“三治結(jié)合”是中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路

文|午 言

核心提示

鄉(xiāng)村是最基本的治理單元，既是產(chǎn)生利益沖突和引發(fā)社會矛盾的重要源頭，也是協(xié)調(diào)利益關(guān)系和化解社會矛盾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)村治理的好壞不僅決定著鄉(xiāng)村社會的發(fā)展、繁榮和穩(wěn)定，也體現(xiàn)國家治理的整體水平。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，“三治結(jié)合”，是我國新時代對鄉(xiāng)村治理模式的重大理論創(chuàng)新。

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，沒有鄉(xiāng)村的有效治理，就沒有鄉(xiāng)村的全面振興。鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的重要組成部分，如何提升其治理水平，既有國家治理共性問題，也有其特殊性。黨的十九大以來，中央提出要堅持和加強黨對鄉(xiāng)村治理的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系。它體現(xiàn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價值取向，回答了基層治理重心下移進程中“鄉(xiāng)村治理什么、如何治理”的問題，契合了當(dāng)代中國鄉(xiāng)村社會生態(tài)系統(tǒng)，激活了鄉(xiāng)村治理機制的結(jié)合力和創(chuàng)造力。

一、“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系理論的提出

“三治”是自治、法治和德治的簡稱，而“三治結(jié)合”是自治、法治和德治結(jié)構(gòu)和功能有機協(xié)同的治理體系。

“三治結(jié)合”治理體系發(fā)源于浙江嘉興桐鄉(xiāng)。2013年，浙江省桐鄉(xiāng)市率先推行現(xiàn)代意義上的“三治”試驗。具體做法是：在鄉(xiāng)村不遺余力地推進法治建設(shè)，培養(yǎng)農(nóng)民守法用法的理念，“以法治定紛止?fàn)帯?；充分彰顯新鄉(xiāng)賢的價值，著重發(fā)揮傳統(tǒng)道德等鄉(xiāng)土文化的感召作用，借此約束農(nóng)民的行為，以“德治春風(fēng)化雨”；豐富完善鄉(xiāng)村自治工作，注重提升農(nóng)民主人翁意識，使其主動參與鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展，化解干群矛盾，以“自治消化矛盾”。最終形成“大事一起干、好壞有人判、事事有人幫”的“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系。2014年該做法推向浙江全省。

如今，“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面。頂層設(shè)計的系統(tǒng)化和具體化為“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的規(guī)范運行和示范推廣創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。2017年，黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并明確表示新時代要建立自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系、打造共建共治共享的社會治理格局?！叭巍焙汀叭病笔侵卫矸绞胶椭卫眢w制的關(guān)系?！叭巍笔欠绞椒椒?，自治、法治、德治都是社會治理的基本方式方法。2018年，中央一號文件《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》則對“構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系”作出總體部署，把深化村民自治實踐、建設(shè)法治鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村德治水平作為堅持自治、法治和德治相結(jié)合的政策舉措。同年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》則對促進自治、法治、德治有機結(jié)合作出階段性謀劃，為“三治結(jié)合”確定了具體的施工圖。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》對健全“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系作了具體部署。堅持和加強黨對鄉(xiāng)村治理的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持把夯實基層基礎(chǔ)作為固本之策，堅持把治理體系和治理能力建設(shè)作為主攻方向，堅持把保障和改善農(nóng)村民生、促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定作為根本目的，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路，建設(shè)充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會，不斷增強廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感。

2019年，中央一號文件《關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》則對進一步完善鄉(xiāng)村治理機制作出總體安排，并把增強鄉(xiāng)村治理能力作為年度工作重點?？傮w而言，“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系已經(jīng)具備成熟的實施政策框架。

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加強和改進鄉(xiāng)村治理的總體目標(biāo)

到2020年，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系基本形成，農(nóng)村基層黨組織更好發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村基層組織建設(shè)明顯加強，村民自治實踐進一步深化，村級議事協(xié)商制度進一步健全，鄉(xiāng)村治理體系進一步完善。

到2035年，鄉(xiāng)村公共服務(wù)、公共管理、公共安全保障水平顯著提高，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系更加完善，鄉(xiāng)村社會治理有效、充滿活力、和諧有序，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。

——《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》

二、“三治結(jié)合”是鄉(xiāng)村基層治理的必由之路

當(dāng)前，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一矛盾在鄉(xiāng)村地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理在具體治理組合方面較為單一，難以跟上時代發(fā)展的腳步，也無法滿足鄉(xiāng)村均衡發(fā)展的現(xiàn)實需求?！叭谓Y(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理資源的統(tǒng)籌利用，是解決鄉(xiāng)村所面臨的各種現(xiàn)實性問題的根本手段。

自治是鄉(xiāng)村社會發(fā)展的客觀規(guī)律，是打造高效鄉(xiāng)村治理形態(tài)的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村自治在鄉(xiāng)村地區(qū)有著悠久的發(fā)展歷史，伴隨著鄉(xiāng)村的血脈延續(xù)，鄉(xiāng)村自治也得以逐步升級。長期以來，家庭是鄉(xiāng)村基層社會組成的基本細胞單元，自治作為一種調(diào)節(jié)家庭內(nèi)部矛盾、優(yōu)化家庭事務(wù)管理的方式有效推進了鄉(xiāng)村的全面發(fā)展。隨著社會生產(chǎn)力的逐步提升，自治的界限范圍已經(jīng)逐步拓展到更為寬廣的范疇之上。自1987年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布以來，村民自治已經(jīng)成為我國法律認可的鄉(xiāng)村治理機制。在進入新時代之后，鄉(xiāng)村發(fā)展所面臨的內(nèi)部環(huán)境與外部條件已經(jīng)發(fā)生了顯著變化，鄉(xiāng)村治理所擔(dān)負的職責(zé)更為艱巨，要想維護和諧穩(wěn)定的鄉(xiāng)村秩序，引領(lǐng)鄉(xiāng)村健康發(fā)展，就必須要堅持優(yōu)化鄉(xiāng)村自治模式，提升鄉(xiāng)村治理效能。

法治是鄉(xiāng)村治理的兜底保障。在鄉(xiāng)村治理實踐當(dāng)中，自治必須要始終堅持以法律為準(zhǔn)繩，德治也必須要以法治為藍本，只有這樣才能塑造文明的新鄉(xiāng)風(fēng)。由此可見，在“三治結(jié)合”中法治具有基礎(chǔ)性兜底保障作用，是鄉(xiāng)村治理的根本依據(jù)。現(xiàn)如今，隨著鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型升級的全面推進，利益格局復(fù)雜化，不同社會群體的價值標(biāo)準(zhǔn)與社會心理都存在顯著差異，完全依賴于村民自治勢必難以有效均衡社會公眾之間的利益矛盾與糾紛。這就需要充分發(fā)揮法治作用，以法律為依據(jù)化解社會矛盾，打造公平公正的鄉(xiāng)村社會環(huán)境，維護鄉(xiāng)村社會的健康與穩(wěn)定。此外，鄉(xiāng)村治理是一種基于公權(quán)力的社會管理行為，涉及到廣大農(nóng)村居民的切身利益，治理公權(quán)力必須要被置于制度的籠子之中才能規(guī)范治理主體的具體治理行為，防止以權(quán)謀私、監(jiān)管缺位等現(xiàn)象。

德治是自治與法治的有效補充，能夠補足自治與法治的缺陷。德治是中華民族傳統(tǒng)文化對社會治理的客觀要求，且已經(jīng)成為中華民族治國之道的有機組成部分。從理論角度來看，無論是自治還是法治都強化了制度與法律法規(guī)的約束作用，都需要以強制約束力來約束社會公眾的行為。這種手段雖然能夠維持社會的表面和諧，卻難以根治社會心理痼疾。實踐證明，只有堅持剛性約束與柔性引導(dǎo)相結(jié)合的方式，才能達到標(biāo)本兼治的目標(biāo)。實際上，在鄉(xiāng)村治理中，德治是法治的升級版，德治能夠以法律法規(guī)為基礎(chǔ)將傳統(tǒng)道德、民俗等塑造成約束鄉(xiāng)村居民行為的精神力量，并依托社會輿論實施對全體社會公眾的有效監(jiān)管。由此可見，德治能夠成為鄉(xiāng)村治理的有效手段，能夠?qū)⑸鐣卫硌由斓阶灾闻c法治難以觸及的地方，以教化替代治理，破解深層次的社會問題。

“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系堅持自治為基、法治為本、德治為先，創(chuàng)新自治、法治、德治相結(jié)合的有效實現(xiàn)形式，推動自治、法治、德治聯(lián)動結(jié)合、共同發(fā)力。

三、“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的實現(xiàn)路徑

建立健全“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系為實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了可能。然而，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化還需促使“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系有效運轉(zhuǎn)并實現(xiàn)效能轉(zhuǎn)化，從“建起來”邁向“轉(zhuǎn)起來”，真正形成共建共治共享新格局。這就需要在鄉(xiāng)村治理中著重處理好以下幾對重要關(guān)系：

一是處理好“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”與“治理主體廣泛性”的關(guān)系?！叭谓Y(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的有效運轉(zhuǎn)和效能釋放需要在多元主體互動過程中形成治理合力，但多元主體互動也可能在體系內(nèi)形成不容忽視的巨大張力，這在一定程度上導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理中的利益結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、價值理念分散化，最終致使鄉(xiāng)村治理資源難以有效整合?；鶎狱h組織是市場經(jīng)濟中最重要的連接和整合力量。因此，新時代促使鄉(xiāng)村治理體系有效運轉(zhuǎn)并實現(xiàn)效能轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵就在于處理好“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”與“治理主體廣泛性”的關(guān)系。一方面，在鄉(xiāng)村治理過程中以基層黨建為引領(lǐng)，強化黨組織的核心地位，在整合分散價值理念的同時，確保思想的先進性與方向的正確性；另一方面，繼續(xù)擴展多元主體參與的深度。堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，并非是依靠黨組織全包全攬來承擔(dān)和解決治理過程中的所有問題，而是要加強和改善黨對鄉(xiāng)村基層工作的領(lǐng)導(dǎo)，引導(dǎo)各治理主體積極參與、有效參與，增強服務(wù)鄉(xiāng)村民眾的能力并釋放效能。這就要求各級黨組織在鄉(xiāng)村治理中轉(zhuǎn)變工作觀念、改變工作方式，把黨的主張通過民主協(xié)商、社會協(xié)商等方式轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的自覺行動，把黨的意志通過多元參與變成各組織參與治理的措施，從而形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理新格局。

二是處理好“主體有機互動”與“權(quán)責(zé)邊界劃分”的關(guān)系?！叭谓Y(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的優(yōu)化過程是一個有機互動的過程，更是一個元素配置合理化的過程。這需要明晰各主體的權(quán)責(zé)邊界，促使鄉(xiāng)村治理過程中政府、市場、社會、農(nóng)民等治理主體按照各自的權(quán)責(zé)劃分，有機互動，相互協(xié)調(diào)。首先，政府應(yīng)堅持鄉(xiāng)村自治原則，盡可能地減少對鄉(xiāng)村社會事務(wù)的直接干預(yù)，通過向農(nóng)村進行資源扶持或提供優(yōu)惠政策的方式，以宏觀層面的間接管理代替微觀層面的直接管理，充當(dāng)好鄉(xiāng)村治理的協(xié)助者、支持者和監(jiān)督者角色。其次，政府確保社會自組織的合法化，促使其在動員農(nóng)民、提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為等方面發(fā)揮“正能量”。最后，確保農(nóng)民的主體地位。在鄉(xiāng)村治理中，凡是在鄉(xiāng)村居住的人員，包括地域內(nèi)的農(nóng)民和外來人員，都應(yīng)被賦予平等的參與權(quán)利，引導(dǎo)其積極參與鄉(xiāng)村治理，提高他們的獲得感、責(zé)任感與認同感。

三是處理好制度建設(shè)的“增量優(yōu)先”與“存量優(yōu)化”關(guān)系。優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系，釋放治理效能離不開加強鄉(xiāng)村的制度建設(shè)，這是因為制度更具有根本性、長期性、穩(wěn)定性?！叭谓Y(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系從“建起來”到真正“轉(zhuǎn)起來”，需要進一步加強制度建設(shè)，發(fā)揮好制度優(yōu)勢。這就要求在完善相關(guān)配套制度、注重激活增量的同時，也要盤活鄉(xiāng)村治理中的制度存量，對既有的制度規(guī)范進行優(yōu)化。一方面，加強相關(guān)配套制度建設(shè)，完善制度體系。為推進“三治結(jié)合”，國家已出臺了一系列政策文件，但從整體上看，當(dāng)前關(guān)于推進“三治結(jié)合”的制度建設(shè)呈現(xiàn)“多政策”性與“少法規(guī)”性。這需通過立法確立“三治結(jié)合”的基本原則，積極完善鄉(xiāng)村治理體系中相關(guān)的各項法律配套制度，推動“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系真正落地。另一方面，對既有的制度進行優(yōu)化，發(fā)動存量改革。這需要加強“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系中的制度銜接，切實解決好制度懸浮化、制度權(quán)威弱化等問題，以此優(yōu)化“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系運轉(zhuǎn)的制度環(huán)境，進而彰顯制度優(yōu)勢。

四是處理好“頂層設(shè)計的普遍性”與“地方實踐的特殊性”的關(guān)系?！叭谓Y(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系作為一種有效的鄉(xiāng)村治理架構(gòu)，來源于地方實踐的經(jīng)驗總結(jié)，是從特殊性尋找到普遍性。然而，當(dāng)前“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系作為國家推進鄉(xiāng)村治理的頂層設(shè)計，在進行全域推廣的過程中，又需要與地方實踐的特殊性相結(jié)合。我國鄉(xiāng)村分布較廣，具有復(fù)雜的地域性特征。因此，“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系在實踐中，還需要充分考慮不同地域內(nèi)的社會、經(jīng)濟和文化差異，努力推動因地制宜和特色創(chuàng)新，將普遍性與特殊性結(jié)合起來。正是因為如此，各地在健全“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系時，不必拘泥于某一種某一類善治類型、善治途徑，而是根據(jù)本地自治條件、德治基礎(chǔ)及法治保障情況，因地制宜地選擇不同的治理組合，因地制宜地選擇不同的治理強度，形成最適宜的善治途徑、最適宜的組合方式及最適宜的治理體系?！?/p>

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全面推進自治、法治、德治有機結(jié)合

自治、法治、德治是維持鄉(xiāng)村治理格局良性運轉(zhuǎn)的不同治理方式。自治是屬于村莊的范疇，法治是屬于國家的范疇，德治是屬于社會的范疇，這三種方式是互為補充、互相銜接、缺一不可的。實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理要綜合利用現(xiàn)代治理手段和傳統(tǒng)治理資源，把自治、法治、德治很好地結(jié)合起來，積極搭建多方參與治理的平臺和渠道，鼓勵引導(dǎo)社會和公眾共建共治共享，推動政府治理、社會調(diào)節(jié)、基層群眾自治實現(xiàn)良性互動，以黨建統(tǒng)領(lǐng)全局，以自治為基礎(chǔ)，以法治為根本，以德治為引領(lǐng)，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制。

《指導(dǎo)意見》對健全“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系作了具體部署。第一，要以自治增活力。從健全完善村民自治的有效實現(xiàn)形式入手，進一步健全農(nóng)村基層民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督機制。村民自治一個重要的目標(biāo)就是強化農(nóng)民的主人翁意識，提高農(nóng)民主動參與村莊公共事務(wù)的積極性，讓農(nóng)民自己“說事、議事、主事”，農(nóng)民的事讓農(nóng)民商量著辦，凸顯農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位。第二，要以法治強保障。鄉(xiāng)村有效治理，法治是前提，法治是基礎(chǔ)，法治是保障。我們要全面依法治國，必須把政府各項涉農(nóng)工作納入法治化軌道，加強農(nóng)村法治宣傳教育，完善農(nóng)村法律服務(wù)，引導(dǎo)干部群眾尊法、學(xué)法、守法、用法，依法表達訴求、解決糾紛、維護權(quán)益，建設(shè)法治鄉(xiāng)村。第三，要以德治揚正氣。要深入挖掘熟人社會中的道德力量，德、法、禮并用，通過制定村規(guī)民約、村民道德公約等自律規(guī)范，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，教育引導(dǎo)農(nóng)民愛黨愛國、向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家，增強鄉(xiāng)村發(fā)展的軟實力。

—— 2019年6月24日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊解讀《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》并答記者問