從“量的積累”到“質(zhì)的規(guī)范”
——聚焦我國城市地下空間發(fā)展

文劉靜文

光谷廣場綜合體工程是目前亞洲最大地下綜合體，總建筑面積近15萬平方米，是集軌道交通工程、市政工程、地下空間于一體的綜合項目，工程最大深度約34米。

●“十三五”以來，我國新增地下空間建筑面積達到8.44億平方米。

●我國城市地下空間已形成“三心三軸”的穩(wěn)定發(fā)展結(jié)構(gòu)。其中，“三心”指中國地下空間發(fā)展核心，即京津冀城市群、長江三角洲城市群以及珠江三角洲城市群；“三軸”指東部沿海發(fā)展軸、沿長江發(fā)展軸和京廣線發(fā)展軸。

●我國城市地下空間發(fā)展綜合實力排名前10位中東部占8席，中部、西部城市各有1席。

●據(jù)悉，我國共頒布有關(guān)城市地下空間的法律法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件共400余件。有關(guān)地下空間開發(fā)利用、地下基礎(chǔ)設(shè)施的法規(guī)政策數(shù)量趨于平穩(wěn)。

“十三五”以來，隨著新型城鎮(zhèn)化步伐加快，有限的土地資源供給與不斷增長的空間需求之間矛盾日益突出，國土空間全維度拓展利用成為城市可持續(xù)發(fā)展的必由之路。城市地下空間資源成為城市土地集約利用、改善交通環(huán)境、提升支撐系統(tǒng)能力等發(fā)展瓶頸的有效途徑，是推進城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)文明建設(shè)不可或缺的優(yōu)質(zhì)資源。在此背景下，由中國巖石力學(xué)與工程學(xué)會地下空間分會、南京慧龍城市規(guī)劃設(shè)計有限公司編著的《中國城市地下空間發(fā)展藍皮書2019》（以下簡稱《藍皮書》）于近日正式公布。

該報告通過“十三五”以來的數(shù)據(jù)整理、分析和梳理，全景式剖析了當(dāng)前我國城市地下空間從頂層設(shè)計到產(chǎn)業(yè)發(fā)展各個領(lǐng)域的最新進展以及對城市發(fā)展的影響深度，揭示了新時期我國城市地下空間已從“量的積累”到“質(zhì)的規(guī)范”這一發(fā)展規(guī)律。我國城市地下空間開發(fā)利用歷經(jīng)了“不被認知、政策推動、被動開發(fā)再到國民關(guān)注”的軌跡，依托產(chǎn)業(yè)體系的資本驅(qū)動，逐漸營造出市場氛圍。

地下空間產(chǎn)業(yè)體系厚積薄發(fā)，市場潛力日顯強大

我國城市地下空間開發(fā)利用較歐美等發(fā)達國家起步晚，但目前已成為名副其實的地下空間開發(fā)利用大國，其發(fā)展源動力主要來自高效的政策力度、巨大的市場驅(qū)動、龐大的功能需求。據(jù)《藍皮書》統(tǒng)計，“十三五”以來，我國新增地下空間建筑面積達到8.44億平方米，其中江蘇省、山東省、浙江省和廣東省超6000萬平方米。江蘇省的地下空間建設(shè)能力居全國之首，年均新增量超3000萬平方米。上海、天津、重慶、廣州等城市年均增長量超過500萬平方米。

《藍皮書》執(zhí)行副主編張智峰告訴記者，我國城市地下空間已形成“三心三軸”的穩(wěn)定發(fā)展結(jié)構(gòu)。其中，“三心”指中國地下空間發(fā)展核心，即京津冀城市群、長江三角洲城市群以及珠江三角洲城市群；“三軸”指東部沿海發(fā)展軸、沿長江發(fā)展軸和京廣線發(fā)展軸。2018年，京津冀、長三角、珠三角三大城市群的地下空間新增竣工量占全國總新增量的34.69%。我國已運營的38.7%的城市軌道交通也位于“三心”。張智峰表示，“三心三軸”的發(fā)展態(tài)勢與我國各城市地鐵建設(shè)關(guān)系密切，從一個側(cè)面反映了當(dāng)前以地下交通為支撐的地下空間發(fā)展態(tài)勢。

關(guān)于“三心三軸”，有一個值得關(guān)注的排位：我國城市地下空間發(fā)展綜合實力排名前10位中東部占8席，中部、西部城市各有1席。除成都外，其他9個城市均位于中國地下空間發(fā)展“三軸”上。其中，南京憑借地下空間良好的建設(shè)情況、較完善的地下空間治理體系以及眾多致力于地下空間事業(yè)的高校與科研團隊，排在首位。

從排名來看，東部地區(qū)地下空間發(fā)展綜合實力頗為強勁。然而《藍皮書》也指出，東部地區(qū)雖然持續(xù)穩(wěn)定增長，但是增長率同比略降。究其原因，《藍皮書》執(zhí)行主編劉宏分析：一方面，這與我國整體經(jīng)濟增速放緩有關(guān)。另一方面，東部地區(qū)大多城市“減量”發(fā)展，新城新區(qū)的大幅減少導(dǎo)致大規(guī)模地下空間建設(shè)區(qū)域相應(yīng)減少?，F(xiàn)階段新增地下空間仍以存量用地資源為主。

在地下空間發(fā)展利用過程中，中部地區(qū)和東北地區(qū)與東部差距逐年縮小。近幾年中部、東北地區(qū)的地下空間每年新增建筑面積與東部地區(qū)的差距逐年縮小。劉宏表示，這主要由于中部、東北地區(qū)經(jīng)濟增長明顯快于東部地區(qū)，尤其是以武漢城市圈、環(huán)長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群為主體形成的長江中游城市群表現(xiàn)亮眼。截至目前，上述區(qū)域內(nèi)城市已初步建立了地下空間政策支撐體系，能較規(guī)范地指導(dǎo)地下空間建設(shè)發(fā)展。

對于西部地區(qū)，劉宏表示，受經(jīng)濟放緩影響較大，一些城市建設(shè)速度放緩，整體的房屋竣工面積、住宅竣工面積均大幅減少，地下空間2018年建設(shè)量與東部城市的差距重新擴大。此外，西部地下空間專業(yè)教育資源與從事地下空間開發(fā)利用的專業(yè)機構(gòu)仍然匱乏，地下空間發(fā)展沒有較大突破。

地下空間功能體系建造齊全，產(chǎn)業(yè)發(fā)展日益迅速

我國地下空間功能類型主要包括地下交通、地下商業(yè)服務(wù)、?地下市政、地下公管公服、地下倉儲、特殊功能等。具體來說，包括了地下交通產(chǎn)業(yè)、綜合管廊產(chǎn)業(yè)、地源熱泵產(chǎn)業(yè)、人防產(chǎn)業(yè)、地下物流產(chǎn)業(yè)、地下空間技術(shù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)、軌道交通產(chǎn)業(yè)、地下裝備技術(shù)產(chǎn)業(yè)、地下市政產(chǎn)業(yè)、地下空間智慧產(chǎn)業(yè)等?！端{皮書》編撰組對其中的重要產(chǎn)業(yè)進行了觀測和分析。

城市軌道交通產(chǎn)業(yè)已成為城市群和大都市圈之間的競爭要素。近年來，我國城市軌道交通產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，其對站域沿線土地價值的提升顯著，帶來大規(guī)模人流、物流、商品流、信息流，提升站域土地利用強度，也帶動基礎(chǔ)設(shè)施、生活服務(wù)、商務(wù)辦公的集聚開發(fā)。但是，軌道交通與周邊土地利用不協(xié)同問題也逐漸凸顯?！端{皮書》編撰組對32 個城市軌道站點輻射范圍內(nèi)居住、商業(yè)、公服等用地對軌道站點的需求程度等因素進行加權(quán)分析，最終得出了各城市軌道交通建設(shè)與城市空間契合度。從結(jié)果來看，基本上，軌道交通站點覆蓋率越高，軌道交通與城市整體關(guān)聯(lián)度也越高，但是也有少數(shù)例外的情況。比如：廣州、深圳兩城市站點覆蓋率雖不及武漢、南京、北京等，卻呈現(xiàn)出了較高的軌道交通-城市空間契合度。相較之下，上海雖站點覆蓋率遠遠超過深圳并排名第一，對應(yīng)的軌道交通-城市空間契合度卻不敵深圳。

之前頗受各地關(guān)注的以綜合管廊為代表的地下市政熱度有一些下降。至2020年我國規(guī)劃建成綜合管廊8000公里，但是在實踐過程中，真正在管線入廊并保持良好運維狀態(tài)的并不多，管線入廊率可能不足20%，綜合管廊設(shè)計市場需求下降。劉宏表示，在一些城市，目前已經(jīng)暴露出部分項目存在規(guī)劃不嚴謹、規(guī)范支撐不足、設(shè)計人員水平有限等問題，落實規(guī)劃并成功運營的案例不多。

值得欣喜的是，“輕型”地下物流產(chǎn)業(yè)已逐漸形成。垃圾的無害化、資源化推動管道物流迅速普及，真空垃圾收集系統(tǒng)作為“輕型”地下物流的代表，已成為中國地下基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展典范。目前，已建成的真空垃圾收集系統(tǒng)主要分布于東部城市。其中，粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)最為集中，已成為世界級城市群、國際科技創(chuàng)新中心地下空間高質(zhì)量發(fā)展的典范。代表工程有深圳在建智能垃圾收運系統(tǒng)和南京江北新區(qū)的醫(yī)療垃圾真空收集系統(tǒng)。南京江北新區(qū)的醫(yī)療垃圾入廊，是國內(nèi)首創(chuàng)的醫(yī)用垃圾真空管入廊。深圳采用目前世界上最先進的自動化管道氣力輸送技術(shù)，實現(xiàn)垃圾全程封閉運送，同時其中可再生資源能做再利用處理，整個過程無噪音、無污染。

地下空間支撐體系多維推進，治理機制日趨完善

從排名情況來看，地下空間政策支撐體系前十名的城市，與地下空間發(fā)展綜合實力前十名的有9個城市重合。上海、南京、杭州三城均在綜合實力榜和政策支撐體系榜上名列前茅。這也從一定程度上說明，地下空間發(fā)展綜合實力的增強，離不開地下空間支撐體系的完備。

據(jù)悉，我國共頒布有關(guān)城市地下空間的法律法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件共400余件。有關(guān)地下空間開發(fā)利用、地下基礎(chǔ)設(shè)施的法規(guī)政策數(shù)量趨于平穩(wěn)。部分地區(qū)和城市出臺的法規(guī)政策不再局限于地下空間開發(fā)利用的原則性要求，而是從城市實際特點出發(fā)，制定針對性較強的可執(zhí)行文件，表明我國地下空間開發(fā)利用正由粗放管理向精細化管理轉(zhuǎn)變。

劉宏介紹，不少地方已經(jīng)頒布了地下空間規(guī)劃、建設(shè)、管理、使用權(quán)等方面管理辦法或指導(dǎo)意見。南京、鄭州、昆明、蘭州等城市針對早期頒布的城市地下空間開發(fā)利用管理辦法難以解決地下空間新問題作出了修訂。為了滿足人們對城市地下空間日益增強的使用需求，太原、日照、煙臺等城市相繼頒布國有建設(shè)用地地下空間使用權(quán)管理的辦法或意見，加強對地下空間使用管理。此外，部分地區(qū)和城市從城市自身發(fā)展特點出發(fā)，制定針對性較強的可執(zhí)行文件。例如，北京市列出了地下空間使用負面清單，涉及住宿、餐飲、教育、衛(wèi)生、社會工作、文化娛樂、體育、批發(fā)業(yè)、零售業(yè)、居民服務(wù)、機動車維修、辦公及倉儲13類24項禁止項目。托兒所、幼兒園的兒童用房不得設(shè)置在地下空間，不得在居民住宅區(qū)地下空間開設(shè)盈利性民辦教育培訓(xùn)等。深圳市完善了國有土地供應(yīng)管理的若干措施，提出了連接兩宗已設(shè)定產(chǎn)權(quán)地塊的地上、地下空間可以采取協(xié)議方式出讓方式，并對功能、配建、受讓主體等予以明確。杭州市印發(fā)實施辦法，推進城市軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)利用，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，助推城市綠色發(fā)展。呼和浩特市針對公共用地下空間制定具體管理辦法，有效統(tǒng)籌利用公共用地的地下空間資源。

《藍皮書》主編陳志龍表示，雖然我國各城市在地下空間支撐體系各方面建設(shè)都取得了不同程度的成果，但由于法律法規(guī)方面頂層設(shè)計的缺失和滯后，這些地下空間治理措施多數(shù)停留下法治位階較低的層面。城市綜合管廊、地下物流等城市重要功能設(shè)施系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)和運維管理諸多領(lǐng)域，亟待法治體系的完善與支持性政策的保障。

“在地下空間規(guī)劃編制、地質(zhì)勘探、項目工程融資、政策管理、人才技術(shù)等方面，我國已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗，但是地下空間的開發(fā)利用也愈加復(fù)雜。當(dāng)前，商業(yè)、娛樂、休閑、軌道交通集于一體的智慧化地下商業(yè)工程越來越普遍，如何統(tǒng)籌地下空間開發(fā)與利用，如何促進地上地下一體化，如何改造低效的地下利用空間等問題，于城市管理者和建設(shè)者而言，仍是不小的挑戰(zhàn)。”陳志龍建議，新一輪國土空間規(guī)劃，應(yīng)將地下空間作為城市國土空間重要的資源統(tǒng)一納入國土空間的管制范圍。城市地下空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，也不應(yīng)僅限于地下空間，而是應(yīng)在一定時空維度下，對城市下部的國土空間資源利用一體化地統(tǒng)籌謀劃。地下空間作為國土管制的基本要素，既要形成相對齊全的規(guī)劃體系，也應(yīng)融合于國土空間規(guī)劃和各專項規(guī)劃之中，成為城市國土空間進行有效管制的重要依據(jù)。地下空間規(guī)劃技術(shù)力量也會隨著國土空間規(guī)劃全面展開和深入推進，繼續(xù)保持增長的需求態(tài)勢，這也對我國地下空間專業(yè)教育與技術(shù)人才培養(yǎng)提出更高的要求。