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    鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的資源是人

    2020-04-02 17:21:48楊華
    檢察風云 2020年5期
    關鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)

    楊華

    理解鄉(xiāng)村就要理解縣域治理

    武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心最早是做鄉(xiāng)村治理的,采取集體駐村調(diào)研的方式來獲取信息和經(jīng)驗。一般一個調(diào)研單位時間為15天到30天不等,調(diào)研方式主要是深度訪談,每個訪談的單位時間為兩到三個小時。我們力圖在較短的時間內(nèi)掌握大量的信息。每天訪談兩個單位時間,晚上進行材料總結和集體討論。我們首先對村里進行全方位調(diào)研,對政治、經(jīng)濟、社會、文化、宗教、家庭等進行在地化理解,整體把握村莊經(jīng)驗,在此基礎上針對村級治理進行深度調(diào)研和總體把握。在調(diào)研的后期我們會到鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開面上的調(diào)研,訪談鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和搜集相關資料,因此會涉及縣鄉(xiāng)治理的一些問題。

    在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的訪談中,我們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中的一些重要經(jīng)驗及問題??h一級是承上啟下的結點層級,它既是上面政策在基層的執(zhí)行者,也是基層政策的制定者,它兼具宏觀和微觀兩個方面的特性。因此,要理解鄉(xiāng)村諸問題,就要理解縣域治理的機制和邏輯,也就是要在打通縣鄉(xiāng)村的基礎上來把握農(nóng)村基層的政治社會現(xiàn)象??h域治理研究實質上是對縣鄉(xiāng)村治理現(xiàn)象的研究。

    因此,不理解村級治理的問題,就難以理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理行為;不理解鄉(xiāng)村兩級治理所面臨的問題,也就難以透徹地把握縣鄉(xiāng)兩級所做的治理創(chuàng)新工作。反過來也是如此,不清楚縣鄉(xiāng)在想什么、做什么,也就不能理解在村一級發(fā)生的治理現(xiàn)象及村干部的行為邏輯。所以,我們現(xiàn)在做農(nóng)村基層治理調(diào)研,一般是先在村里待上一個星期左右,再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)蹲點一段時間,然后到縣級相關部門進行調(diào)研,有條件還要訪談縣級主要領導。縣域治理研究就是要在縣鄉(xiāng)村三個層級來回往復,把三個層級的經(jīng)驗貫通起來理解基層治理現(xiàn)象。

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的資源是人

    實地調(diào)研是社會學的基本功,也是社會學者立足學界的法寶?,F(xiàn)在其他許多學科,如政治學、公共管理學也越來越重視實地調(diào)研,這是好事情。中國基層治理的經(jīng)驗很豐富,有自己的特點,是社會科學的富礦,值得也需要社會科學學者長期關注。就學術研究來說,我及所在團隊對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研才剛剛開始。作為最基層的政權組織,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人、財、物、事、權、體制、機制等方面,較縣級及以上組織有缺陷,同時也是其特殊性所在,這會影響其治理行為和效度。

    對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說,最重要的資源是“人”的資源,它要把上面交辦的和下面要求的“事”給辦好,就必須充分調(diào)動和合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的人力資源,其中包括領導干部對自身勞動力的過度剝削。要充分調(diào)動和合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人力資源,就要靈活地在治理機制上進行創(chuàng)新,通過治理機制創(chuàng)新來激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部人事,以達到對“事”的有效治理。

    所以,在鄉(xiāng)鎮(zhèn),一方面,面對諸多的治理事務,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會有抱怨,但是另一方面他們又將大量自上而下和自下而上的治理事務做好了。其秘訣就在于,在治理資源有限的條件下,通過創(chuàng)新治理機制,打破既有體制的科層設置,整合既有體制的資源,有針對性地解決問題,實現(xiàn)治理的有效性。

    通俗點講,責權利相統(tǒng)一就是有多少權、給多少錢就辦多少事,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責權利不匹配有以下主要表現(xiàn):

    一是人員少。即便有的部門滿崗滿員也往往會被縣級部門抽調(diào),使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干活的人少。

    二是經(jīng)費少,一些縣級黨委政府及部門只下派任務,缺少相應的經(jīng)費配套,鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要自己籌資將任務完成。

    三是權力小,縣級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立明確的權力清單體系,縣級部門將任務和事情下移鄉(xiāng)鎮(zhèn),但是相應的法定權力卻還留在縣級部門,鄉(xiāng)鎮(zhèn)要想完成上級部門的任務,就得在法定職權之外想別的辦法。

    四是事情多,現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的不僅僅是“上面千條線、下面一根針”的問題,很多事情最終都要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)來落實。

    當然,鄉(xiāng)鎮(zhèn)責權利不匹配,也不全是負面消極效果。積極的效應是充分發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的積極性、主動性和創(chuàng)造性,以最少的資源和成本,辦了最大多數(shù)的事情,實現(xiàn)了縣鄉(xiāng)村的跨越式治理和縣域的超常規(guī)發(fā)展。同時也創(chuàng)造了諸多的、適應各地的治理機制,豐富了我國基層治理的樣態(tài),活躍了基層治理。

    解決責權利不匹配要因地制宜

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責權利不匹配現(xiàn)象與執(zhí)法部門事權下放有關。從調(diào)查來看,執(zhí)法部門下壓任務的方式包括,其一是將部門的行政事務塞進縣級黨委政府的紅頭文件,從而轉化為縣級黨委政府下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治任務。其二是以屬地管理的名義將任務往鄉(xiāng)鎮(zhèn)下移。其三是通過分管領導使鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不重視分管領導所分管的事務。其四是通過微信工作群的方式,不定期地對全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關工作進行督促、排名。

    實地調(diào)研是社會學的基本功,也是社會學者立足學界的法寶?,F(xiàn)在其他許多學科,如政治學、公共管理學也越來越重視實地調(diào)研,這是好事情。中國基層治理的經(jīng)驗很豐富,有自己的特點,是社會科學的富礦,值得也需要社會科學學者長期關注。

    因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有相應的執(zhí)法權力,但又要擔負相應的責任,那么他們就只能通過法定職權之外的手段來進行管理,其中包括傳統(tǒng)的群眾工作手段。還有因為事情太多,管理不過來,而可能造成管理手段較為簡單粗暴。

    在許多帶有執(zhí)法性質事務的管理中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的是管理的責任,只要它在管理過程中履行了管理的程序,那么即便出了問題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責任也會相對較小。那么,鄉(xiāng)鎮(zhèn)就通過將程序做到位而不是實質性地解決問題來規(guī)避責任。比如,在安全生產(chǎn)管理中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行的是檢查和督促的職責,如果在檢查中發(fā)現(xiàn)了問題,就會發(fā)限期整改通知書,同時也向上級主管部門通報相關情況,至于屬事單位是否整改、上級部門是否下來執(zhí)法、事情是否得到了實質性解決等,也就不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管轄之列。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完成的這類事情越多,其形式主義的應對策略就越泛濫,就越難保質保量地完成任務。

    針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)責權利不匹配問題,解決之道不是不讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)去承擔上級部門的任務,而是上級部門的相關執(zhí)法資源要能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所調(diào)配,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是責任主體,也是權力主體。這涉及條塊關系的調(diào)整問題。解決這個問題在不同地區(qū)有不同的辦法。

    在江浙沿海地區(qū),通過擴權強鎮(zhèn)的方式來解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門之間的條塊矛盾。由于江浙沿海地區(qū)鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)達,企事業(yè)單位眾多,農(nóng)民市民化程度高,大量外來人口涌入,縣級部門有下沉的壓力。通過縣級部門下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn),擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)對這些部門的調(diào)配權力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)就可以解決諸多需要各執(zhí)法部門配合的治理事務。

    在北京平谷區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理任務越來越重,需要調(diào)配縣級部門進行綜合執(zhí)法的次數(shù)也越來越多,但是還沒有到縣級部門完全下沉的地步。因此,平谷區(qū)就通過“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的機制創(chuàng)新,將整合區(qū)級部門下鄉(xiāng)執(zhí)法的權限交給街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這樣只要在治理過程中遇到需要上級職能部門配合的事情,就可以啟動“吹哨”機制,被“吹哨”的部門就得在既定的時間內(nèi)趕往鄉(xiāng)鎮(zhèn)“報到”。

    在湖南新邵縣,針對縣級不同的重點任務,采用“重點線”的機制,將分管領導、相關部門、城關鎮(zhèn)等單位納入不同的“重點線”,這樣就能夠很好地整合領導權威、部門職權和鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理的資源,在責權利匹配條件下有針對性地解決問題。比如“棚戶區(qū)改造”重點線,由縣級主要領導掛帥,縣棚改辦、建設局、城管局、發(fā)改局、財政局、國土局、城關鎮(zhèn)等單位派駐人員參與。

    編輯:薛華? icexue0321@163.com

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