實(shí)施全域整治 賦能鄉(xiāng)村振興
——《自然資源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》解讀

2018年9月，浙江“千村示范、萬村整治”工程獲得聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署“地球衛(wèi)士獎(jiǎng)”，得到了國(guó)際上的充分認(rèn)可。該工程充分證明通過全域土地綜合整治，不僅能促進(jìn)耕地保護(hù)和土地集約節(jié)約，還能改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村提供發(fā)展空間，助推鄉(xiāng)村振興，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的最佳典范。

近日，自然資源部印發(fā)通知，明確要貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對(duì)浙江“千村示范、萬村整治”重要批示精神，按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》相關(guān)部署要求，在全國(guó)范圍內(nèi)部署開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作。這意味著，在不久的將來，浙江的“千萬工程”將不再是“一枝獨(dú)秀”。這項(xiàng)試點(diǎn)的開展基于怎樣的考量，目標(biāo)任務(wù)是什么，怎樣貫徹實(shí)施？就這些問題，自然資源部國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司負(fù)責(zé)人進(jìn)行了解答。

試點(diǎn)出爐背景——中央有要求，現(xiàn)實(shí)有需要，地方有實(shí)踐

2003年，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平作出了“建設(shè)生態(tài)省”、實(shí)施“千村示范、萬村整治”兩大戰(zhàn)略決策，深刻改變了浙江鄉(xiāng)村的生產(chǎn)布局、發(fā)展方式和生態(tài)環(huán)境。

順著時(shí)間的脈絡(luò)，自然資源部國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司相關(guān)負(fù)責(zé)人回顧了政策出臺(tái)的背景。

2018年9月，浙江“千村示范、萬村整治”工程獲聯(lián)合國(guó)“地球衛(wèi)士獎(jiǎng)”，習(xí)近平總書記作出重要批示。2018年6月，黨中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，提出加快國(guó)土綜合整治，實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治重大行動(dòng)，到2020年開展300個(gè)土地綜合整治示范村鎮(zhèn)建設(shè)。《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》和《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》也分別就實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治作出具體部署。對(duì)此，自然資源部部長(zhǎng)陸昊指示，要從自然資源部職責(zé)特別是鄉(xiāng)村規(guī)劃、土地綜合整治等角度，深入總結(jié)浙江經(jīng)驗(yàn)，做好工作。

從現(xiàn)實(shí)來看，近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，自然資源和生態(tài)環(huán)境約束日益凸顯。在同一空間上，鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化等多維度問題并存，單一要素、單一手段的土地整治模式已經(jīng)難以完全解決綜合問題。需在國(guó)土空間規(guī)劃的引領(lǐng)下，進(jìn)行全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)、綜合治理、多措并舉，用“內(nèi)涵綜合、目標(biāo)綜合、手段綜合、效益綜合”的綜合性整治手段進(jìn)行整治。統(tǒng)籌農(nóng)用地、低效建設(shè)用地和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地集約節(jié)約利用，解決一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，助推鄉(xiāng)村振興。

在大的背景與現(xiàn)實(shí)需要的推動(dòng)下，近年來，各地結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和自然資源稟賦特點(diǎn)，探索推動(dòng)土地整治與多種要素的綜合跨界融合，以“多目標(biāo)定位、多模式實(shí)施、多元化投入”為特點(diǎn)的土地綜合整治逐步形成，其中浙江、湖北省政府還先后在全省部署了土地綜合整治工作。在浙江、上海、四川等經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地綜合整治側(cè)重服務(wù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間；在江西、湖北、河南等中部地區(qū)，土地綜合整治側(cè)重助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，著重解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、“空心村”整治問題，促進(jìn)中部崛起；在西部貧困地區(qū)，土地綜合整治側(cè)重服務(wù)國(guó)家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，能夠較好解決耕地保護(hù)、易地扶貧搬遷、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧用地等問題。各地已經(jīng)積累了一定經(jīng)驗(yàn)，探索了不同模式，取得了生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等綜合效益。

“實(shí)踐證明，土地綜合整治已經(jīng)成為貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要手段，是履行自然資源部統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)、實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃的平臺(tái)抓手。中央有要求、現(xiàn)實(shí)有需要、地方有實(shí)踐，但是有關(guān)政策規(guī)定還不夠清晰，需要頂層設(shè)計(jì)、制度創(chuàng)新。為此自然資源部決定，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一部署開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作?！痹撠?fù)責(zé)人說。

鎖定目標(biāo)任務(wù)——農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)

“全域土地綜合整治是以科學(xué)規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，整體開展農(nóng)用地、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)等，對(duì)閑置、利用低效、生態(tài)退化及環(huán)境破壞的區(qū)域?qū)嵤﹪?guó)土空間綜合治理的活動(dòng)。”該負(fù)責(zé)人從定義出發(fā)闡釋了全域土地綜合整治的目標(biāo)任務(wù)。

《土地管理法》規(guī)定“對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，增加有效耕地面積、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境”。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出，“統(tǒng)籌開展農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地整理和土地復(fù)墾，優(yōu)化農(nóng)村土地利用格局，提高農(nóng)村土地利用效率”。

該負(fù)責(zé)人表示，依據(jù)法律條文，借鑒浙江經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)各地已有做法，《通知》明確了全域土地綜合整治的重點(diǎn)任務(wù)：農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

在農(nóng)用地整理方面，落實(shí)2017年中央4號(hào)文件精神，更加突出了耕地“三位一體”保護(hù)，適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需要，統(tǒng)籌推進(jìn)低效林草地和園地整理、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造等，傳承傳統(tǒng)農(nóng)耕文化，增加耕地?cái)?shù)量，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)田生態(tài)。在建設(shè)用地整理方面，統(tǒng)籌農(nóng)民住宅建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施等各類建設(shè)用地，有序開展農(nóng)村宅基地、工礦廢棄地以及其他低效閑置建設(shè)用地整理，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地布局結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)村建設(shè)用地使用效益和集約化水平，支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)融合發(fā)展用地。

“特別要強(qiáng)調(diào)的是，《通知》首次在土地綜合整治任務(wù)中提出了‘鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)’，要按照山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的要求，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治，優(yōu)化調(diào)整生態(tài)用地布局，保護(hù)和恢復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)功能，維護(hù)生物多樣性，提高防御自然災(zāi)害能力，保持鄉(xiāng)村自然景觀。”該負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)。

今年6月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》，全域土地綜合整治試點(diǎn)與村莊規(guī)劃該如何銜接？該負(fù)責(zé)人表示，全域土地綜合整治是實(shí)施規(guī)劃的平臺(tái)和抓手，需要開展全域土地綜合整治的，必須編制村莊規(guī)劃，兩者要實(shí)行充分銜接，不能搞“兩張皮”。

一是在編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，就要進(jìn)行統(tǒng)籌安排，按照宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜留則留、宜整則整的原則，明確全域土地綜合整治的目標(biāo)任務(wù)、整治區(qū)域、主要內(nèi)容、空間布局等。整治區(qū)域可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全部或者部分村莊，該整的整，不用整的不整。二是要將各項(xiàng)整治任務(wù)納入村莊規(guī)劃。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制整治區(qū)域內(nèi)的村莊規(guī)劃，將整治任務(wù)、指標(biāo)和布局要求落實(shí)到具體地塊，并明確組織管理、實(shí)施時(shí)序、項(xiàng)目安排、資金估算和投資來源等。三是要突出耕地保護(hù)。通過全域土地綜合整治，確保整治區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量有提升、新增耕地面積原則上不少于原有耕地面積的5%。

啟動(dòng)政策杠桿——合理調(diào)整永久基本農(nóng)田，盤活鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地

開展全域土地綜合整治試點(diǎn)，需要政策杠桿。該負(fù)責(zé)人表示，此次試點(diǎn)工作最大的亮點(diǎn)是在已有政策基礎(chǔ)上，賦予了地方兩大政策杠桿。

一條是強(qiáng)化耕地保護(hù)，允許合理調(diào)整永久基本農(nóng)田。一是強(qiáng)調(diào)“不動(dòng)是常態(tài)，動(dòng)是例外”的導(dǎo)向要求。涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，必須確保整治區(qū)域內(nèi)新增永久基本農(nóng)田面積原則上不少于調(diào)整面積的5%。整治區(qū)域完成整治任務(wù)并通過驗(yàn)收后，更新完善永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)。二是與《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》進(jìn)行銜接，對(duì)整治區(qū)域內(nèi)涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，要按照數(shù)量有增加、質(zhì)量有提升、布局集中連片、總體保持穩(wěn)定的原則，統(tǒng)籌“三線”劃定，編制整治區(qū)域永久基本農(nóng)田調(diào)整方案，由省級(jí)自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門審核同意后，納入村莊規(guī)劃予以實(shí)施。

另一條是盤活鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地,增添鄉(xiāng)村發(fā)展活力。一是增強(qiáng)鄉(xiāng)村用地保障力度，通過全域土地綜合整治騰退的建設(shè)用地，在保障項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)民安置、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)等用地的前提下，重點(diǎn)用于農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興，增強(qiáng)鄉(xiāng)村自我造血功能；二是顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值，允許節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)，按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策使用，并將流轉(zhuǎn)范圍從縣域擴(kuò)大到省域，促進(jìn)土地要素科學(xué)配置、合理流動(dòng)，為鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)有力資金支持。另外，為鼓勵(lì)各地積極開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作，部對(duì)試點(diǎn)工作給予一定的計(jì)劃指標(biāo)支持。

在組織實(shí)施方面，該負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，一是建立政府主導(dǎo)工作機(jī)制。從浙江及各地經(jīng)驗(yàn)來看，推動(dòng)土地綜合整治關(guān)鍵在政府主導(dǎo)。各級(jí)自然資源主管部門要積極爭(zhēng)取同級(jí)黨委政府支持，發(fā)揮牽頭作用，制定相關(guān)實(shí)施辦法，建立政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、公眾參與的工作機(jī)制，統(tǒng)籌推動(dòng)、壓實(shí)責(zé)任。二是建立多元化投入機(jī)制。鼓勵(lì)各地整合使用新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、土地出讓收益以及鄉(xiāng)村振興有關(guān)項(xiàng)目資金等。充分利用開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、政策性銀行和社會(huì)資本等對(duì)土地綜合整治支持作用，建立多元化投入機(jī)制，解決資金來源問題。三是落實(shí)放管服要求。由于全域土地綜合整治涉及面廣、項(xiàng)目類型復(fù)雜、行業(yè)主管部門多，鼓勵(lì)各地整合歸并各部門相關(guān)審批事項(xiàng)，優(yōu)化流程，簡(jiǎn)化材料。四是助力鄉(xiāng)村治理能力提升。充分發(fā)揮農(nóng)村集體組織及農(nóng)民作用，支持村民自建和參與規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程施工及后期管護(hù)等。五是強(qiáng)化全過程監(jiān)管。地方各級(jí)自然資源主管部門要積極運(yùn)用遙感監(jiān)測(cè)、國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)“一張圖”以及農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)等，對(duì)全域土地綜合整治進(jìn)行全過程監(jiān)管。

“各地開展試點(diǎn)時(shí)，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，樹立底線思維，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，從制度入手，從嚴(yán)管理，防止各種錯(cuò)誤發(fā)生。”該負(fù)責(zé)人表示，各地在確定試點(diǎn)時(shí)，要綜合考慮對(duì)全域整治有政府推動(dòng)、有整治潛力、有整治需求、有群眾基礎(chǔ)的地區(qū)，合理選擇試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。要按照集聚提升、城郊融合、特色保護(hù)、搬遷撤并的思路，因地制宜、分類推進(jìn)全域土地綜合整治。要堅(jiān)決防止以整治之名行調(diào)整永久基本農(nóng)田之實(shí)、片面追求增加指標(biāo)搞大拆大建、侵犯農(nóng)民權(quán)益影響社會(huì)穩(wěn)定、盲目投資增加政府隱形債務(wù)等不良傾向。要明確全域土地綜合整治負(fù)面清單，嚴(yán)格控制未利用地開墾，嚴(yán)格保護(hù)具有歷史文化價(jià)值的建筑。禁止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建，禁止破壞生態(tài)環(huán)境砍樹挖山填湖、占用耕地搞人造景觀、破壞鄉(xiāng)村風(fēng)貌和歷史文脈等。（中國(guó)自然資源報(bào)）