鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)村合作金融制度改進(jìn)

周昌發(fā)

合作金融的特性在于“合作”二字，體現(xiàn)出合作社成員在數(shù)量上的非單一性，其設(shè)立初衷旨在社員之間的彼此互助，以抵御資金短缺的風(fēng)險(xiǎn)。合作金融是由有相互合作意愿的成員通過資金入股等方式建立的一個(gè)主要在內(nèi)部成員間循環(huán)的資金融通形式。當(dāng)社員資金富足時(shí)，將資金放到組織內(nèi)，當(dāng)有資金需求時(shí)，則從組織獲取借款，進(jìn)而形成相互支持、彼此幫襯的緊密循環(huán)。由于組織內(nèi)部成員彼此熟悉，交易成本和資金融通成本都較低，容易經(jīng)營(yíng)管理，且能形成一定的收益。農(nóng)村合作金融不應(yīng)簡(jiǎn)單地理解為“農(nóng)村”與“合作金融”的簡(jiǎn)單相加，它不僅包括金融主體的地域性、服務(wù)對(duì)象的特殊性，更重要的是服務(wù)內(nèi)容的涉農(nóng)性。我國(guó)是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大國(guó)，只有通過鄉(xiāng)村振興的全面實(shí)施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，才能真正達(dá)成中國(guó)的現(xiàn)代化。農(nóng)村合作金融為滿足農(nóng)戶、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等方面發(fā)揮了巨大作用，在今后的全面振興中還應(yīng)持續(xù)性地、更大程度地發(fā)揮作用。目前，我國(guó)已基本形成多元化的農(nóng)村合作金融體系，既包括傳統(tǒng)的尚未改制成農(nóng)村商業(yè)銀行（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)商行）的農(nóng)村信用合作社（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)信社）、農(nóng)村合作基金、農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部開展的信用合作，也包括農(nóng)村資金互助社及隨著現(xiàn)代科技發(fā)展起來的互聯(lián)網(wǎng)新型合作金融形態(tài)等。這些合作金融形態(tài)組成了我國(guó)多樣化的農(nóng)村合作金融服務(wù)，彌補(bǔ)了商業(yè)性金融為三農(nóng)服務(wù)、支持鄉(xiāng)村振興配置金融資源的不足。然而，我國(guó)農(nóng)村合作金融長(zhǎng)期以來處于立法缺位的狀態(tài)，隨著國(guó)家政策不斷推陳出新，甚至造成合作金融在發(fā)展過程中出現(xiàn)異化（王楊，2018［1］）。與當(dāng)初的設(shè)立宗旨和目標(biāo)發(fā)生偏離，未能堅(jiān)守其互助合作性、資格限制性和服務(wù)益農(nóng)性，不能充分地從制度上為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)提供有效支持。

1 我國(guó)農(nóng)村合作金融的歷史實(shí)踐

1.1 農(nóng)村合作金融的發(fā)展沿革

自建國(guó)以來，我國(guó)就開始在廣大的農(nóng)村地區(qū)興起信用合作社。中共中央于1953年通過了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》,該決議指出，要把農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)由半社會(huì)主義性質(zhì)的互助組推向以土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)為主要內(nèi)容的社會(huì)主義性質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的興起為信用社發(fā)展創(chuàng)造了條件，各地開始全面設(shè)立農(nóng)信社。到1957年底，全國(guó)80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都覆蓋了農(nóng)信社，數(shù)量達(dá)到80000多個(gè)，社員股金3.1億元，吸納存款20多億元（張建文，2011［2］）。70年代末，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步開展，一些地方誕生了城市信用合作社，1979年，我國(guó)第一家城市信用合作社在河南省漯河市成立。1986年人民銀行下發(fā)《城市信用合作社管理暫行規(guī)定》，全國(guó)大規(guī)模建立了城市信用社，截止1993年末，全國(guó)的城市信用社就達(dá)到了5200多家。①我國(guó)改革開放40年銀行業(yè)民資準(zhǔn)入發(fā)展歷程暨民營(yíng)銀行發(fā)展報(bào)告https://www.sohu.com/a/230143473_618573，2020年7月15日訪問。但城市信用社在管理和經(jīng)營(yíng)上的缺陷很快暴露，迎來了監(jiān)管部門的清理整頓，截止2012年，最終通過改制、收購(gòu)、重組、停業(yè)整頓等方式退出歷史舞臺(tái)（高冬民，2004［3］）。

在上世紀(jì)80年代，隨著農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)，資金需求較大，農(nóng)信社和其他商業(yè)性銀行無法充分滿足，隨之又誕生了一種新的合作金融模式，即農(nóng)村合作基金會(huì)，得益于政府的積極推動(dòng)，發(fā)展特別迅猛，1997年底全國(guó)就有近3萬家（張海洋，2019［4］）。但由于很多基金會(huì)都是由政府參與注資設(shè)立，且政府干預(yù)過多，運(yùn)營(yíng)過程中逐漸偏離了合作金融的本質(zhì)，反而成了當(dāng)?shù)卣摹靶〗饚?kù)”，為了管理好基金會(huì)，國(guó)家要求農(nóng)業(yè)行政管理部門負(fù)責(zé)主管，但始終不是專業(yè)的金融管理部門，最終導(dǎo)致各地的基金會(huì)基本被清理。

進(jìn)入21世紀(jì)后，農(nóng)戶資金需求持續(xù)旺盛，一些農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民自愿出資入股成立資金互助社。①2004年吉林省榆樹縣的8戶農(nóng)民成立了“百信農(nóng)村資金互助社”，這是我國(guó)最早的農(nóng)村資金互助社。2005年，《關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》提出探索發(fā)展新的農(nóng)村合作金融組織；農(nóng)村資金互助社這一模式逐步得到政府認(rèn)可，但因?yàn)楸O(jiān)管政策的模糊、監(jiān)管法規(guī)的缺失和監(jiān)管力量的薄弱，監(jiān)管部門在核準(zhǔn)時(shí)采取了較為謹(jǐn)慎的態(tài)度，到2016年底，全國(guó)也僅有48家農(nóng)村資金互助社被批準(zhǔn)設(shè)立。除此之外，有上萬家依托生產(chǎn)合作社和供銷合作社成立的資金互助社沒有得到批準(zhǔn)。地方政府對(duì)后者采取“不反對(duì)、不登記、不管理”的政策，他們基本游離于監(jiān)管之外；甚至有很多地方的農(nóng)民專業(yè)合作社通過設(shè)立信貸部開展內(nèi)部社員資金互助服務(wù)?？傮w來看，農(nóng)村資金互助組織大致可以分為三類：一是經(jīng)監(jiān)管部門正式批準(zhǔn)且有金融牌照的；二是由地方政府部門認(rèn)可注冊(cè)的；三是上文提到的專業(yè)合作社內(nèi)部成立的信用合作部門（蘭永海等，2018［5］）。再有，2008年黨的十七屆三中全會(huì)提出允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社可以開展內(nèi)部信用合作，之后，連續(xù)多年的中央一號(hào)文件也明確要求發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織，這樣一來，我國(guó)形成了多元化的合作金融體系，僅以2018、2019兩年的數(shù)據(jù)基本就可以看出全國(guó)農(nóng)村合作金融的概況。截至2018年6月，我國(guó)的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)共有4571家，其中農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)為2249家，包括農(nóng)商行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)信社，約占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總數(shù)的49.20%。具體來看，農(nóng)商行1311家，較2017年末的1262家新增49家，占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總數(shù)的28.68%；農(nóng)村合作銀行31家，較2017年末的33家減少2家，占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總數(shù)的0.68%；農(nóng)信社907家，較2017年末的965家減少58家，占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總數(shù)的19.84%。②農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)占全國(guó)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)總數(shù)“半壁江山”，http://www.sinotf.com/GB/News/1001/2018-08-31/yNMDAwMDMyMjYyNQ.html，2020年7月16日訪問。時(shí)隔一年后，截至2019年6月，我國(guó)共有農(nóng)商行1423家、農(nóng)村合作銀行30家、農(nóng)信社782家，合計(jì)達(dá)2235家，法人機(jī)構(gòu)數(shù)量占4597家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的48.6%；農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)（含農(nóng)商行、農(nóng)合行、農(nóng)信社和新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)）總資產(chǎn)為36.48萬億元，占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)比例為13.3%。③農(nóng)信省聯(lián)社改革或加速推進(jìn)，已有省份初步擬訂改革方案，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1667021754624775835&wfr=spider&for=pc，2020年7月16日訪問。

1.2 農(nóng)村合作金融與農(nóng)村政策性金融的關(guān)系

農(nóng)村合作金融是以“互助合作”為基礎(chǔ)在特定范圍內(nèi)建立起來的資金融通形式，其具有主體同一性、運(yùn)行民主性、非營(yíng)利性和自我服務(wù)性的特點(diǎn)（蔣詠穆和王麗程，2019［6］）。所謂主體的同一性，是指農(nóng)村合作金融的社員既是資金的所有者，又是組織的經(jīng)營(yíng)者，這些社員相互之間熟悉，都是長(zhǎng)期農(nóng)作、生活在一起的村民，彼此知曉各社員的生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)狀況，他們有便捷的條件知悉合作金融的使用領(lǐng)域，并對(duì)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的利潤(rùn)享有分配權(quán)。運(yùn)行的民主性主要體現(xiàn)在社員在管理過程享有“一人一票”的表決權(quán)，而非完全根據(jù)出資入股的多少來決定所投的票數(shù)，組織的管理由社員自行控制，不受外界的干擾，社員也根據(jù)自愿原則加入或退出組織。非營(yíng)利性與自我服務(wù)性是農(nóng)村合作金融的本質(zhì)所在，其設(shè)立的初衷在于社員之間的“抱團(tuán)取暖”和“患難與共”，體現(xiàn)社員之間的自我服務(wù)，而非以追求利益最大化為目標(biāo)。當(dāng)然這并不意味著合作金融組織自身不產(chǎn)生營(yíng)利、不進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作，恰恰相反，為了維護(hù)組織的穩(wěn)定、正常持續(xù)和適度規(guī)模的發(fā)展壯大，只有獲取一定的營(yíng)利，才能實(shí)現(xiàn)社員的自我服務(wù)（廖運(yùn)鳳，2004［7］）。而且，合作金融也需要根據(jù)貢獻(xiàn)額的大小對(duì)成員進(jìn)行利益返還，這種“返還”不能理解為表象上的利益最大化追求，它是為實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)能持續(xù)下去的優(yōu)化選擇（蔣穎，2013［8］）。

農(nóng)業(yè)政策性金融是以財(cái)政資金為依托而實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)金融支持的資金融通形式，具有公共性、金融性、國(guó)家信用性等特征，其業(yè)務(wù)領(lǐng)域集中于特定的范圍，如受季節(jié)氣候影響較大的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這些領(lǐng)域大多是合作金融、商業(yè)性金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的“盲點(diǎn)”，其運(yùn)作機(jī)制是一種非排他性的制度安排，與國(guó)家緊密結(jié)合（白欽先和張坤，2019［9］）。農(nóng)業(yè)政策性金融與合作金融的直接區(qū)別在于資金的來源，前者來自于國(guó)家龐大的財(cái)政支撐，出資主體單一，發(fā)揮資金規(guī)模龐大的保障作用；后者則屬于農(nóng)戶自籌資金，規(guī)模小，人數(shù)眾多。鑒于金融市場(chǎng)的非萬能性，許多具有全局性、公共性特征的項(xiàng)目和活動(dòng)合作金融很難勝任，出于經(jīng)濟(jì)有效性的考慮，也不會(huì)去選擇；此時(shí)，就需要農(nóng)業(yè)政策性金融從社會(huì)公共性目標(biāo)出發(fā)，主動(dòng)配置資源到這些領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益目標(biāo)。

盡管農(nóng)村合作金融與農(nóng)業(yè)政策性金融在資金來源還是目標(biāo)追求側(cè)重點(diǎn)有較大的差異，但歸根到底都是在解決農(nóng)村金融資源的配置問題。我國(guó)“三農(nóng)”處于“弱勢(shì)地位”，農(nóng)村金融供給不足多年來制約著農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“自救性”的合作金融和“施救性”的政策性金融相互協(xié)調(diào)，與市場(chǎng)化的商業(yè)性金融形成立體架構(gòu)（白欽先，2015［10］）。農(nóng)村合作金融為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力的金融支持，其內(nèi)生的“自救性”彌補(bǔ)了農(nóng)村政策性金融外部的“施救性”之不足。

1.3 我國(guó)農(nóng)村合作金融變革的特點(diǎn)

我國(guó)農(nóng)村合作金融不斷變革的緣由在于自上而下政府主導(dǎo)型的金融體制，在建國(guó)初期的30多年中，人民銀行集中央銀行與商業(yè)銀行于一身，政府在金融體制改革和金融資源配置中起了絕對(duì)的主導(dǎo)作用，農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體的自主經(jīng)營(yíng)能力低，整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村金融發(fā)展落后，農(nóng)村合作金融組織獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏，金融發(fā)展環(huán)境缺失。農(nóng)村合作金融改革不管在政策目標(biāo)、發(fā)展方向、綜合體系以及業(yè)務(wù)范圍等都依賴于政府的決策和部署。盡管農(nóng)村合作金融改革的不斷深化在很大程度上改變了政府插手金融的深度和廣度，但總體上改革的過程還是自上而下的政策推動(dòng)，政府主導(dǎo)這一根本的特點(diǎn)始終沒有發(fā)生變化。此特點(diǎn)在農(nóng)信社改制的變遷過程可以清晰呈現(xiàn)，2000年7月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)江蘇省成為農(nóng)信社改革的試點(diǎn)，率先組建省級(jí)信用聯(lián)社，在縣（市）級(jí)設(shè)立具有獨(dú)立法人地位的農(nóng)商行；張家港農(nóng)商行2001年11月正式掛牌成立，成為全國(guó)首家由農(nóng)信社改制而成的農(nóng)商行。2003年6月又啟動(dòng)新一輪的農(nóng)信社改制，原銀監(jiān)會(huì)在同年9月出臺(tái)《農(nóng)商行管理暫行規(guī)定》和《農(nóng)合行管理暫行規(guī)定》，兩個(gè)《規(guī)定》為農(nóng)信社改制奠定了法制基礎(chǔ)；在更高層面上，國(guó)務(wù)院于2004年8月下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)信社改革試點(diǎn)的意見》，全國(guó)21個(gè)省市正式納入試點(diǎn)，2005年除西藏、4個(gè)直轄市外，其余省區(qū)市成立信用聯(lián)社。自2006年開始，一些農(nóng)信社采用農(nóng)村合作銀行模式；但從原銀監(jiān)會(huì)2010年11月頒發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)股權(quán)改造的指導(dǎo)意見》后，農(nóng)信社改制的模式轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)商行。從2011年至今，全國(guó)農(nóng)信社進(jìn)入銀行化改制的浪潮之中。①15年鑄就“新農(nóng)信”！農(nóng)信社改革發(fā)展成就回顧（2003-2018），https://www.sohu.com/a/285615806_120051007，2020年6月13日訪問。

從我國(guó)農(nóng)村合作金融發(fā)展的歷史演變來看，經(jīng)歷了人民公社管理——農(nóng)業(yè)銀行管理——委托農(nóng)業(yè)銀行管理——人民銀行監(jiān)管——人民銀行、銀監(jiān)會(huì)與地方金融部門共管的過程，從設(shè)立之初的自愿出資、民主管理，到行政化色彩濃厚的管理，再到逐漸自主經(jīng)營(yíng)，呈現(xiàn)出蜿蜒回歸到互助合作、自主經(jīng)營(yíng)的本源趨勢(shì)，從最初單一性的農(nóng)信社到如今多元化的合作金融體系。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷深入發(fā)展，農(nóng)村金融需求也在持續(xù)增加，農(nóng)戶、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)村金融組織的金融創(chuàng)新意識(shí)都在不斷提高。在我國(guó)農(nóng)村合作金融不斷發(fā)展的過程中，盡管自下而上的基層創(chuàng)新也在一定程度上召喚著整個(gè)國(guó)家金融制度的變革和完善，但從宏觀上看，農(nóng)村合作金融演化的整體節(jié)奏基本都是政府在譜寫，這種政府主導(dǎo)型的模式在我國(guó)過去70年發(fā)展中取得了舉世矚目的成績(jī)。可以說，這種成績(jī)的取得也暫時(shí)屬于階段性的結(jié)果，政府主導(dǎo)的使命還根本沒有完成，在鄉(xiāng)村全面振興的時(shí)間表里，未來中國(guó)的全面現(xiàn)代化還時(shí)日較長(zhǎng)，“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)才基本完成一個(gè)，第二個(gè)一百年即新中國(guó)誕辰100年時(shí)，要把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，政府主導(dǎo)的金融支持無疑還需榮擔(dān)使命，農(nóng)村合作金融在鄉(xiāng)村振興的全面實(shí)施中也還要擔(dān)負(fù)重任。

我國(guó)農(nóng)村合作金融立法明顯滯后于商業(yè)性金融立法的步伐，源于我國(guó)的商業(yè)性金融立法是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展節(jié)奏和需要而展開的，幾大國(guó)有銀行盡管原來的產(chǎn)權(quán)都屬于公有，但為了適應(yīng)市場(chǎng)的需要，也很快進(jìn)行股份改造，與其他依照各種資本建立起來的商業(yè)銀行共同遵循《商業(yè)銀行法》形成競(jìng)爭(zhēng)性的金融機(jī)構(gòu)，參與到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之中，尤其參與到中國(guó)高速發(fā)展的城市化進(jìn)程。然而，在我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)，受制于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的金融業(yè)極不發(fā)達(dá)，依照《商業(yè)銀行法》建立的諸多商業(yè)性銀行由于“逐利”的特質(zhì)不愿將金融服務(wù)覆蓋到獲利較少的農(nóng)村，市場(chǎng)自發(fā)配置金融資源在農(nóng)村地區(qū)“失靈”，尋求政府主導(dǎo)的、能激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力的金融配置機(jī)制成了必然的選擇，合作金融正是這種金融資源配置中的重要組織形式，但立法卻一直沒有跟上金融改革的步伐。

2 我國(guó)農(nóng)村合作金融的立法探索

2.1 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期

從前文可以看出，我國(guó)的農(nóng)村合作金融最初是從農(nóng)信社的建立開始的。人民銀行早在1951年就制定了《農(nóng)村信用合作社章程準(zhǔn)則（草案）》，由農(nóng)民自愿出資入股成立農(nóng)信社，設(shè)立“三會(huì)”即社員代表大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，社員大會(huì)或社員代表大會(huì)行使管理決定權(quán)，充分體現(xiàn)社員的平等性和民主性，對(duì)于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織的發(fā)展起到了非常大的作用。到上世紀(jì)50年代末基本達(dá)到“一鄉(xiāng)一社”的覆蓋程度（朱鴻軒，1998［11］）。到了六、七十年代，農(nóng)信社先后被下放給人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和貧下中農(nóng)管理，信用合作的功能銳減，挪用資金嚴(yán)重，為國(guó)家工業(yè)化發(fā)展輸送了資金，社員的管理權(quán)被國(guó)家收走?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，國(guó)務(wù)院1977年發(fā)布了《關(guān)于整頓和加強(qiáng)銀行工作的幾項(xiàng)規(guī)定》，把農(nóng)信社視為國(guó)家銀行在農(nóng)村的基層機(jī)構(gòu)，將其定位為我國(guó)的農(nóng)村集體金融組織。通過下表2-1可以看出，這個(gè)時(shí)期國(guó)家為了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)農(nóng)村信用社的建立，意欲激活農(nóng)民的自發(fā)性，發(fā)揮互助資金的合力作用，但由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，大多以政策文件形式推動(dòng)，政社合一現(xiàn)象突出；尤其是文化大革命期間，農(nóng)信社幾乎沒有體現(xiàn)出其應(yīng)有的金融服務(wù)功能。①數(shù)據(jù)來源，http://www.ccfc.zju.edu.cn/Scn/NewsDetail?newsId=8265&catalogId=342，2020年7月10日訪問。

表2-1 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的農(nóng)村合作金融立法

2.2 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制醞釀期

中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行1979年正式恢復(fù)營(yíng)運(yùn)后，農(nóng)信社由農(nóng)業(yè)銀行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，全國(guó)農(nóng)信社成了農(nóng)業(yè)銀行的內(nèi)設(shè)部門，失去了自主經(jīng)營(yíng)和管理的權(quán)力，之前的“集體金融組織”定位與專業(yè)銀行又混同起來，界限不清。自1983年開始，國(guó)家連續(xù)出臺(tái)諸多文件，目的在于將農(nóng)信社辦成真正的農(nóng)村合作金融組織。②國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于改革信用合作社管理體制的報(bào)告的通知，https://law.lawtime.cn/d550607555701.html；把農(nóng)村改革引向深入（中共中央1987年5號(hào)文件），https://code.fabao365.com/law_92329_1.html，2020年2月6日訪問。但在沒有改變農(nóng)信社與農(nóng)業(yè)銀行的從屬關(guān)系條件下，要實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)自主權(quán)必然是一句空話。國(guó)務(wù)院1986年頒布《銀行管理暫行條例》，明確規(guī)定在農(nóng)村和大中城市可以設(shè)立信用合作社，其屬于民主管理的群眾性合作金融組織。自此，農(nóng)信社在立法層面上被給予了“合作金融組織”的定位。1987年5號(hào)文件進(jìn)一步明確農(nóng)信社要改革官辦的弊端，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，實(shí)行民主管理，各級(jí)政府不得干預(yù)其資金營(yíng)運(yùn)自主權(quán)。為做好依法對(duì)農(nóng)信社的管理。人民銀行1990年發(fā)布了《農(nóng)村信用合作社管理暫行規(guī)定》，提出農(nóng)信社由人民銀行委托農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)和管理，雖不由人民銀行直接管理，但“委托”二字突出了人民銀行的管理地位，農(nóng)業(yè)銀行只是接受“授權(quán)”，而非像過去那樣享有實(shí)質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)。

從表2-2可以看出，國(guó)家通過一系列的政策和法規(guī)試圖對(duì)信用社進(jìn)行徹底改革，對(duì)農(nóng)信社“官辦化”起到了重要的糾偏作用，尤其是《銀行管理暫行條例》的出臺(tái)，第一次在立法層面規(guī)定了中央銀行、專業(yè)銀行和包括農(nóng)村信用社在內(nèi)的其他金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與地位，合作金融的發(fā)展有了一定的制度依據(jù)。但這個(gè)階段的很多規(guī)定沒有得到真正落實(shí)，社員自主管理的權(quán)利流于形式，內(nèi)部人控制嚴(yán)重，很多資金投向了一些效益較好的企業(yè)（易棉陽和陳儉，2011［12］）。農(nóng)民的信貸需求未能真正得以滿足，偏離了農(nóng)信社互幫互助及自我管理的本質(zhì)屬性。農(nóng)信社最初設(shè)立的目的是遵循農(nóng)民自愿入股、民主管理，主要為社員服務(wù)的合作金融組織，而在現(xiàn)實(shí)經(jīng)營(yíng)中，很多農(nóng)信社都已弱化了資金互助的特質(zhì)，演變?yōu)橹袊?guó)金融體系里的正式市場(chǎng)化金融機(jī)構(gòu)，自然成為了在廣大農(nóng)村地區(qū)從事金融服務(wù)的金融組織，“合作制”的真正特性沒有充分體現(xiàn)出來，盡管形式上已經(jīng)由人民銀行委托農(nóng)業(yè)銀行進(jìn)行管理，但受到行政干預(yù)仍較為突出。

表2-2 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制醞釀期的農(nóng)村合作金融立法

2.3 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立后

1993年，國(guó)務(wù)院作出的《關(guān)于金融體制改革的決定》指出：根據(jù)農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在農(nóng)村信用合作社聯(lián)社的基礎(chǔ)上，有步驟地組建農(nóng)村合作銀行，要制訂《農(nóng)村合作銀行條例》，并先將農(nóng)村信用社聯(lián)社從農(nóng)業(yè)銀行中獨(dú)立出來，辦成基層信用社的聯(lián)合組織。自此開啟了農(nóng)信社改革的征程，農(nóng)信社逐漸走上獨(dú)立發(fā)展之路。國(guó)務(wù)院1996年又發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，提出農(nóng)業(yè)銀行不再領(lǐng)導(dǎo)、管理農(nóng)信社，農(nóng)信社脫離農(nóng)業(yè)銀行的行政隸屬關(guān)系，由農(nóng)村信用社縣聯(lián)社行使業(yè)務(wù)管理權(quán)，人民銀行行使金融監(jiān)管職能。之后，人民銀行1997年頒布了《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》，2001年印發(fā)了《農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶小額信用貸款管理指導(dǎo)意見》。2003年，國(guó)務(wù)院直接就信用社改革的議題發(fā)布了《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，銀監(jiān)會(huì)緊接著下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村信用社以縣（市）為單位統(tǒng)一法人工作的指導(dǎo)意見》，并在同年出臺(tái)《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》，該規(guī)定明確：農(nóng)村合作銀行是由轄內(nèi)農(nóng)民、農(nóng)村工商戶、企業(yè)法人和其它經(jīng)濟(jì)組織入股組成的股份合作制社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)，主要以農(nóng)村信用社和農(nóng)村信用社縣（市）聯(lián)社為基礎(chǔ)組建。這標(biāo)志著農(nóng)信社開始走向商業(yè)性金融的道路，以追求利益最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)（馮興元，2017［13］）。

從下表2-3的一系列政策文件和兩部法律的規(guī)定來看，國(guó)家對(duì)農(nóng)村信用合作社的定位從過去的摸索階段予以一定程度的突破，即參照普通的商業(yè)銀行進(jìn)行規(guī)定，但也沒有明晰的具體立法，尤其是在業(yè)務(wù)的領(lǐng)域和范圍方面，仍延續(xù)之前的行政管理模式，突出表現(xiàn)在2003年后的改革試點(diǎn)上，直接將信用社交由省政府管理。一方面在推進(jìn)農(nóng)村合作銀行的組建，往商業(yè)銀行方向發(fā)展，與1986年國(guó)務(wù)院在《銀行管理暫行條例》中關(guān)于農(nóng)信社是“群眾性的合作金融組織”的定位發(fā)生了改變；另一方面，又沒有擺脫行政管制的約束，獨(dú)立性很難實(shí)現(xiàn)，社員民主性權(quán)利缺失，參與利益喪失（張德峰，2011［14］），已經(jīng)偏離了社員資金合作的“自我服務(wù)”目標(biāo)。

表2-3 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立后的農(nóng)村合作金融立法

續(xù)表

2.4 新型農(nóng)村合作金融共存期

2004年，我國(guó)中央一號(hào)文件鼓勵(lì)有條件的地方，在有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)格監(jiān)管的前提下，通過吸引社會(huì)資本和外資，積極興辦直接為“三農(nóng)”服務(wù)的多種所有制金融組織。隨后，社會(huì)上出現(xiàn)了新的金融組織形式“農(nóng)村資金互助社”。為做好對(duì)農(nóng)村資金互助社的調(diào)整，放寬農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入政策，銀監(jiān)會(huì)于2007年制定了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，之后陸續(xù)出臺(tái)的一些政策性文件對(duì)農(nóng)村資金互助社的設(shè)立和運(yùn)營(yíng)都有很大的指引和規(guī)范作用。①參見2009 年國(guó)務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好貧困村互助資金試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)開辦發(fā)（2009）103號(hào)）和2014年銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》（中國(guó)銀監(jiān)會(huì)令2015年第3號(hào)）。為充分發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社對(duì)促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，構(gòu)建農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)民專業(yè)合作社的信用合作機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的金融服務(wù)，2009年銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于做好農(nóng)民專業(yè)合作社金融服務(wù)工作的意見》。之后，中央一號(hào)文件連續(xù)幾年都對(duì)農(nóng)村合作金融做了相應(yīng)的規(guī)定：如發(fā)展社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織（2014年）；開展農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助試點(diǎn)（2015年）；擴(kuò)大在農(nóng)民合作社內(nèi)部開展信用合作試點(diǎn)的范圍（2016年）；規(guī)范發(fā)展農(nóng)村資金互助組織（2017年）；推動(dòng)農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革，出臺(tái)非存款類放貸組織條例（2018年），推動(dòng)農(nóng)商行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)信社逐步回歸本源，為本地“三農(nóng)”服務(wù)（2019年）；深化農(nóng)信社改革，堅(jiān)持縣域法人地位，強(qiáng)化對(duì)“三農(nóng)”信貸的貨幣、財(cái)稅、監(jiān)管政策上的正向激勵(lì)（2020年）。

當(dāng)前，以農(nóng)村資金互助社為代表的新型農(nóng)村合作金融組織在鄉(xiāng)村振興背景下滿足小額的資金需求確實(shí)能發(fā)揮一定的積極作用。國(guó)家也在不斷創(chuàng)新農(nóng)村合作金融的改革，連續(xù)多年在一號(hào)文件中強(qiáng)調(diào)各種合作金融組織的協(xié)調(diào)配合，引導(dǎo)農(nóng)村成員充分發(fā)揮資金互助的作用。同時(shí)，也在召喚農(nóng)商行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)信社回歸本源，但從下表2-4可以看出，幾乎每一年都有相應(yīng)的政策或規(guī)范性文件出臺(tái)，而且都是在探索改革之路，尋求更加有利于發(fā)展三農(nóng)的合作金融制度，但這些都是政策的引領(lǐng)，還未形成正式的法律制度，易變性較大，甚至前后的改革理念不一致，農(nóng)村信用合作社的“成員合作”逐漸被改制為公司的具體股權(quán)制度形式，合作性漸趨弱化。另一方面，從下表也可以看出，在倡導(dǎo)建立新型農(nóng)村合作金融組織的同時(shí)，也在不斷推進(jìn)長(zhǎng)期服務(wù)三農(nóng)的農(nóng)信社改革，但在具體對(duì)農(nóng)信社進(jìn)行改革的過程中，總應(yīng)在現(xiàn)行立法的基礎(chǔ)上展開，對(duì)其法律性質(zhì)、股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等都應(yīng)符合既有法律的規(guī)定，從目前改制的情況看，是選擇以農(nóng)商行的形式全面推進(jìn)，即是說，依據(jù)目前的《公司法》和《商業(yè)銀行法》來予以調(diào)整，這與農(nóng)信社設(shè)立的“合作性”初衷如何契合？從已經(jīng)改制完成的一些農(nóng)商行現(xiàn)狀以及下表中的一些文件（如2005年的《農(nóng)村合作銀行監(jiān)管工作意見》）都是在弱化分散的自然人股，很多地方在改制時(shí)清理了大量的自然人股，一方面為了改制必須符合現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》，另一方面必須不忘“合作金融”的服務(wù)初心，確實(shí)較為困難。

表2-4 新型農(nóng)村合作金融共存期的立法改革

續(xù)表

3 我國(guó)農(nóng)村合作金融的立法缺陷

總體來看，我國(guó)農(nóng)村合作金融基本都是受人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)（2018年前為銀監(jiān)會(huì)）等部門所制定的規(guī)范性文件的調(diào)整，法規(guī)層面的文件都很少，層級(jí)較低。盡管《人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律層面對(duì)農(nóng)村合作金融有一些零星的規(guī)定，但大多都是原則性規(guī)定；其他基本都是中央、國(guó)務(wù)院或其他部委的一些政策性文件，而且前后文件對(duì)合作金融的態(tài)度又有所不同，很難充分發(fā)揮法律制度對(duì)農(nóng)村合作金融的規(guī)范和固化作用，也沒有發(fā)揮好立法對(duì)金融資源的引導(dǎo)和配置作用，對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施不利。

3.1 農(nóng)村合作金融法律地位不清

從農(nóng)信社漫長(zhǎng)的改革之路基本可以歸納出一個(gè)結(jié)論，那就是農(nóng)村合作金融法律地位的一直沒有給予明確定位，導(dǎo)致農(nóng)信社改革最后走向了商業(yè)性銀行的“正規(guī)化道路”，正式投奔于《商業(yè)銀行法》。正如前文所述，自1996年以來，農(nóng)信社歷經(jīng)多輪改革，基本都在強(qiáng)調(diào)農(nóng)信社改革的核心在于要將其回歸到本源：即農(nóng)民社員自愿入股，實(shí)行民主管理和互幫互助。而2003年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》要求把農(nóng)信社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟(jì)組織入股，為“三農(nóng)”服務(wù)的社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)。如今，全國(guó)大部分的農(nóng)信社已經(jīng)改制為農(nóng)商行。盡管農(nóng)信社向商業(yè)性銀行改制的原因眾多，但合作金融法律定位的缺失是其中重要的原因。農(nóng)信社改革一直不斷尋求出路，而每一輪基本都是政策文件的指引，但落實(shí)到改革的具體細(xì)節(jié)時(shí)，終究要回歸到法律層面，可合作金融法的缺位在客觀上造成農(nóng)信社回歸“合作”無法可依。如今，改制之后的農(nóng)商行在市場(chǎng)準(zhǔn)入、內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍與內(nèi)控機(jī)制、外部監(jiān)管架構(gòu)等都必須遵循《商業(yè)銀行法》，而“信用”、“合作”的層級(jí)架構(gòu)已經(jīng)離“初衷”而去，變成了現(xiàn)代法人。更尷尬的是，今天我們?nèi)栽谙虍?dāng)初那樣召喚著農(nóng)信社要回歸本源，但這種召喚也只是一種倡導(dǎo)，畢竟改制后的農(nóng)商行已經(jīng)在《商業(yè)銀行法》的軌道上運(yùn)行著，在自主經(jīng)營(yíng)與政策支農(nóng)之間如何做到平衡，畢竟改制后的農(nóng)商行始終以“自負(fù)盈虧”為經(jīng)營(yíng)要旨，支農(nóng)惠農(nóng)在某種程度上盡是服務(wù)對(duì)象、服務(wù)范圍而已，強(qiáng)制性的約束很難實(shí)現(xiàn)。

在農(nóng)村資金互助社的定位上，原銀監(jiān)會(huì)于2007年頒布了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》和《農(nóng)村資金互助社示范章程》，規(guī)定可由農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股設(shè)立農(nóng)村資金互助社，為社員提供存貸款、中間結(jié)算等業(yè)務(wù)，具有獨(dú)立資格的企業(yè)法人，屬于社區(qū)范圍內(nèi)的互助性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，與普通的商業(yè)銀行不同的是，其只能在社員內(nèi)部開展存貸業(yè)務(wù)，不能對(duì)公眾吸收存款和發(fā)放貸款。從其設(shè)立目的來看，“互助”仍然是核心要旨。但究竟其屬于營(yíng)利性法人還是非營(yíng)利性法人，在立法上并未確定，導(dǎo)致在后續(xù)的運(yùn)營(yíng)及退出都會(huì)有諸多不暢。甚至在實(shí)踐中，由于鄉(xiāng)土社會(huì)的熟人關(guān)系，存在借貸機(jī)制突破“社員封閉性”的限制；社員維權(quán)意識(shí)薄弱，信息不透明；治理機(jī)制不健全，“三會(huì)”流于形式，實(shí)際控制權(quán)被股金投入較大的社員控制，民主原則得不到落實(shí)；監(jiān)管體系不完善，存在監(jiān)管主體缺位①因?yàn)楸O(jiān)管一般都由地方各銀監(jiān)局或銀監(jiān)分局進(jìn)行，而銀監(jiān)分局又將具體的監(jiān)管任務(wù)交由縣一級(jí)的監(jiān)管辦事處執(zhí)行，這一級(jí)別的辦事處人員配置通常不多。；退出機(jī)制不暢通等。

在農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助業(yè)務(wù)的定位上。十七屆（2008年）、十八屆（2013年）三中全會(huì)都提出允許有條件的農(nóng)民合作社開展信用合作，之后連續(xù)幾年的中央一號(hào)文件也提出此政策。很多地方的農(nóng)民合作社開展了內(nèi)部資金互助業(yè)務(wù)，這對(duì)農(nóng)村金融的供給有一定的緩解作用。然而，這僅停留在政府文件的“允許”層面，并沒有給其合法的“身份證”（吳東立，2017［15］），現(xiàn)行《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中也沒有確定專業(yè)合作社的金融地位。由于缺乏具體的法律規(guī)范和定位，現(xiàn)實(shí)中很多互助業(yè)務(wù)演變?yōu)椤吧秸y行”，假借互助之名騙取農(nóng)民資金，互助業(yè)務(wù)亂象叢生，大戶或發(fā)起人控制較為普遍，對(duì)地方金融監(jiān)管帶來困難。

3.2 農(nóng)村合作金融民主管理缺位

良好的管理機(jī)制是一個(gè)組織高效運(yùn)行的基本保證，我國(guó)農(nóng)村合作金融所要求的民主管理制度，即社員通過社員代表大會(huì)或理事會(huì)實(shí)現(xiàn)社員權(quán)利，在理論上突出解決了人人平等權(quán)利的基本訴求，為社員參與合作金融創(chuàng)造了制度保障。農(nóng)村合作金融強(qiáng)調(diào)社員的平等性，在組織內(nèi)部體現(xiàn)為無論入股資金的多少，實(shí)行“一人一票”制，盡管《農(nóng)民專業(yè)合作社法》設(shè)定有附加表決權(quán)，且對(duì)附加表決權(quán)做了不得超過本社成員基本表決權(quán)總票數(shù)的20%的限制，然而在現(xiàn)實(shí)中，最初帶頭設(shè)立合作組織的往往都是在當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ㄙY金實(shí)力、經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大或者有較為專業(yè)水平的農(nóng)戶，而且平時(shí)的運(yùn)營(yíng)管理也基本要依托于這些核心人物，普通的社員實(shí)質(zhì)參與度不高，真正的民主管理被虛化。在還未改制的農(nóng)信社中①改制后的農(nóng)商行，從之前社員身份已經(jīng)蛻變?yōu)楝F(xiàn)代法人中的股東，遵照《公司法》行使權(quán)利，也就不存在社員“一人一票”的規(guī)定。，股資占比很小的社員大多已被清退，而且大多數(shù)的農(nóng)信社已經(jīng)不存在原始出資人和設(shè)立者，落實(shí)合作金融民主控制的表決權(quán)機(jī)制沒有真正形成，與一般企業(yè)的組織管理沒有太大的區(qū)別，農(nóng)村合作金融獨(dú)特的民主管理機(jī)制根本沒有得到體現(xiàn)，社員參與民主管理的積極性被消減。加之，由于社員入股金額小，股權(quán)高度分散，且多數(shù)是自然人的農(nóng)民股，股東缺乏行使其權(quán)利的積極性（穆爭(zhēng)社，2006［16］），也在客觀上導(dǎo)致了民主性的弱化。

3.3 政府在農(nóng)村合作金融中的角色尷尬

我國(guó)農(nóng)村合作金融的發(fā)展史就是一段政府主導(dǎo)下亦步亦趨坎坷前行的探索史。從上世紀(jì)50年代初開始，政府為了帶領(lǐng)農(nóng)民早日從新民主主義走上社會(huì)主義道路，在廣大的農(nóng)村地區(qū)建立了農(nóng)信社，但隨后就下放到人民公社管理；到后來受農(nóng)業(yè)銀行管理，演變?yōu)閲?guó)家金融體系的基層機(jī)構(gòu)；再到人民銀行接手監(jiān)管，整個(gè)過程無不是政府推動(dòng)，農(nóng)信社并未能真正體現(xiàn)其互助合作性和自愿性的初衷，如今已經(jīng)蛻變?yōu)橐患疑虡I(yè)性銀行。另外，正如前面提及的80年代井噴式發(fā)展起來的農(nóng)村合作基金會(huì)同樣是在地方政府的強(qiáng)力助推下建立起來的，也并非真正體現(xiàn)“自愿合作”，最終也是被政府清理，可謂是“成也蕭何敗蕭何”，正如有學(xué)者（張?jiān)t等，2002［17］）所言：“農(nóng)村合作基金會(huì)從來就不是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織……它的產(chǎn)生、發(fā)展、經(jīng)營(yíng)管理從來就沒有獨(dú)立過。農(nóng)民只是名義上的股東，合作基金會(huì)實(shí)際上由政府控制，只是政府行政部門的附屬品。”再如，農(nóng)村資金互助社是2006年中央一號(hào)文件倡導(dǎo)建立起來的新型農(nóng)村合作金融組織，是政府在農(nóng)村合作金融創(chuàng)新上的又一次主導(dǎo)和嘗試，原銀監(jiān)會(huì)2007年還發(fā)布了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》加以規(guī)范和指引，然而，真正獲批的農(nóng)村資金互助社不到50家，政府對(duì)沒有被批準(zhǔn)卻在以互助社民意開展業(yè)務(wù)的情形放任自流（張德峰，2016［18］）。政府在這場(chǎng)新型合作金融運(yùn)動(dòng)中類似于“搭了半邊臺(tái)”，卻不想讓人再繼續(xù)搭下去，政府在其中的角色讓人捉摸不透。

從政府主導(dǎo)的一場(chǎng)場(chǎng)農(nóng)村合作金融改革或創(chuàng)新中，其“父愛式”的角色與本應(yīng)由合作組織民主、自愿、自我管理的定位有些不合拍，盡管政府有強(qiáng)大的行政權(quán)力，但在農(nóng)村合作金融的發(fā)展和推進(jìn)上不能完全以政策手段無連貫性地干預(yù)，而應(yīng)通過法律的手段，首先明確政府的角色定位，無論時(shí)間如何推移，無論政府內(nèi)部執(zhí)行者如何更替，政府只需做好自己角色的分內(nèi)之事，而其他都應(yīng)交由農(nóng)民社員自己處理，因?yàn)樗麄兛梢砸勒辗傻闹敢A(yù)期他們的未來。

4 國(guó)外農(nóng)村合作金融發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)借鑒

4.1 國(guó)外農(nóng)村合作金融發(fā)展概覽

（1）美國(guó)

在美國(guó)，農(nóng)村合作金融自上世紀(jì)30年代就開始出現(xiàn)，當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)大蕭條使普通民眾很難從銀行獲得資金支持，政府從政策上進(jìn)行引領(lǐng)，依照自愿、平等、互利的基本原則，低收入群體組建了社區(qū)范圍內(nèi)的合作信用社，當(dāng)然這不僅限于各社區(qū)，還延伸到軍隊(duì)、企業(yè)、學(xué)校等領(lǐng)域，實(shí)行一人一票制的管理模式，入會(huì)成員有存貸款、獲利分工、投票管理等權(quán)利，不以贏利為目的，信用社為入會(huì)成員提供借貸服務(wù)。美國(guó)的信用社由聯(lián)邦信用社、州聯(lián)邦信用社和遍布全國(guó)各地的信用社構(gòu)成。除了信用社而外，美國(guó)建立了多元化的合作金融體系，如聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中期信貸銀行與合作銀行，各層次的銀行都有一套自主的經(jīng)營(yíng)體制（溫嘯宇和劉學(xué)俠，2020［19］）。聯(lián)邦土地銀行和基層的聯(lián)邦土地銀行合作社主要為農(nóng)民以土地作為抵押物的長(zhǎng)期貸款業(yè)務(wù)；聯(lián)邦中期信貸銀行主要為社區(qū)農(nóng)民提供動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押的中短期貸款，用于農(nóng)民的種植、養(yǎng)殖及其它生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金需求；合作社銀行主要為農(nóng)業(yè)合作社服務(wù)，為他們提供信貸支持、金融咨詢及相關(guān)的資金清算服務(wù)。在立法層面上，美國(guó)在1934年就頒布了《聯(lián)邦信用社法》，明確規(guī)定信用社享有的優(yōu)惠政策，如免交存款準(zhǔn)備金、自主決定存貸款利率、免征各種稅收等。還規(guī)定應(yīng)建立信用社存款保險(xiǎn)制度，如成立于1935年的美國(guó)信合保險(xiǎn)集團(tuán)，其中的主要任務(wù)就是為信用社及其會(huì)員提供貸款保障險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)等各種保險(xiǎn)（康書生等，2006［20］）。

（2）德國(guó)

德國(guó)農(nóng)村合作金融早在1850就誕生了，最初是一家城鎮(zhèn)信用合作社。1864年，農(nóng)村信用合作社成立，為農(nóng)民提供信貸服務(wù)。1871年德國(guó)就頒布了《產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)合作社法》，這也是世界上第一部農(nóng)村合作金融立法（諶英，2016［21］）。德國(guó)的農(nóng)村合作金融體系分為三級(jí)，即中央合作銀行、區(qū)域合作銀行和基層信用社，每級(jí)都是具有獨(dú)立法人資格的金融機(jī)構(gòu)。在資金來源方面，最頂層是中央合作銀行，其主要資本金來源于區(qū)域合作銀行，政府也參與投資持股，但最高不超過25%；區(qū)域合作社銀行的資金由轄區(qū)內(nèi)的基層信用社，還對(duì)外吸收部分資金入股；基層信用社的資金由眾多分散的農(nóng)戶、小農(nóng)場(chǎng)主、銀行雇員、自由職業(yè)者認(rèn)股而來；自下而上逐級(jí)入股，形成經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)合。在管理層面，中央合作銀行與普通的股份公司一樣，最高決策機(jī)構(gòu)是股東大會(huì)，主要負(fù)責(zé)人的任命須經(jīng)政府同意，除基本業(yè)務(wù)外，中央合作銀行除了開展基本業(yè)務(wù)而外，還可從事其他多種金融業(yè)務(wù)；區(qū)域合作銀行可以對(duì)外吸收資金，開展證券投資業(yè)務(wù)和國(guó)際銀行業(yè)務(wù)，但其中重要的職責(zé)是向基層信用社提供結(jié)算、資金支付和短期再融資服務(wù)；基層信用社是獨(dú)立的法人，社員采用一人一票制的民主管理方式，社員既是信用社的出資人又是享受信貸服務(wù)的對(duì)象，社員代表大會(huì)是最高決策機(jī)構(gòu)，聘用經(jīng)理開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，還設(shè)立監(jiān)事會(huì)，由社員直接選舉產(chǎn)生?？梢姡聡?guó)的合作金融體系較為健全，上下層級(jí)的金融機(jī)構(gòu)通過持股使經(jīng)營(yíng)管理較為科學(xué)，尤其是上級(jí)對(duì)下級(jí)在資金、信息、技術(shù)方面提供了有利服務(wù)；另外，政府還通過建立豐富的農(nóng)村金融配套體系來促進(jìn)農(nóng)村合作金融的發(fā)展，如農(nóng)業(yè)抵押銀行、德意志土地墾殖銀行、土地改良銀行、土地抵押信用協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)地租銀行等，這對(duì)德國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了重要金融支持。

（3）日本

日本在二戰(zhàn)戰(zhàn)敗后，1947年制定了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，緊接著在全國(guó)建立了農(nóng)業(yè)協(xié)同組合（簡(jiǎn)稱農(nóng)協(xié)），由日本政府農(nóng)林水產(chǎn)省主管，是綜合型的群眾合作組織，其按農(nóng)村行政區(qū)域建立，農(nóng)協(xié)為內(nèi)部成員提供信貸金融服務(wù)，不以贏利為目的（李明賢和周蓉，2015［22］）。目前已經(jīng)形成了從農(nóng)戶→基層農(nóng)協(xié)→縣農(nóng)協(xié)→全國(guó)農(nóng)協(xié)的組織體系，各級(jí)除經(jīng)營(yíng)信貸、生產(chǎn)銷售的資金結(jié)算外，也兼營(yíng)證券、房地產(chǎn)投資、外匯業(yè)務(wù)等其他業(yè)務(wù)。三級(jí)之間有上下級(jí)業(yè)務(wù)關(guān)系，上級(jí)給予下級(jí)信息支持，還負(fù)有監(jiān)管和調(diào)動(dòng)資金的權(quán)力，下級(jí)入股到上級(jí)，但各自在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行獨(dú)立管理和獨(dú)立核算，其中基層農(nóng)協(xié)和縣農(nóng)協(xié)又各有農(nóng)、林、漁業(yè)三種不同的協(xié)同組合和聯(lián)合會(huì)。另外，由各基層農(nóng)協(xié)、縣協(xié)同組合聯(lián)合會(huì)和農(nóng)林中央金庫(kù)共同組成全國(guó)信聯(lián)協(xié)會(huì)，是各地農(nóng)協(xié)的中央聯(lián)絡(luò)機(jī)關(guān)，為會(huì)員提供關(guān)系協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)信息和農(nóng)林漁業(yè)的金融服務(wù)。農(nóng)協(xié)的主要資金來源于農(nóng)村存款，服務(wù)于組織內(nèi)的農(nóng)戶及農(nóng)林漁業(yè)團(tuán)體，起到相互資金扶助的作用，日本政府通過農(nóng)協(xié)來貫徹各項(xiàng)政策和法律，如政府向農(nóng)協(xié)購(gòu)買農(nóng)產(chǎn)品等，這為日本農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了很大貢獻(xiàn)。日本農(nóng)村合作金融不管在中央層級(jí)還是都道府縣級(jí)都有較濃的政府干預(yù)色彩。

4.2 國(guó)外農(nóng)村合作金融發(fā)展的借鑒與啟示

(1)以立法促進(jìn)農(nóng)村合作金融發(fā)展

美國(guó)的農(nóng)村信用社立法可追溯到1909年，現(xiàn)行農(nóng)村合作金融法（即《農(nóng)業(yè)信貸法》）早于1916年頒布，可見，美國(guó)農(nóng)村合作金融踐行立法先行的理念，之后經(jīng)過1923年、1933年、1987年的修訂，三次修訂內(nèi)容中重要的內(nèi)容主要為向農(nóng)民發(fā)放長(zhǎng)期不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款、對(duì)農(nóng)場(chǎng)主發(fā)放生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性貸款和建立合作銀行。1971年美國(guó)農(nóng)村合作金融為了拓展資金來源和服務(wù)對(duì)象，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍，出臺(tái)了《農(nóng)場(chǎng)信貸法》，旨在繼續(xù)推動(dòng)金融資源回流到農(nóng)村地區(qū)，滿足農(nóng)村民眾的資金需求，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)。德國(guó)農(nóng)村合作金融也是有較為系統(tǒng)的法律制度做支撐，中央合作銀行就是依據(jù)1871年頒布的《產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)合作社法》而設(shè)立，這部法奠定了德國(guó)農(nóng)村合作金融的法律地位；1890年的《合作社法》規(guī)定了合作社的確立互助性原則，規(guī)定了合作社的設(shè)立條件、社員的取得、社員權(quán)利義務(wù)、經(jīng)營(yíng)規(guī)則、退出機(jī)制等，目前已做了多次的修訂；1975年的《中央合作銀行法》確立了中央合作銀行的法律地位，監(jiān)管、協(xié)調(diào)全國(guó)農(nóng)村合作金融組織，對(duì)組織結(jié)構(gòu)、成員的權(quán)利義務(wù)做了明確規(guī)定，兩部法構(gòu)成了德國(guó)農(nóng)村合作金融較為完善的法律體系。盡管日本政府對(duì)其農(nóng)協(xié)進(jìn)行強(qiáng)制管理，但日本非常重視立法的作用，早在1947年就頒布《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，通過法律來規(guī)范農(nóng)村合作金融的發(fā)展，之后又逐步出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社法》、《水產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)合作社法》、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社合并法》、《農(nóng)協(xié)改革法》、《農(nóng)林中央金庫(kù)法》、《臨時(shí)利率調(diào)整法》、《農(nóng)協(xié)財(cái)務(wù)處理基準(zhǔn)令》、《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》等法律（諶英，2016［21］）。從三個(gè)國(guó)家農(nóng)村合作金融法制保障的情況即可從中汲取一些經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)一直以來非常重視合作金融對(duì)三農(nóng)的支持和保障，也出臺(tái)了很多優(yōu)惠的政策和文件，但易變性較大，從上文的幾個(gè)表可以看出，法律法規(guī)不健全，合作金融發(fā)展的法律依據(jù)不足（李巧莎和張楊，2017［23］）。而且三個(gè)國(guó)家的立法明確了合作金融的地位和性質(zhì)，但反觀我國(guó)，合作金融一直處于模糊地位，以農(nóng)信社為例，其改革方向是商業(yè)銀行化，與合作金融的“合作性”發(fā)生異化，需從立法層面明確合作金融的性質(zhì)、權(quán)利與責(zé)任。

(2) 明確政府定位

美國(guó)的農(nóng)村合作金融由聯(lián)邦信用社管理局和各州的政府信用社監(jiān)管機(jī)按照信用社的注冊(cè)地分別進(jìn)行制度化、規(guī)范化監(jiān)管。德國(guó)的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)很少受政府的直接干預(yù)，是較為獨(dú)立的金融組織，政府通過立法與政策予以規(guī)范和引領(lǐng)，建立自我監(jiān)管體系、行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管體系與行政監(jiān)管來對(duì)農(nóng)村合作金融實(shí)施全面監(jiān)管。而日本的農(nóng)村合作金融與美國(guó)、德國(guó)卻不同，農(nóng)協(xié)在政府主導(dǎo)下設(shè)立，獨(dú)立開展業(yè)務(wù)工作，政府在政策、資金等方面給予支持。從三個(gè)國(guó)家合作金融與政府的關(guān)系來看，政府都在不同程度上介入農(nóng)村合作金融，而沒有讓農(nóng)村合作金融完全的市場(chǎng)化運(yùn)作，從立法層面上就明確了政府在其中的法律地位，不管是在監(jiān)管還是直接的資金支持方面，都給予了不同形式的支持，尤其是在合作金融建立初期，政府的作用更為突出，隨著合作資金的不斷充實(shí)，政府作用漸趨弱化，但都強(qiáng)調(diào)合作金融機(jī)構(gòu)的獨(dú)立運(yùn)行地位，這為合作金融發(fā)展提供了制度保障。我國(guó)在70多年的合作金融發(fā)展中，政府從全面管理到逐漸放松再到如今的信用社銀行化改制，都可看出政府在其中的重要干預(yù)角色，但作為促進(jìn)和支持三農(nóng)發(fā)展的農(nóng)村合作金融并非是政府的“大包大攬”，而要充分體現(xiàn)成員的“合作性”，與純粹的政策性金融要做相應(yīng)的區(qū)分，政府可以從某些方面介入，但運(yùn)行管理仍需遵照市場(chǎng)化的規(guī)律，政府支持三農(nóng)的發(fā)展也不應(yīng)交給一個(gè)市場(chǎng)化的金融機(jī)構(gòu)來完成，在合作金融的發(fā)展方面確需厘清政府在其中的角色，盡量減少政府的干預(yù)。

(3)凸顯農(nóng)村合作金融的“合作性”

美國(guó)通過立法來促進(jìn)農(nóng)民及低收入群體入股到信用社，實(shí)行一人一票制的管理，信用社及其他合作金融機(jī)構(gòu)為社員或成員提供貸款，解決資金需求。德國(guó)金字塔式的合作金融模式，也是彰顯了分散的農(nóng)民、自由職業(yè)者等低收入群體自愿入股的合作性，各級(jí)管理都充分體現(xiàn)成員的權(quán)利保障，三級(jí)金融機(jī)構(gòu)職能互補(bǔ)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同樣，日本以“農(nóng)協(xié)”聚合了廣大的農(nóng)民入股，各級(jí)農(nóng)協(xié)形成緊密的資金聯(lián)合關(guān)系，也體現(xiàn)出合作金融本身的互助合作特性?？梢钥闯?，以上三個(gè)國(guó)家都按照合作制原則建立自己國(guó)家的農(nóng)村合作金融體系，明確合作金融的市場(chǎng)地位，為社員提供中短期金融服務(wù)，以社員福利最大化為目標(biāo)，體現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)的金融普惠性；合理優(yōu)化金融組織結(jié)構(gòu)，踐行合作成員的民主管理，加強(qiáng)自我內(nèi)部監(jiān)督與政府監(jiān)督的結(jié)合。

5 我國(guó)農(nóng)村合作金融制度改進(jìn)的建議

5.1 制定農(nóng)村合作金融基本法

法律是一種規(guī)則，是一種可靠的預(yù)期，它用來降低市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)生的費(fèi)用，以達(dá)到效益和效率最大化（李曙光，2004［24］）。我國(guó)農(nóng)信社曠日持久的改革似乎已經(jīng)詮釋了法律的重要性，長(zhǎng)期以來農(nóng)村合作金融立法的缺位，致使農(nóng)信社改革的政策一直在變動(dòng)，而最終只能依賴于法律的固化效應(yīng)。我國(guó)已經(jīng)全面進(jìn)入法治建設(shè)之中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，要充分尊重市場(chǎng)在資源配置當(dāng)中起決定性作用的基本原理，通過法治的方式來實(shí)施每一項(xiàng)活動(dòng)。農(nóng)村合作金融不管如何發(fā)展，其一定受制于“市場(chǎng)調(diào)節(jié)”，只是“市場(chǎng)調(diào)節(jié)”在多大程度上能最大化發(fā)生作用，過去一切政府文件的探索和發(fā)布也是在“市場(chǎng)調(diào)節(jié)”未能充分發(fā)揮作用的空間范圍內(nèi)有用，只是在不同時(shí)期，政府的干預(yù)在“量”和“度”上有所不同，在建國(guó)初期甚至之后的很長(zhǎng)時(shí)間里，政府的干預(yù)走向了包辦的地步，到如今政府的直接干預(yù)越來越少，而且一直在尋求以強(qiáng)制性的法律制度來引導(dǎo)。健全的法律體系和法律規(guī)范是農(nóng)村合作金融安全有效發(fā)展的前提，也是彌補(bǔ)當(dāng)下城鄉(xiāng)金融資源配置不均衡的正當(dāng)手段。

目前，我國(guó)農(nóng)村合作金融立法還停留在部門規(guī)章層面，而且零亂分散，致使合作金融組織沒有穩(wěn)定的預(yù)期和運(yùn)營(yíng)底線思維。要結(jié)合長(zhǎng)期以來我國(guó)農(nóng)村合作金融發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，明確設(shè)立宗旨、管理模式、經(jīng)營(yíng)方式等，規(guī)定農(nóng)村合作金融組織服務(wù)農(nóng)業(yè)的目標(biāo)，在堅(jiān)持金融安全與效率的基本原則下，秉持自愿入股、自我服務(wù)的理念，突出社員金融權(quán)利的保障。鑒于目前我國(guó)的農(nóng)村合作金融大致有未改制的農(nóng)信社、農(nóng)村資金互助社和農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助等類型，立法要尊重現(xiàn)狀，且多年的實(shí)踐探索可為立法帶來參考，具體在制定《農(nóng)村合作金融法》時(shí)，可借鑒我國(guó)《公司法》的框架模式，將立法目的、原則、社員資格、運(yùn)行機(jī)制和其他普遍性問題放在法律文本之首，后面以專章形式對(duì)各種合作組織做特別規(guī)定。

5.2 完善農(nóng)村合作金融具體法律制度

目前，我國(guó)已有一些農(nóng)村合作金融的具體法律制度，且已探索性適用多年，在適用中也不斷凸顯出諸多不足，借《農(nóng)村合作金融法》制定之機(jī)會(huì)，完善其中的具體制度。

在表決權(quán)配置方面。原銀監(jiān)會(huì)2007年的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》和2016年修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對(duì)社員表決權(quán)規(guī)定了“一人一票”制，同時(shí)也設(shè)定了“附加表決權(quán)”。農(nóng)村合作金融兼具“人合性”與“資合性”，更側(cè)重于“人合性”帶來的社員之間在資金短缺方面的相互合作，“資合”是實(shí)現(xiàn)社員合作的手段，在表決機(jī)制上設(shè)計(jì)“一人一票”具有重要的價(jià)值，保證社員自我管理的民主特性。“附加表決權(quán)”是出資額或者與本社交易量（額）較大的成員的特別賦權(quán)，尊重差異性，是“一人一票”的補(bǔ)充，但此設(shè)定沒有區(qū)分自然人成員和法人成員，如果是一些人數(shù)眾多的企業(yè)法人成員且出資額較大的，可以增加附加表決權(quán)，體現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。同時(shí)，立法上在給予附加表決權(quán)彰顯公平的時(shí)候，也要防止利用附加表決權(quán)架空合作金融本應(yīng)尊崇的民主管理。因此，立法中要界定附加表決權(quán)的行使范圍，對(duì)必須由社員民主決策的事項(xiàng)，如涉及合作社的分立、合并、解散以及限制或剝奪社員等事項(xiàng)，不得行使附加表決權(quán)（張德峰，2016［25］）。

在規(guī)范農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助或信用合作方面。這種業(yè)務(wù)在現(xiàn)實(shí)中都是依托于已經(jīng)設(shè)立的農(nóng)民專業(yè)合作社，通過在其內(nèi)部設(shè)立“信貸部”等形式開展活動(dòng)，不具有獨(dú)立開展金融業(yè)務(wù)的法人資格，社員投入的股金與合作社的其他業(yè)務(wù)活動(dòng)可能有交叉重疊，不具有“獨(dú)立性”，所以，在立法上可考慮通過兩種方式來解決：一是修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，在其中加入合作社可以運(yùn)營(yíng)金融的業(yè)務(wù)條款；二是直接在制定《農(nóng)村合作金融法》時(shí)將這種形式法定化，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》不調(diào)整這類新型合作金融組織及業(yè)務(wù)。做到對(duì)農(nóng)村合作金融的立法統(tǒng)一，避免適用中的繁雜，以及調(diào)整范圍出現(xiàn)“真空”或邊緣地帶。

在社員的準(zhǔn)入與退出方面。市場(chǎng)準(zhǔn)入制度與社員退出制度相互補(bǔ)充，允許農(nóng)村合作金融組織社員可以自愿流動(dòng)，也符合自主選擇、優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)規(guī)律，這是我國(guó)農(nóng)村合作金融組織制度改進(jìn)的重要內(nèi)容。其決定了哪些主體可以成為農(nóng)村合作金融組織的發(fā)起人，同時(shí)也規(guī)定了社員在何種情況下可以退股，做到既保證農(nóng)村合作金融組織運(yùn)行穩(wěn)定，也能保障社員自由退出的權(quán)利。社員資格的取得是組成農(nóng)村合作金融組織權(quán)力機(jī)構(gòu)的前提，如《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第17、18條就規(guī)定了社員入股的方式，但并未明確社員資格是否也可以被轉(zhuǎn)讓和繼承（王楊，2019［26］）。而且，隨著中國(guó)人口的遷移和轉(zhuǎn)移，在社員資格的認(rèn)定方面必須嚴(yán)格把關(guān)，避免突破地域性，一般以村或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為界限，按照規(guī)定條件進(jìn)行篩選。比方說，未在戶籍地居住但擁有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民或者是未從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，就不應(yīng)當(dāng)和擁有農(nóng)村戶籍、在戶籍地生活且從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶作同等對(duì)待?？偟脑瓌t是，作為農(nóng)村合作金融組織，只有農(nóng)戶、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和涉農(nóng)企業(yè)才有資格取得社員資格，也才能真正體現(xiàn)農(nóng)村社員之間的資金互助性，畢竟合作組織本身并非以贏利為目的。另外，盡管非政府組織、扶貧單位等可以出資，但是其不能取得社員資格，只能作為政府支農(nóng)惠農(nóng)、提供政策支持的一種形式。

5.3 創(chuàng)新農(nóng)村合作金融組織形式

農(nóng)村合作金融的初衷在于充分利用社員的閑散資金形成“資金聚合”，在社員的入股資金中，資金額度有大小區(qū)別，尤其是創(chuàng)建之初，領(lǐng)頭人基本都是資金大戶或?qū)I(yè)能人，這些領(lǐng)頭人在之后的運(yùn)營(yíng)中實(shí)際控制了整個(gè)組織，架空了入股資金少的社員。甚至可能出現(xiàn)實(shí)際控制人利用有限責(zé)任的立法規(guī)定逃避責(zé)任，進(jìn)而濫用管理權(quán)侵害普通社員的權(quán)益。如2007年的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第六條規(guī)定，農(nóng)村資金互助社社員以其社員股金和在本社的社員積累為限對(duì)該社承擔(dān)責(zé)任，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中也是類似的規(guī)定。這種組織形式使實(shí)際控制人或?qū)I(yè)能人不能充分履行盡責(zé)義務(wù)，可借鑒有限合伙制的做法，形成“有限合作”的新型模式。讓入股資金少的社員成為有限合伙人，而領(lǐng)頭人承擔(dān)無限責(zé)任，這樣的模式保證了合作的性質(zhì)不變，也增強(qiáng)了領(lǐng)頭人的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)。

如此變革后，也有利于外部社會(huì)資金的引入，因?yàn)橥獠砍鲑Y人加入農(nóng)村合作金融組織首要考慮的是資金的安全性與盈利性問題，外部出資人不熟悉社員的結(jié)構(gòu)，在合作金融組織內(nèi)部，社員之間是相互熟悉的群體，信息較為充分、對(duì)稱，在一定程度上，熟人社會(huì)就發(fā)揮著隱形擔(dān)保的作用。但外部出資人則擔(dān)心社員侵害其權(quán)利，謹(jǐn)慎投資到組織中來，而有限合作制可使得外部出資人資金的安全性得到大大提升，也在一定程度上打消外部出資人的顧慮。

“有限合伙制”往往是在風(fēng)險(xiǎn)投資的組織形式中采用，因?yàn)橛邢藓匣锶怂鲑Y金較多而且不參加管理，這對(duì)普通合伙人有較高的管理要求，其不僅個(gè)人財(cái)產(chǎn)還有自己聲譽(yù)都完全捆綁在組織之中，當(dāng)然其盡責(zé)程度也就會(huì)更高，避免了因信息不對(duì)稱產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)，能夠最大化地激勵(lì)普通合伙人為有限合伙人實(shí)現(xiàn)利益最大化（羅斌，2016［27］）。將“有限合伙制”中的“有限性”與“無限性”結(jié)合的設(shè)計(jì)優(yōu)勢(shì)引入到農(nóng)村合作金融組織中，既保證了合作金融的“合作性”又能充分發(fā)揮社會(huì)資本的力量。外部出資人出資后，因其不參加運(yùn)營(yíng)管理，沒有社員資格，民主管理依然掌握在社員組織內(nèi)部。為了保證運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的降低，實(shí)現(xiàn)投資利潤(rùn)最大化，外部出資人必然希望通過建構(gòu)一系列的制度來約束或激勵(lì)實(shí)際控制人的行為，這有助于農(nóng)村合作金融治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

5.4 厘清農(nóng)村合作金融組織與政府的關(guān)系

正如前文所析，長(zhǎng)期以來，在我國(guó)農(nóng)村，由于金融資源匱乏，農(nóng)村金融市場(chǎng)殘缺不全、發(fā)育程度低，市場(chǎng)規(guī)模小，金融服務(wù)范圍狹窄，市場(chǎng)機(jī)制不能在金融資源配置中正常發(fā)揮作用。正如此，需要強(qiáng)有力的政府來推動(dòng)金融體制改革，促進(jìn)農(nóng)村金融制度的供給和安排，矯正市場(chǎng)的失靈，培育農(nóng)村金融市場(chǎng)。在農(nóng)村金融體制改革中，長(zhǎng)期缺乏一種能促進(jìn)資金向農(nóng)村合理配置進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)金融資源均衡化的制度安排，政府的重要功能是在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建立和資金的供給等方面做出最直接的政策指引，通過強(qiáng)制性的行政、法律等手段來創(chuàng)新農(nóng)村合作金融，如通過財(cái)政資金直接參與到農(nóng)村金融的運(yùn)作，直接或間接地參與農(nóng)村合作金融組織的治理結(jié)構(gòu)、決策經(jīng)營(yíng)等，彌補(bǔ)農(nóng)村金融市場(chǎng)殘缺之不足，一定程度上實(shí)現(xiàn)金融資源在農(nóng)村的合理配置和有效運(yùn)用，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這種目標(biāo)下，農(nóng)村合作金融的發(fā)展從一開始就遵循政府的主導(dǎo)。

通常而言，金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作基本都是遵循市場(chǎng)自由的原則，唯有如此，才能積極適應(yīng)市場(chǎng)的需求；相反，政府的嚴(yán)格管控會(huì)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行不暢，成本增加。我國(guó)的農(nóng)村金融資源配置如果完全交由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)肯定是極度危險(xiǎn)的，即是說，在我國(guó)，全依賴于商業(yè)性金融調(diào)節(jié)城市和農(nóng)村的金融市場(chǎng)，政府不通過金融改革以及金融制度的供給來干預(yù)或引導(dǎo)金融市場(chǎng)，至少在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段是不現(xiàn)實(shí)的，甚至可以斷言，哪怕是高度市場(chǎng)化的發(fā)達(dá)國(guó)家也無法實(shí)現(xiàn)。因?yàn)榻鹑跇I(yè)本身就是一個(gè)極為特殊行業(yè)，金融的逐利性和脆弱性已經(jīng)決定了金融市場(chǎng)的每一個(gè)行為都可能導(dǎo)致公共性的風(fēng)險(xiǎn)感染或社會(huì)整體福利的增減。我國(guó)農(nóng)村合作金融是在近70年經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中探索出來的資源配置形式，長(zhǎng)期以來都是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行，植根于廣大的農(nóng)村地區(qū)，有深厚的發(fā)展運(yùn)營(yíng)土壤，通過立法將長(zhǎng)期以來探索的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)固化下來遵照?qǐng)?zhí)行，可以避免因政策的變動(dòng)而影響合作金融組織的發(fā)展方向，也可以清晰界定政府在哪些層面可以介入，避免過去“包辦”或“管得過多”的情形。有了農(nóng)村合作金融的立法，并非意味著無需政府的介入，相反，通過立法確定市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、監(jiān)管要求等使政府介入于法有據(jù)，且依程序規(guī)范介入，充分保障合作組織的發(fā)展及社員權(quán)利有預(yù)期性。