貧困山區(qū)化解政府債務(wù)風(fēng)險對策與建議

蔣麗 湯勝勇 明麗

摘要：貧困縣財政困難的原因是復(fù)雜的、多方面的。地理條件的制約，政策因素的變動，人文環(huán)境的多樣化及歷史的不斷變遷均影響著經(jīng)濟(jì)和財政的發(fā)展，債務(wù)形成的原因與結(jié)構(gòu)也是多樣化多層次的。本文以湖北省黃岡市英山縣為例，分析了當(dāng)前財政困難的歷史和現(xiàn)實(shí)因素，并在此基礎(chǔ)上提出了防范和化解債務(wù)風(fēng)險的切實(shí)舉措。

關(guān)鍵詞：政府債務(wù);財政收支;風(fēng)險防范機(jī)制

貧困山區(qū)縣受邊遠(yuǎn)環(huán)境的制約，大多自身發(fā)展動力不足，沒有穩(wěn)定可靠的財源支持，面對中央、省市政策壓力的層層傳導(dǎo)，一方面要確保政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，一方面要拿出舉措防控債務(wù)風(fēng)險，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和債務(wù)增長的矛盾必然迅速顯現(xiàn)。政府財力不足，經(jīng)濟(jì)沒有增長點(diǎn)，借新還舊就成了到期債務(wù)償還的主要方式，要擠出資金償還債務(wù)，必然會影響正常運(yùn)轉(zhuǎn)。綜合經(jīng)濟(jì)指標(biāo)下滑，相關(guān)行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈難以激活，導(dǎo)致縣政府的整體績效滯后，還會產(chǎn)生不良的社會影響。這些問題均是減緩經(jīng)濟(jì)運(yùn)行速度的因素。

一、英山縣的發(fā)展實(shí)際

黃岡市英山縣是國家級深度貧困山區(qū)縣，多年來，依托山清水秀和紅色革命發(fā)源地、根據(jù)地的優(yōu)勢，極力打造“全國名茶縣、生態(tài)旅游縣”，該縣碧水溫泉全國聞名，黃梅戲文化，“英山森呼吸”和小橋流水人家的格局讓英山縣成為最宜居的凈土。但該縣企業(yè)較薄弱，主要是機(jī)械配件、鑄造、建材、建筑、小五金等小規(guī)模形式;農(nóng)業(yè)品種較多，均產(chǎn)量不高，品質(zhì)不優(yōu)，在市場上還沒有形成產(chǎn)供銷的強(qiáng)鏈條;財政收入來源單一，主要是土地財政，近年，因為減稅降費(fèi)和疫情的影響，收入指數(shù)大幅下滑，招商環(huán)境受到影響，引進(jìn)不來大的項目，很多小規(guī)模項目也因此擱淺。收入沒有增長點(diǎn)，每年的支出都在增長，導(dǎo)致償債能力轉(zhuǎn)弱，債務(wù)風(fēng)險逐年增加。

貧困縣財政困難的原因是復(fù)雜的、多方面的。地理條件的制約，政策因素的變動，人文環(huán)境的多樣化及歷史的不斷變遷均影響著經(jīng)濟(jì)和財政的發(fā)展，債務(wù)形成的原因結(jié)構(gòu)也是多樣化多層次的。以英山縣為例：一是1994年的分稅制改革，縣級政府承擔(dān)了大部分財政責(zé)任，形成的遺留債務(wù);二是財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理，貧困山區(qū)縣收入小導(dǎo)致“窮則越窮”，形成的支出性債務(wù);三是稅費(fèi)改革帶來的縣鄉(xiāng)兩級政府支出缺口;四是農(nóng)村綜合改革不徹底帶來的以錢養(yǎng)事支出缺口;五是多年來應(yīng)對項目建設(shè)政策性配套以及歷年來為推動縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而實(shí)施的城市、交通、醫(yī)療衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所形成的工程債務(wù)。截至2020年，英山縣的隱性債務(wù)余額達(dá)到14億元。

為貫徹落實(shí)湖北省政府債務(wù)管理政策精神，切實(shí)防控地方政府債務(wù)風(fēng)險，緩解經(jīng)濟(jì)運(yùn)行壓力，該縣在摸清家底、劃分權(quán)責(zé)之后，置換了2014年以前形成的政府債務(wù)，后移了債務(wù)壓力，暫時減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，政府重大項目建設(shè)也基本以申報發(fā)行政府專項債為主，結(jié)合社會資本投入和政策性貸款的支持，項目建設(shè)大多能有序推進(jìn)。

2009年以來，省政府投入該縣債券資金29億元，置換了政府債務(wù)19億元，很大程度上緩解了政府支出壓力。通過多年的債務(wù)風(fēng)險防控工作，英山縣債務(wù)總量基本控制在湖北省政府確定的限額內(nèi)，債務(wù)率為95%，低于國際通行的警戒標(biāo)準(zhǔn)。隨著精準(zhǔn)扶貧的深入和“十四五”政策的推動，縣域經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)向好，但限于經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)壓力、生產(chǎn)要素縮緊和結(jié)構(gòu)性矛盾等頑疾，整體經(jīng)濟(jì)和財政實(shí)力還是較弱。

同時，債務(wù)管理政策的出臺，也伴隨著一些問題的出現(xiàn)，一是債務(wù)置換治標(biāo)不治本，政府的償債壓力沒有從根本上減輕。二是債務(wù)總量不能突破限額空間，項目建設(shè)落實(shí)落地存在限制。三是債務(wù)歸口政府管理，縣財政還本付息壓力會越來越大。以英山縣為例，隨著政府債券陸續(xù)到期，該縣今后5年每年需支付利息約1億元，對于一個一般公共預(yù)算收入不足5億元的貧困山區(qū)縣，壓力可想而知。四是外部環(huán)境也受到很大影響，該縣的融資平臺公司轉(zhuǎn)型以后，由于注入的資產(chǎn)質(zhì)量不夠優(yōu)，短時間內(nèi)的自我造血能力較差，如果激活市場出現(xiàn)困難，債務(wù)償還能力轉(zhuǎn)弱，社會融資就會越來越難，容易形成惡性循環(huán)。另外各地“復(fù)制”的“PPP”模式開展得并不順利，一旦社會資本融資出現(xiàn)困難，就會留給政府“亂攤子”，成為隱性債務(wù)的“催化劑”。

二、防范和化解債務(wù)風(fēng)險的建議

1.明晰權(quán)責(zé)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)

地方債的“閘門”打開，無疑緩解了地方政府發(fā)展的資金“饑渴”，但是，如果不能正確劃分政府與市場的權(quán)責(zé)，就會造成地方政府的信用危機(jī)?；鈧鶆?wù)風(fēng)險關(guān)鍵在于明確各方權(quán)責(zé)，要按照“國發(fā)43號”文件提出的“切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)”的要求依法承擔(dān)責(zé)任，要明確債務(wù)性質(zhì)，進(jìn)行分類處理，該是政府的債務(wù)，政府不能推諉，該是企業(yè)的債務(wù)，企業(yè)要主動承擔(dān)。對于有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，繼續(xù)予以支持，相反對于僵尸企業(yè)和無效產(chǎn)能，要有“斷舍離”的決心，斬斷其貸款渠道。對依附于政府運(yùn)轉(zhuǎn)的平臺公司迅速轉(zhuǎn)型，政府可以通過投入、優(yōu)化其資產(chǎn)質(zhì)量等激勵措施，不斷增強(qiáng)國有企業(yè)自身的造血能力，激發(fā)其市場活力，將政府性債務(wù)逐步轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性債務(wù)，消除債務(wù)隱患。

2.完善機(jī)制強(qiáng)化源頭管控

監(jiān)管缺失，會造成地方債規(guī)模和態(tài)勢的發(fā)展甚至不可逆。地方債基本由政府行為或政府信用而形成，一些地區(qū)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，建設(shè)無資金來源或未經(jīng)審批的項目，超預(yù)算、違規(guī)融資建設(shè)項目，因后續(xù)無資金跟進(jìn)，新增了建設(shè)性債務(wù)，還造成很多工程亂尾，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，嚴(yán)重影響了投資環(huán)境。2020年，是三大攻堅戰(zhàn)收官之年，各地區(qū)能否平穩(wěn)度過“洪期”，取決于監(jiān)管是否落到實(shí)處。從政府的層面應(yīng)當(dāng)建立一個嚴(yán)密的監(jiān)管體系，強(qiáng)化對項目的可行性論證、預(yù)算審核和項目審批等程序，實(shí)效性不強(qiáng)的項目，不能盲目招商，更不能開工建設(shè)。要形成對債務(wù)資金的監(jiān)管、項目負(fù)責(zé)人員的監(jiān)管，主管單位對下屬單位的監(jiān)管等多個層面立體監(jiān)管格局。不允許以新增隱性倆務(wù)的方式上新項目，同時要管控金融“閘門”，落實(shí)考核、問責(zé)等制度，從源頭上遏制新增債務(wù)。

3.多措并舉穩(wěn)妥化解債務(wù)

貧困山區(qū)縣主要是通過轉(zhuǎn)移支付政策來保運(yùn)轉(zhuǎn)。稅收少，發(fā)展資金短缺，政府債務(wù)風(fēng)險較高，要在短時間內(nèi)直接償還債務(wù)，運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展的矛盾必然顯現(xiàn)，一定要采取有針對性的措施，才能逐步化解債務(wù)風(fēng)險?；鈧鶆?wù)第一步要充分利用政策有效控債。要跟中央、監(jiān)管和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)相互配合，對現(xiàn)有的信貸項目進(jìn)行相應(yīng)的債務(wù)清償、債務(wù)重組或計提處置，利用好土地指標(biāo)增減掛鉤、鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、三權(quán)改革等政策，積極爭取專項資金和補(bǔ)助資金支持，有效緩解縣本級農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入壓力。第二步要盤活資源積極化債。政府要了解自身的清償能力，清楚現(xiàn)有存量資產(chǎn)和資源，優(yōu)化資產(chǎn)交易平臺，適時適量處置固定資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)利用和資產(chǎn)盤活。第三步要做實(shí)做強(qiáng)企業(yè)，增收償債。要加快建立健全舉債融資機(jī)制，優(yōu)化投融資環(huán)境，結(jié)合市場需求，選擇有潛力的市場主體，擇優(yōu)扶持，積極培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、龍頭企業(yè)，貧困山區(qū)特別要注意保護(hù)支持小微企業(yè)，政府應(yīng)牽頭制定招商和產(chǎn)銷方案，多部門齊發(fā)力，拓展農(nóng)副產(chǎn)品、旅游產(chǎn)品銷售門路，廣辟稅源增加收入逐步償還債務(wù)。

4.激活杠桿提升債券效益

2015年以來，湖北省人民政府下達(dá)英山縣債券轉(zhuǎn)貸額度近30億元，主要是貫徹落實(shí)中央債券政策投向，用于農(nóng)業(yè)、水利、城鎮(zhèn)化、環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，基本上解決了民生和發(fā)展上的重點(diǎn)問題，結(jié)合實(shí)際需求建成了一批項目，特別是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)上，城區(qū)及周邊群眾的生產(chǎn)生活環(huán)境有很大的改善，有效推動了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近年來，債券的投入切實(shí)給地方經(jīng)濟(jì)注入了活力，但是，作為貧困山區(qū)縣，建設(shè)資金需求量大，如何用足用好債券資金，充分發(fā)揮其杠桿作用，是值得探討的關(guān)鍵問題。筆者認(rèn)為，一是要把規(guī)劃謀劃好。把握政策精神，認(rèn)真分析中央補(bǔ)短板、扶貧開發(fā)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展各項政策，了解投資重點(diǎn)，結(jié)合本地實(shí)際情況合理謀劃項目，這一步很重要，未來是個什么樣子，都是由現(xiàn)在一步步的規(guī)劃而有序的建設(shè)形成。所以說發(fā)展的思路很重要。二是要把社會資本激發(fā)好。債券資金只能作為“激活劑”，起到撬動經(jīng)濟(jì)的作用。債券資金性質(zhì)仍然是債務(wù)，到期要還本付息，額度過大仍會影響本地區(qū)的運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展問題，所以，要想債券有四兩撥千斤的績效，在積極爭取中央、省級資金的同時，要結(jié)合招商引資的優(yōu)惠政策，多措施吸納社會資本，做活做大未來能給群眾帶來效益空間的項目。三是要把有限的資金使用好。在資金的使用上，縣政府應(yīng)結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和項目運(yùn)營情況，合理調(diào)整資金分配，避免一方面資金用不出去，另一方面項目又缺資金。省級如能出臺一些債券項目的獎補(bǔ)政策，結(jié)合部分本金和利息的減免、優(yōu)先發(fā)行等激勵政策，被動的項目建設(shè)將會變?yōu)榉e極，更能拉動內(nèi)需，使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)活躍起來。

5.建章立制規(guī)范運(yùn)行程序

要解決優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，妥善化解債務(wù)，順利推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不是一蹴而就的，必然要建立一個防控政府債務(wù)風(fēng)險的長效機(jī)制。首先要落實(shí)工作方案，明確相關(guān)單位的職責(zé)和各個時間節(jié)點(diǎn)的任務(wù);要制定風(fēng)險預(yù)案，始終掌控風(fēng)險點(diǎn);要建立債務(wù)臺賬，時刻監(jiān)控債務(wù)總量。其次應(yīng)制定償債的長遠(yuǎn)規(guī)劃，要在防控債務(wù)風(fēng)險的基礎(chǔ)上謀求發(fā)展，不斷增加償還債務(wù)的能力。最后要健全管理、考核、追責(zé)等一系列相關(guān)制度，規(guī)范政府債務(wù)舉借形式，在外部環(huán)境上強(qiáng)化保障。政府債務(wù)風(fēng)險防控是一項長期而艱巨的任務(wù)，三大攻堅戰(zhàn)收官，并不代表防控債務(wù)風(fēng)險工作的結(jié)束，應(yīng)始終抓在手上，對中央防控政府債務(wù)風(fēng)險政策精神的落實(shí)不能僅僅停留在制度和要求上，相關(guān)部門應(yīng)各司其職，將責(zé)任落實(shí)落地，縣級政府始終堅守債務(wù)率風(fēng)險防控紅線，妥善處理好發(fā)展與運(yùn)轉(zhuǎn)、發(fā)展與控債、發(fā)展與還債的關(guān)系，不斷健全機(jī)制，完善措施，才能有效地防范化解地方債務(wù)風(fēng)險。

（責(zé)任編輯：蘭卡）