以及智慧黨建等模塊。除智慧服務(wù)可能涉及某些商業(yè)性服務(wù)外，其他模塊都是公共性管理、民生、基礎(chǔ)、安全事務(wù)，屬于政府公共與服務(wù)職能的范疇，由政府進(jìn)行投入也是應(yīng)有之義。

從上海的實(shí)踐情況來看，智慧社區(qū)建設(shè)多由區(qū)、街鎮(zhèn)兩級政府進(jìn)行投入，市級的發(fā)改委、經(jīng)信委、住建委等部門也以各種方式為一些市級示范項(xiàng)目提供資金支持。政府投入方式主要包括兩種：一是“以點(diǎn)帶面”式，即選取幾個小區(qū)作為智慧社區(qū)試點(diǎn)，并帶動其他小區(qū)開展智慧社區(qū)建設(shè);二是“面上展開”式，即以街道（鎮(zhèn)）為單位，轄下所有小區(qū)同步展開智慧社區(qū)建設(shè)。

（二）企業(yè)投入模式

智慧社區(qū)的內(nèi)涵很豐富，有一些內(nèi)容屬于純商業(yè)性的（如社區(qū)電子商務(wù)），完全由企業(yè)主導(dǎo)，不在本文討論范圍之內(nèi)。本文討論的是政府—企業(yè)合作開發(fā)智慧社區(qū)公共管理與服務(wù)職能中的投入模式，即所謂PPP模式。PPP模式可以有效化解財(cái)政建設(shè)資金短缺、優(yōu)化政企資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量，被一些專家視為當(dāng)前智慧城市建設(shè)過程中最為適合的商業(yè)模式。[4]

從投入主體上看，上海目前以PPP模式參與智慧社區(qū)建設(shè)的社會機(jī)構(gòu)主要有兩種：一是信息技術(shù)企業(yè)，如華為、東方明珠、中電科等，利用自身的技術(shù)力量與政府合作建設(shè)智慧社區(qū)平臺;二是通信網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營企業(yè)，如電信、聯(lián)通、東方有線等，利用自身的網(wǎng)絡(luò)資源搭建智慧社區(qū)平臺，并嵌入到原有的電信或電視網(wǎng)絡(luò)之中。

從PPP模式上看，目前主要有兩類：一是“設(shè)計(jì)-建造（DB）”模式，即區(qū)級政府與企業(yè)協(xié)商確定智慧社區(qū)建設(shè)的主要功能框架和優(yōu)惠的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，下轄各街鎮(zhèn)和社區(qū)根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)簽訂智慧平臺開發(fā)協(xié)議，信息技術(shù)企業(yè)多采用此模式;二是“建造-擁有-運(yùn)營（BOO）”模式，即企業(yè)建立智慧社區(qū)平臺，再由政府購買服務(wù)或社區(qū)租用等方式交付社區(qū)使用，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)企業(yè)多采用此模式。

（三）社區(qū)投入模式

社區(qū)居民是智慧社區(qū)的主要服務(wù)對象和受益者，由社區(qū)來承擔(dān)智慧社區(qū)建設(shè)費(fèi)用符合“投資-受益”對等原則。從筆者調(diào)研情況來看，自主投入進(jìn)行智慧社區(qū)建設(shè)主要包括兩種情況：

一是經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的城中村利用集體資金建設(shè)智慧社區(qū)。這些城中村的運(yùn)作方式已基本社區(qū)化，但保留了行政村的建制，因此可擁有村級集體經(jīng)濟(jì)。因此這些城中村既有智慧社區(qū)建設(shè)的強(qiáng)烈需求，又具備自主投入的資金實(shí)力，是建設(shè)智慧社區(qū)的積極踐行者。

二是居民小區(qū)利用小區(qū)歷年公共收益節(jié)余資金建設(shè)智慧社區(qū)，如上海長寧區(qū)某小區(qū)即為此模式。社區(qū)無集體經(jīng)濟(jì)，而動用小區(qū)節(jié)余資金需要征得多數(shù)業(yè)主同意，同時智慧社區(qū)建設(shè)需要協(xié)調(diào)信息技術(shù)企業(yè)、小區(qū)居民、物業(yè)、居委會以及相關(guān)政府部門之間的關(guān)系，實(shí)際工作中存在很大難度，因此目前采用這種模式的實(shí)例還較少。

二、三種投入模式的比較

智慧社區(qū)的投入模式在很大程度上決定了建設(shè)模式。智慧社區(qū)的建設(shè)具有多層次目標(biāo)：既要考慮居民的社區(qū)服務(wù)訴求，也要考慮政府的城市治理需要，還要考慮企業(yè)的正常盈利;既要考慮單個社區(qū)的智慧化建設(shè)，也要考慮所在城市的整體發(fā)展。因此，本文認(rèn)為，智慧社區(qū)的投入模式應(yīng)當(dāng)能較好地實(shí)現(xiàn)以下四方面的目標(biāo)：

一是功能性目標(biāo)：投入模式應(yīng)有利于促進(jìn)智慧技術(shù)的供需匹配，保障智慧社區(qū)平臺的長期穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)，解決社區(qū)運(yùn)行中的實(shí)際問題，增強(qiáng)社區(qū)治理能力，提升社區(qū)服務(wù)水平。二是經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)：投入模式應(yīng)有利于避免重復(fù)投入和資金浪費(fèi)，降低智慧社區(qū)建設(shè)成本，減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和社區(qū)的經(jīng)費(fèi)支出，并實(shí)現(xiàn)智慧社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。三是協(xié)作性目標(biāo)：投入模式應(yīng)有利于激發(fā)各方的協(xié)作積極性，促進(jìn)社區(qū)數(shù)據(jù)共享和監(jiān)管業(yè)務(wù)聯(lián)動，提升城市整體治理水平。四是安全性目標(biāo)：投入模式應(yīng)有利于保障智慧社區(qū)中的網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)安全，防止社區(qū)和居民數(shù)據(jù)泄露和濫用。

下面本文將根據(jù)以上框架對三種投入模式進(jìn)行簡要的比較分析。

（一）政府投入模式的優(yōu)缺點(diǎn)分析

在政府投入建設(shè)智慧社區(qū)的過程中，政府按照《政府投資項(xiàng)目管理辦法》進(jìn)行智慧社區(qū)項(xiàng)目的可行性分析、財(cái)政立項(xiàng)、公開招標(biāo)、選定承建企業(yè)、支付項(xiàng)目資金，并完成項(xiàng)目驗(yàn)收、運(yùn)行維護(hù)等全生命周期管理。其優(yōu)點(diǎn)是政府對智慧社區(qū)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營的監(jiān)管比較深入，有利于將政府的社區(qū)治理意志和思路貫徹到智慧社區(qū)系統(tǒng)之中，同時政府統(tǒng)一進(jìn)行智慧社區(qū)的規(guī)劃、招標(biāo)、建設(shè)和運(yùn)營，加之政府與企業(yè)談判時具有很強(qiáng)的議價能力，有利于避免分散建設(shè)和重復(fù)建設(shè)，降低建設(shè)成本。其缺點(diǎn)主要在于政府需要承擔(dān)較高的建設(shè)運(yùn)行費(fèi)用與風(fēng)險(xiǎn)。

首先，目前智慧社區(qū)尚處于試驗(yàn)和導(dǎo)入階段，少數(shù)示范性智慧社區(qū)的建設(shè)資金可由政府投入，但今后隨著智慧社區(qū)建設(shè)的全面鋪開，智慧社區(qū)承載的功能越來越多，單純依靠政府投入將難以支撐規(guī)模日益龐大的智慧社區(qū)建設(shè)。同時，智慧社區(qū)的建設(shè)與運(yùn)行有賴于既精通信息技術(shù)又熟悉社區(qū)事務(wù)的復(fù)合型人才，而現(xiàn)實(shí)中基層政府部門要吸引和留住這類人才是十分困難的。

其次，過于依賴政府投入易造成智慧社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力不足。特別是在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增速放緩、政府機(jī)構(gòu)人員和經(jīng)費(fèi)精簡的大背景下，若全部依靠政府力量推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)，其發(fā)展可持續(xù)性不容樂觀，一旦政府的投入減少，智慧社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展就會停滯。[5]

最后，政府投入模式容易造成“重管理、輕服務(wù)”的現(xiàn)象，政府主導(dǎo)智慧社區(qū)建設(shè)往往突出政府的社區(qū)管控功能，而對社區(qū)服務(wù)重視不夠;同時在規(guī)劃智慧社區(qū)服務(wù)時，常常因缺乏“用戶思維”導(dǎo)致智慧服務(wù)功能與居民實(shí)際需求脫節(jié)。如上海某街道在下轄小區(qū)推廣安裝智慧門禁系統(tǒng)，其本意是保障小區(qū)安全，但卻因?yàn)樵O(shè)計(jì)不合理造成居民有門難進(jìn)。

（二）企業(yè)投入模式（PPP模式）的優(yōu)缺點(diǎn)分析

采用PPP模式開展智慧社區(qū)建設(shè)，一方面促進(jìn)了投資主體的多元化，吸引企業(yè)和民間資本參與智慧社區(qū)建設(shè)，有效緩解了政府的資金壓力;另一方面激活了各主體積極性，加快智慧社區(qū)建設(shè)速度，提升建設(shè)質(zhì)量，同時承建企業(yè)具有較強(qiáng)的技術(shù)實(shí)力和成熟的網(wǎng)絡(luò)資源，有利于提升智慧社區(qū)平臺的先進(jìn)性和適用性。但PPP模式也存在以下問題：

其一，大多數(shù)PPP項(xiàng)目最終還是由政府買單。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年6月，全國94個智慧城市PPP項(xiàng)目中，采用可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目數(shù)量占項(xiàng)目總數(shù)的一半，采用政府付費(fèi)的項(xiàng)目占43%，采用使用者付費(fèi)的項(xiàng)目占7%。[6]也就是說，由政府直接或間接付費(fèi)的項(xiàng)目占比高達(dá)93%。因此所謂的PPP，往往只是把政府短期投入變成了長期和隱形債務(wù)，而且融資和建設(shè)成本更高。

其二，政府、企業(yè)與社區(qū)居民之間存在著大量的信息不對稱。例如，政府未必了解智慧社區(qū)建設(shè)的真實(shí)需求和企業(yè)的真實(shí)能力，企業(yè)和居民未必了解政府加強(qiáng)社區(qū)治理的總體部署和建設(shè)思路。因此智慧社區(qū)從設(shè)計(jì)、建設(shè)、到后期運(yùn)營維護(hù)、移交轉(zhuǎn)移過程中存在政策與法律風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。

其三，數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同不足。在企業(yè)投入模式下，智慧社區(qū)的系統(tǒng)規(guī)劃、技術(shù)路線、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、平臺開發(fā)、運(yùn)營維護(hù)都由企業(yè)主導(dǎo)。如果政府事先沒有對企業(yè)提出明確要求，智慧社區(qū)平臺上線后可能產(chǎn)生政府與社區(qū)之間的數(shù)據(jù)共享不足和系統(tǒng)對接不暢等問題。

其四，存在社區(qū)數(shù)據(jù)濫用風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)投資建設(shè)的智慧社區(qū)平臺，大量社區(qū)運(yùn)行和民眾身份數(shù)據(jù)都掌握在企業(yè)手中，其商業(yè)價值將在長時間積累中逐步顯現(xiàn)，因而存在被企業(yè)不當(dāng)利用的可能。筆者在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，個別企業(yè)利用社區(qū)大數(shù)據(jù)開發(fā)了企業(yè)選址、社區(qū)租房等增值服務(wù)功能，增加了企業(yè)獲利渠道，但其數(shù)據(jù)使用的合法性令人存疑。

（三）社區(qū)投入模式的優(yōu)缺點(diǎn)分析

社區(qū)投入模式的優(yōu)點(diǎn)在于信息技術(shù)企業(yè)直接對社區(qū)負(fù)責(zé)，能夠準(zhǔn)確把握社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)痛點(diǎn)，聚焦居民核心訴求，從而使智慧社區(qū)平臺更契合社區(qū)的實(shí)際需要。同時社區(qū)自建平臺，對智慧社區(qū)后期的運(yùn)行維護(hù)通常會給予更多關(guān)注，這有利于減少信息化建設(shè)中常見的“重開發(fā)、輕使用”的現(xiàn)象發(fā)生。但社區(qū)投入模式也存在不少問題，包括：

其一，需要有很強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力。特別是對城市居民小區(qū)，需要業(yè)主就智慧社區(qū)的功能框架、技術(shù)選型、資金預(yù)算以及開發(fā)商選定等達(dá)成一致，這往往極為困難，是否成功既取決于牽頭人的協(xié)調(diào)能力，也取決于小區(qū)居民素質(zhì)。前述之上海長寧區(qū)某街道之所以能動用節(jié)余資金建設(shè)智慧社區(qū)，一是該小區(qū)業(yè)委會主任是一名律師，社會交往能力強(qiáng)而且熟悉相關(guān)法規(guī)制度，與業(yè)主、物業(yè)公司、居委會及派出所等部門都建立了良好關(guān)系;二是該小區(qū)居民多就職于附近某互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)園，總體較為年輕，熟悉信息技術(shù)而且容易接受新事物，智慧社區(qū)平臺中有一些系統(tǒng)是由小區(qū)志愿者自己開發(fā)的;三是該小區(qū)近年來多次發(fā)生入室盜竊案件，業(yè)主對于建設(shè)智慧社區(qū)、加強(qiáng)社區(qū)安全有著強(qiáng)烈需求。也正因?yàn)槿绱?，該小區(qū)的模式很難在其他社區(qū)復(fù)制。

其二，單個社區(qū)建設(shè)成本偏高。單個智慧社區(qū)的建設(shè)規(guī)模不大，絕大多數(shù)社區(qū)也缺乏專業(yè)人才。因此在與開發(fā)商商談過程中，社區(qū)的議價能力不強(qiáng)，容易造成智慧社區(qū)建設(shè)費(fèi)用偏高，而且技術(shù)選型上常常缺乏前瞻性。

其三，容易造成數(shù)據(jù)孤島和系統(tǒng)煙囪。社區(qū)在投入模式下，智慧社區(qū)開發(fā)往往只考慮社區(qū)自身管理與服務(wù)的微觀需求，而忽視政府統(tǒng)籌監(jiān)管與綜合治理的宏觀目標(biāo)，造成不同小區(qū)之間的技術(shù)路線、系統(tǒng)接口和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)各異，政府難以將不同小區(qū)的數(shù)據(jù)進(jìn)行歸集和分析，支撐更高層面的城市治理和決策。另外，社區(qū)也難以獲得外部數(shù)據(jù)（如附近區(qū)域的交通、環(huán)境、治安等數(shù)據(jù)），來提升智慧社區(qū)的管理與服務(wù)功能。

其四，存在社區(qū)數(shù)據(jù)安全隱患。一些基層單位因其工作特點(diǎn)往往更注重執(zhí)行力而忽視合規(guī)性，在建設(shè)智慧社區(qū)過程中存在只求效率、不講規(guī)則的低法制化傾向，社區(qū)數(shù)據(jù)的過度采集和過度使用現(xiàn)象較為常見。筆者在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少社區(qū)自主建設(shè)的智慧平臺中大量安裝使用高清視頻監(jiān)控系統(tǒng)和人臉識別技術(shù)，并將居民身份、生活狀況、活動軌跡、社會關(guān)系等進(jìn)行廣域關(guān)聯(lián)，這固然為社區(qū)管理提供了強(qiáng)有力手段，但很容易侵犯居民隱私權(quán)。

綜合上述分析，利用功能性、經(jīng)濟(jì)性、協(xié)作性、安全性四類目標(biāo)框架，對比三種投入模式，結(jié)果如表1所示。

三、智慧社區(qū)投入模式的理論分析

從上述比較來看，三種投入模式各有利弊，并無最佳模式，如何選擇要取決于具體的應(yīng)用場景。而場景的選擇首先需要明確智慧社區(qū)到底應(yīng)當(dāng)由誰投入，以及采用何種投入方式能保證更好地實(shí)現(xiàn)智慧社區(qū)發(fā)展目標(biāo)。

（一）投入主體的分析

從公共物品理論上講，智慧社區(qū)屬于準(zhǔn)公共物品。具體而言，可以按智慧社區(qū)平臺功能的外部性，將智慧社區(qū)分成兩類：

一類是俱樂部產(chǎn)品，如智慧社區(qū)服務(wù)、智慧社區(qū)黨建等。這些服務(wù)具有“區(qū)域性公共物品”特征：一方面在社區(qū)內(nèi)部，智慧平臺是一種公共物品，所有社區(qū)居民可以共同受益;另一方面從城市角度來看，智慧社區(qū)又表現(xiàn)出相對其他社區(qū)的受益競爭性與排他性。

另一類是混合特征產(chǎn)品，如社區(qū)的智慧治理、智慧安防等。這些系統(tǒng)一方面保障了社區(qū)的秩序和安全，具有俱樂部產(chǎn)品特征;另一方面，社區(qū)治安也屬于城市治安的一部分，社區(qū)安全增強(qiáng)也有助于保障全社會安全，讓全體市民受益，因此其具有很強(qiáng)的溢出效應(yīng)。

對于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，在理論上應(yīng)由政府和社會共同分擔(dān)，但實(shí)施方式則應(yīng)遵循幾個基本原則：其一，從投入領(lǐng)域上講，政府直接投入應(yīng)聚焦于那些外部性更強(qiáng)的智慧社區(qū)系統(tǒng)，而更具俱樂部物品特征的平臺系統(tǒng)則應(yīng)當(dāng)由社區(qū)投入;其二，政府與市場的合作方式可以多元化，包括簽訂合同購買公共產(chǎn)品、授予專利經(jīng)營權(quán)、政府參股、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助等;[7]其三，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給容易導(dǎo)致低效投入、公平失衡、催生腐敗以及公共責(zé)任缺失等問題，因此政府在投入智慧社區(qū)建設(shè)時必須充分明確邊界、強(qiáng)化責(zé)任、防范風(fēng)險(xiǎn)。[8]

（二）建設(shè)路徑的分析

智慧社區(qū)投入模式的選擇困境實(shí)際上體現(xiàn)了智慧城市建設(shè)路徑的變遷。智慧社區(qū)是由政府、企業(yè)還是社區(qū)投入，其背后是智慧城市建設(shè)到底應(yīng)當(dāng)采取自上而下、政府主導(dǎo)型的集中化推進(jìn)，還是自下而上、社會主導(dǎo)型的分散化推進(jìn)模式。

一方面我國智慧城市發(fā)展之初十分強(qiáng)調(diào)政府引領(lǐng)和主導(dǎo)，多采取自上而下的推進(jìn)模式。但近年來人們關(guān)于智慧城市的認(rèn)識在不斷深化，針對自上而下模式也進(jìn)行了諸多反思。其一是智慧城市逐步從技術(shù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向人本導(dǎo)向，市民不只是智慧管理的對象和智慧服務(wù)的被動接受者，而應(yīng)當(dāng)成為智慧城市建設(shè)的主體;[9]其二是隨著城市治理日趨復(fù)雜化，單純依賴技術(shù)創(chuàng)新已無法解決城市病，人們更加重視通過制度變革推進(jìn)城市的參與式治理;[10]其三，市民的創(chuàng)新潛力不容忽視，如美國和一些北歐國家在建設(shè)智慧城市的過程中，就利用創(chuàng)新大賽、社會對話等方式，鼓勵市民利用政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)智慧APP。[11]

但另一方面，智慧社區(qū)作為智慧城市的基礎(chǔ)性構(gòu)件，完全的自下而上的分散建設(shè)模式，又會導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、市場失序、信息孤島、數(shù)據(jù)安全等諸多問題。因此，Breuer等認(rèn)為“自上而下”模式可能會導(dǎo)致專制的領(lǐng)導(dǎo)，“自下而上”模式則可能會導(dǎo)致混亂，所以建議兩者結(jié)合并與利益相關(guān)者進(jìn)行合作;[12]崔慶宏等人通過定量研究后提出，智慧城市建設(shè)需要“自上而下”與“自下而上”模式的結(jié)合，更加注重政府主導(dǎo)下的多元主體合作與協(xié)同。[13]

四、優(yōu)化智慧社區(qū)投入模式的對策

綜合上述比較與分析，智慧社區(qū)建設(shè)不能依靠單一主體的投入，而應(yīng)形成政府引導(dǎo)下的多元化投入渠道，但同時必須健全體制機(jī)制保障，確保多元資金投入和高效業(yè)務(wù)協(xié)作的有機(jī)統(tǒng)一。

（一）增強(qiáng)社會投入的積極性

在智慧社區(qū)建設(shè)資金需求巨大而政府財(cái)力有限的情況下，未來智慧社區(qū)建設(shè)應(yīng)降低對政府直接或間接的資金依賴，激發(fā)企業(yè)和社區(qū)的活力，形成社會投入為主、政府投入為輔的新格局。

政府在智慧社區(qū)建設(shè)中的投入應(yīng)聚焦于公共性更強(qiáng)的領(lǐng)域，特別是隨著智慧社區(qū)建設(shè)的逐步鋪開，政府應(yīng)當(dāng)逐步減少對單個社區(qū)的投入，而更多投入那些面向區(qū)域內(nèi)所有社區(qū)的平臺性項(xiàng)目。在政府資金不足的情況下，可以采用PPP模式吸引企業(yè)投入，政府通過購買服務(wù)的方式進(jìn)行建設(shè)，但也應(yīng)要求合作企業(yè)利用好社區(qū)資源，從市場上尋找更多的可以長期運(yùn)營、產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的盈利點(diǎn)，擴(kuò)大資金來源，避免過度依賴政府。[14]

對于主要讓單個社區(qū)受益的智慧社區(qū)項(xiàng)目，原則上是由社區(qū)自主投入。具體方式有兩類，一是社區(qū)利用自有資金投入，開發(fā)智慧社區(qū)平臺，二是由企業(yè)開發(fā)智慧社區(qū)平臺，社區(qū)通過購買服務(wù)的方式有償租用。同時，社區(qū)應(yīng)當(dāng)允許和鼓勵通信運(yùn)營商及其他企業(yè)，在社區(qū)搭建各類商業(yè)化智慧服務(wù)平臺，如智慧健康、智慧養(yǎng)老、社區(qū)電商等，利用外部企業(yè)的力量加快智慧社區(qū)進(jìn)程。

（二）加強(qiáng)體制機(jī)制保障

在投入主體多元化的情況下，政府應(yīng)當(dāng)加快健全智慧社區(qū)建設(shè)的體制機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推動各方力量的整合，實(shí)現(xiàn)智慧城市建設(shè)的整體目標(biāo)。

其一，加強(qiáng)智慧社區(qū)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。政府應(yīng)當(dāng)制訂區(qū)域性智慧社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，明確政府、企業(yè)、社會機(jī)構(gòu)及社區(qū)在智慧社區(qū)建設(shè)中的角色與作用，并提出對智慧社區(qū)的體系框架、功能模塊、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)接口、數(shù)據(jù)安全以及運(yùn)行維護(hù)、商業(yè)模式、效益評估等方面的具體要求，避免各方分散投入與建設(shè)中的盲目性。

其二，加強(qiáng)社區(qū)數(shù)據(jù)的共享與開放。一方面智慧社區(qū)無論采取何種投入模式、由何類主體主導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)，都應(yīng)當(dāng)按要求向政府部門共享相關(guān)數(shù)據(jù);另一方面政府也應(yīng)當(dāng)根據(jù)社區(qū)需要，在保障數(shù)據(jù)安全的情況下，擴(kuò)大向社區(qū)的數(shù)據(jù)開放，鼓勵社區(qū)利用政府?dāng)?shù)據(jù)優(yōu)化提升智慧社區(qū)平臺的功能。

其三，加強(qiáng)智慧社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)。多元主體投入的情況下，必須通過標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范來約束各類主體的智慧社區(qū)開發(fā)行為，避免各自為政。智慧社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范有三方面功能：一是提供智慧社區(qū)的通用框架和性能要求，為各類主體開發(fā)智慧社區(qū)提供參考;二是提供管理依據(jù)，政府主管部門可以對各類智慧社區(qū)建設(shè)的規(guī)劃、開發(fā)、維護(hù)等環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程監(jiān)管;三是提供數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議，促進(jìn)各類主體開發(fā)的智慧社區(qū)之間進(jìn)行數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)作。

其四，建立資金使用效益評估體系。智慧社區(qū)屬公益性項(xiàng)目，要注重社會效益，如社區(qū)安全增強(qiáng)、生活品質(zhì)改善、社區(qū)環(huán)境優(yōu)化和居民滿意度提升等。[15]對政府投入的智慧社區(qū)，要通過效益評估來檢驗(yàn)建設(shè)成效并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和吸取教訓(xùn)，以更好地推廣智慧社區(qū)建設(shè);對PPP模式建設(shè)的智慧社區(qū)，要通過效益評估來督促承建企業(yè)將智慧社區(qū)建設(shè)目標(biāo)落到實(shí)處并不斷優(yōu)化管理與服務(wù)功能;對于社區(qū)自主投入的智慧社區(qū)，要通過效益評估來幫助政府和居民加強(qiáng)對智慧社區(qū)建設(shè)資金的監(jiān)督，確保社區(qū)公共資金合理使用。

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