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    貧困山區(qū)化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策與建議

    2020-04-06 21:40:56蔣麗湯勝勇明麗

    蔣麗 湯勝勇 明麗

    摘要:貧困縣財(cái)政困難的原因是復(fù)雜的、多方面的。地理?xiàng)l件的制約,政策因素的變動(dòng),人文環(huán)境的多樣化及歷史的不斷變遷均影響著經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的發(fā)展,債務(wù)形成的原因與結(jié)構(gòu)也是多樣化多層次的。本文以湖北省黃岡市英山縣為例,分析了當(dāng)前財(cái)政困難的歷史和現(xiàn)實(shí)因素,并在此基礎(chǔ)上提出了防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的切實(shí)舉措。

    關(guān)鍵詞:政府債務(wù);財(cái)政收支;風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

    貧困山區(qū)縣受邊遠(yuǎn)環(huán)境的制約,大多自身發(fā)展動(dòng)力不足,沒有穩(wěn)定可靠的財(cái)源支持,面對(duì)中央、省市政策壓力的層層傳導(dǎo),一方面要確保政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn),一方面要拿出舉措防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和債務(wù)增長(zhǎng)的矛盾必然迅速顯現(xiàn)。政府財(cái)力不足,經(jīng)濟(jì)沒有增長(zhǎng)點(diǎn),借新還舊就成了到期債務(wù)償還的主要方式,要擠出資金償還債務(wù),必然會(huì)影響正常運(yùn)轉(zhuǎn)。綜合經(jīng)濟(jì)指標(biāo)下滑,相關(guān)行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈難以激活,導(dǎo)致縣政府的整體績(jī)效滯后,還會(huì)產(chǎn)生不良的社會(huì)影響。這些問題均是減緩經(jīng)濟(jì)運(yùn)行速度的因素。

    一、英山縣的發(fā)展實(shí)際

    黃岡市英山縣是國家級(jí)深度貧困山區(qū)縣,多年來,依托山清水秀和紅色革命發(fā)源地、根據(jù)地的優(yōu)勢(shì),極力打造“全國名茶縣、生態(tài)旅游縣”,該縣碧水溫泉全國聞名,黃梅戲文化,“英山森呼吸”和小橋流水人家的格局讓英山縣成為最宜居的凈土。但該縣企業(yè)較薄弱,主要是機(jī)械配件、鑄造、建材、建筑、小五金等小規(guī)模形式;農(nóng)業(yè)品種較多,均產(chǎn)量不高,品質(zhì)不優(yōu),在市場(chǎng)上還沒有形成產(chǎn)供銷的強(qiáng)鏈條;財(cái)政收入來源單一,主要是土地財(cái)政,近年,因?yàn)闇p稅降費(fèi)和疫情的影響,收入指數(shù)大幅下滑,招商環(huán)境受到影響,引進(jìn)不來大的項(xiàng)目,很多小規(guī)模項(xiàng)目也因此擱淺。收入沒有增長(zhǎng)點(diǎn),每年的支出都在增長(zhǎng),導(dǎo)致償債能力轉(zhuǎn)弱,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐年增加。

    貧困縣財(cái)政困難的原因是復(fù)雜的、多方面的。地理?xiàng)l件的制約,政策因素的變動(dòng),人文環(huán)境的多樣化及歷史的不斷變遷均影響著經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的發(fā)展,債務(wù)形成的原因結(jié)構(gòu)也是多樣化多層次的。以英山縣為例:一是1994年的分稅制改革,縣級(jí)政府承擔(dān)了大部分財(cái)政責(zé)任,形成的遺留債務(wù);二是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理,貧困山區(qū)縣收入小導(dǎo)致“窮則越窮”,形成的支出性債務(wù);三是稅費(fèi)改革帶來的縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府支出缺口;四是農(nóng)村綜合改革不徹底帶來的以錢養(yǎng)事支出缺口;五是多年來應(yīng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)政策性配套以及歷年來為推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而實(shí)施的城市、交通、醫(yī)療衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所形成的工程債務(wù)。截至2020年,英山縣的隱性債務(wù)余額達(dá)到14億元。

    為貫徹落實(shí)湖北省政府債務(wù)管理政策精神,切實(shí)防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),緩解經(jīng)濟(jì)運(yùn)行壓力,該縣在摸清家底、劃分權(quán)責(zé)之后,置換了2014年以前形成的政府債務(wù),后移了債務(wù)壓力,暫時(shí)減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān),政府重大項(xiàng)目建設(shè)也基本以申報(bào)發(fā)行政府專項(xiàng)債為主,結(jié)合社會(huì)資本投入和政策性貸款的支持,項(xiàng)目建設(shè)大多能有序推進(jìn)。

    2009年以來,省政府投入該縣債券資金29億元,置換了政府債務(wù)19億元,很大程度上緩解了政府支出壓力。通過多年的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控工作,英山縣債務(wù)總量基本控制在湖北省政府確定的限額內(nèi),債務(wù)率為95%,低于國際通行的警戒標(biāo)準(zhǔn)。隨著精準(zhǔn)扶貧的深入和“十四五”政策的推動(dòng),縣域經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)向好,但限于經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)壓力、生產(chǎn)要素縮緊和結(jié)構(gòu)性矛盾等頑疾,整體經(jīng)濟(jì)和財(cái)政實(shí)力還是較弱。

    同時(shí),債務(wù)管理政策的出臺(tái),也伴隨著一些問題的出現(xiàn),一是債務(wù)置換治標(biāo)不治本,政府的償債壓力沒有從根本上減輕。二是債務(wù)總量不能突破限額空間,項(xiàng)目建設(shè)落實(shí)落地存在限制。三是債務(wù)歸口政府管理,縣財(cái)政還本付息壓力會(huì)越來越大。以英山縣為例,隨著政府債券陸續(xù)到期,該縣今后5年每年需支付利息約1億元,對(duì)于一個(gè)一般公共預(yù)算收入不足5億元的貧困山區(qū)縣,壓力可想而知。四是外部環(huán)境也受到很大影響,該縣的融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型以后,由于注入的資產(chǎn)質(zhì)量不夠優(yōu),短時(shí)間內(nèi)的自我造血能力較差,如果激活市場(chǎng)出現(xiàn)困難,債務(wù)償還能力轉(zhuǎn)弱,社會(huì)融資就會(huì)越來越難,容易形成惡性循環(huán)。另外各地“復(fù)制”的“PPP”模式開展得并不順利,一旦社會(huì)資本融資出現(xiàn)困難,就會(huì)留給政府“亂攤子”,成為隱性債務(wù)的“催化劑”。

    二、防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議

    1.明晰權(quán)責(zé)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)

    地方債的“閘門”打開,無疑緩解了地方政府發(fā)展的資金“饑渴”,但是,如果不能正確劃分政府與市場(chǎng)的權(quán)責(zé),就會(huì)造成地方政府的信用危機(jī)。化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵在于明確各方權(quán)責(zé),要按照“國發(fā)43號(hào)”文件提出的“切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的要求依法承擔(dān)責(zé)任,要明確債務(wù)性質(zhì),進(jìn)行分類處理,該是政府的債務(wù),政府不能推諉,該是企業(yè)的債務(wù),企業(yè)要主動(dòng)承擔(dān)。對(duì)于有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),繼續(xù)予以支持,相反對(duì)于僵尸企業(yè)和無效產(chǎn)能,要有“斷舍離”的決心,斬?cái)嗥滟J款渠道。對(duì)依附于政府運(yùn)轉(zhuǎn)的平臺(tái)公司迅速轉(zhuǎn)型,政府可以通過投入、優(yōu)化其資產(chǎn)質(zhì)量等激勵(lì)措施,不斷增強(qiáng)國有企業(yè)自身的造血能力,激發(fā)其市場(chǎng)活力,將政府性債務(wù)逐步轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性債務(wù),消除債務(wù)隱患。

    2.完善機(jī)制強(qiáng)化源頭管控

    監(jiān)管缺失,會(huì)造成地方債規(guī)模和態(tài)勢(shì)的發(fā)展甚至不可逆。地方債基本由政府行為或政府信用而形成,一些地區(qū)為發(fā)展經(jīng)濟(jì),建設(shè)無資金來源或未經(jīng)審批的項(xiàng)目,超預(yù)算、違規(guī)融資建設(shè)項(xiàng)目,因后續(xù)無資金跟進(jìn),新增了建設(shè)性債務(wù),還造成很多工程亂尾,阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展,嚴(yán)重影響了投資環(huán)境。2020年,是三大攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年,各地區(qū)能否平穩(wěn)度過“洪期”,取決于監(jiān)管是否落到實(shí)處。從政府的層面應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)嚴(yán)密的監(jiān)管體系,強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目的可行性論證、預(yù)算審核和項(xiàng)目審批等程序,實(shí)效性不強(qiáng)的項(xiàng)目,不能盲目招商,更不能開工建設(shè)。要形成對(duì)債務(wù)資金的監(jiān)管、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人員的監(jiān)管,主管單位對(duì)下屬單位的監(jiān)管等多個(gè)層面立體監(jiān)管格局。不允許以新增隱性倆務(wù)的方式上新項(xiàng)目,同時(shí)要管控金融“閘門”,落實(shí)考核、問責(zé)等制度,從源頭上遏制新增債務(wù)。

    3.多措并舉穩(wěn)妥化解債務(wù)

    貧困山區(qū)縣主要是通過轉(zhuǎn)移支付政策來保運(yùn)轉(zhuǎn)。稅收少,發(fā)展資金短缺,政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高,要在短時(shí)間內(nèi)直接償還債務(wù),運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展的矛盾必然顯現(xiàn),一定要采取有針對(duì)性的措施,才能逐步化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。化解債務(wù)第一步要充分利用政策有效控債。要跟中央、監(jiān)管和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)相互配合,對(duì)現(xiàn)有的信貸項(xiàng)目進(jìn)行相應(yīng)的債務(wù)清償、債務(wù)重組或計(jì)提處置,利用好土地指標(biāo)增減掛鉤、鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、三權(quán)改革等政策,積極爭(zhēng)取專項(xiàng)資金和補(bǔ)助資金支持,有效緩解縣本級(jí)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入壓力。第二步要盤活資源積極化債。政府要了解自身的清償能力,清楚現(xiàn)有存量資產(chǎn)和資源,優(yōu)化資產(chǎn)交易平臺(tái),適時(shí)適量處置固定資產(chǎn),實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)利用和資產(chǎn)盤活。第三步要做實(shí)做強(qiáng)企業(yè),增收償債。要加快建立健全舉債融資機(jī)制,優(yōu)化投融資環(huán)境,結(jié)合市場(chǎng)需求,選擇有潛力的市場(chǎng)主體,擇優(yōu)扶持,積極培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、龍頭企業(yè),貧困山區(qū)特別要注意保護(hù)支持小微企業(yè),政府應(yīng)牽頭制定招商和產(chǎn)銷方案,多部門齊發(fā)力,拓展農(nóng)副產(chǎn)品、旅游產(chǎn)品銷售門路,廣辟稅源增加收入逐步償還債務(wù)。

    4.激活杠桿提升債券效益

    2015年以來,湖北省人民政府下達(dá)英山縣債券轉(zhuǎn)貸額度近30億元,主要是貫徹落實(shí)中央債券政策投向,用于農(nóng)業(yè)、水利、城鎮(zhèn)化、環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,基本上解決了民生和發(fā)展上的重點(diǎn)問題,結(jié)合實(shí)際需求建成了一批項(xiàng)目,特別是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)上,城區(qū)及周邊群眾的生產(chǎn)生活環(huán)境有很大的改善,有效推動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近年來,債券的投入切實(shí)給地方經(jīng)濟(jì)注入了活力,但是,作為貧困山區(qū)縣,建設(shè)資金需求量大,如何用足用好債券資金,充分發(fā)揮其杠桿作用,是值得探討的關(guān)鍵問題。筆者認(rèn)為,一是要把規(guī)劃謀劃好。把握政策精神,認(rèn)真分析中央補(bǔ)短板、扶貧開發(fā)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展各項(xiàng)政策,了解投資重點(diǎn),結(jié)合本地實(shí)際情況合理謀劃項(xiàng)目,這一步很重要,未來是個(gè)什么樣子,都是由現(xiàn)在一步步的規(guī)劃而有序的建設(shè)形成。所以說發(fā)展的思路很重要。二是要把社會(huì)資本激發(fā)好。債券資金只能作為“激活劑”,起到撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用。債券資金性質(zhì)仍然是債務(wù),到期要還本付息,額度過大仍會(huì)影響本地區(qū)的運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展問題,所以,要想債券有四兩撥千斤的績(jī)效,在積極爭(zhēng)取中央、省級(jí)資金的同時(shí),要結(jié)合招商引資的優(yōu)惠政策,多措施吸納社會(huì)資本,做活做大未來能給群眾帶來效益空間的項(xiàng)目。三是要把有限的資金使用好。在資金的使用上,縣政府應(yīng)結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況,合理調(diào)整資金分配,避免一方面資金用不出去,另一方面項(xiàng)目又缺資金。省級(jí)如能出臺(tái)一些債券項(xiàng)目的獎(jiǎng)補(bǔ)政策,結(jié)合部分本金和利息的減免、優(yōu)先發(fā)行等激勵(lì)政策,被動(dòng)的項(xiàng)目建設(shè)將會(huì)變?yōu)榉e極,更能拉動(dòng)內(nèi)需,使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)活躍起來。

    5.建章立制規(guī)范運(yùn)行程序

    要解決優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu),妥善化解債務(wù),順利推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,不是一蹴而就的,必然要建立一個(gè)防控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。首先要落實(shí)工作方案,明確相關(guān)單位的職責(zé)和各個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的任務(wù);要制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案,始終掌控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn);要建立債務(wù)臺(tái)賬,時(shí)刻監(jiān)控債務(wù)總量。其次應(yīng)制定償債的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,要在防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上謀求發(fā)展,不斷增加償還債務(wù)的能力。最后要健全管理、考核、追責(zé)等一系列相關(guān)制度,規(guī)范政府債務(wù)舉借形式,在外部環(huán)境上強(qiáng)化保障。政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù),三大攻堅(jiān)戰(zhàn)收官,并不代表防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作的結(jié)束,應(yīng)始終抓在手上,對(duì)中央防控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策精神的落實(shí)不能僅僅停留在制度和要求上,相關(guān)部門應(yīng)各司其職,將責(zé)任落實(shí)落地,縣級(jí)政府始終堅(jiān)守債務(wù)率風(fēng)險(xiǎn)防控紅線,妥善處理好發(fā)展與運(yùn)轉(zhuǎn)、發(fā)展與控債、發(fā)展與還債的關(guān)系,不斷健全機(jī)制,完善措施,才能有效地防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

    (責(zé)任編輯:蘭卡)

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