我國消除民族歧視法治建設的成就與展望

張偉 孫圓圓

摘要：實現(xiàn)各民族的平等和團結(jié)，不僅是我國法治建設的基本要求之一。也是我國所承擔的國際人權(quán)法義務。通過對消除種族歧視委員會作出的七次結(jié)論性意見分析可知，我國加入《消除一切形式種族歧視國際公約》三十多年以來，在消除國內(nèi)民族歧視問題的法治建設工作上取得了一些成就，包括采取法律措施消除民族歧視和民族矛盾，堅決反對種族隔離政策，保障少數(shù)民族的權(quán)利和自由，促進民族之間的團結(jié)和寬容。但委員會的關(guān)切主要集中在消除民族歧視立法體系不夠完善、已有法律執(zhí)行不力且救濟缺失、多重歧視問題意識不足等方面。民族事務仍需依法治理，以確保各族公民在法律面前人人平等。我國通過加強法律法規(guī)建設，并在執(zhí)法和司法中堅持貫徹落實，提高反歧視意識，可以更好地保障少數(shù)民族的人權(quán)。

關(guān)鍵詞：種族;人權(quán);歧視;民族寬容

中圖分類號：DF982

文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2020.01.04

2019年是《消除一切形式種族歧視國際公約》（以下簡稱《公約》）通過50周年。在世界范圍內(nèi)消除種族歧視過程中，該條約發(fā)揮了不可替代的作用。我國于1981年加入該公約，并于1983年七月向該條約的監(jiān)督機構(gòu)，即消除種族歧視委員會（以下簡稱“委員會”）提交了第一份履約報告。在此之后，每兩年我國就所采取的實施該公約各項規(guī)定的立法、司法、行政或其他措施提交報告，供委員會審議。自1981年至2018年這37年間，委員會對我國進行了7次審議，每次審議之后都會通過一份結(jié)論性意見。我國有56個民族，其中55個是少數(shù)民族，民族間的平等與團結(jié)對于我國來說具有重要的意義。少數(shù)民族群體是重要的人權(quán)保障主體，且少數(shù)人權(quán)利已由國際社會的多項人權(quán)公約所宣示。如何進一步加強我國少數(shù)民族權(quán)利的保障，進一步做好消除民族歧視法治建設，對我國來說是一個重要的議題。而其基礎則在于更清晰地總結(jié)實踐中的經(jīng)驗與不足。

從《公約》第一條的內(nèi)容來看，《公約》所指的“種族（race）”包括了“種族（race）、膚色、世系、民族（nation）或人種（ethnicity）”的概念。自2000年開始，我國在提交給公約委員會的國家報告中將“少數(shù)民族”的英文版表述由原先的“nation”改為“ethnic minority”。正好對應了我國法學理論和實踐中對于“民族”的兩種解釋，第一種是指國家，即“中華民族”，英文中對應的是“nation”一詞;第二種則是指較低層次的族群，也即一個國家內(nèi)部文化意義上的族群，對應的是英文中的“ethnicgroup”這個概念。本文主要討論第二種解釋上的民族歧視問題。同樣根據(jù)《公約》，任何基于種族的“區(qū)別、排斥或優(yōu)惠”，妨害了“人權(quán)及基本自由”平等“承認、享受或行使”的，都屬于歧視之列。

委員會在對國家履約狀況進行審議時，所依據(jù)的信息來源主要有締約國遞交的履約報告、國家人權(quán)機構(gòu)的報告，以及非政府組織（現(xiàn)在多被稱作“公民社會組織”）的報告等。由于我國目前還沒有獨立的國家人權(quán)機構(gòu)，且針對我國履約狀況的公民社會組織的報告信息來源復雜。而經(jīng)過委員會質(zhì)詢，并且經(jīng)過委員會專家逐條審議、投票通過的結(jié)論性意見，具有一定的獨立性、客觀性和公正性。因此，本文將這七次結(jié)論性意見作為參考，通過分析委員會30多年來對我國履約狀況的關(guān)切和建議，總結(jié)出我國在消除民族歧視法治建設方面所取得的進步和所要面對的難題，并針對這些難題提出完善的建議。

一、我國消除民族歧視法治建設的成就

委員會對我國的結(jié)論性意見中雖然以指出關(guān)切和建議為主。但也表達了對我國在消除民族歧視工作中某些方面的贊賞。同時，經(jīng)過對三十年來7份結(jié)論性意見的對比，可以發(fā)現(xiàn)我國在采取法律措施消除民族歧視和民族矛盾、反對種族隔離政策、保障少數(shù)民族的權(quán)利和自由、開展民族平等宣傳教育方面已經(jīng)達到了公約的標準。本文將按照公約條款的順序?qū)ξ覈谙褡迤缫暦ㄖ谓ㄔO中取得的成就進行詳述，并分析我國取得這些成就的原因。這是我國繼續(xù)進行消除民族歧視法治建設的基礎，也能為之后更好地履行公約義務提供努力的方向。

（一）采取了法律措施消除民族歧視和民族矛盾

自新中國成立以來，我國采取了包括法律手段在內(nèi)的多重措施，消除民族歧視和民族矛盾，促進各民族之間的寬容和諒解，以實現(xiàn)各民族大團結(jié)和大繁榮?！豆s》第二條規(guī)定“締約國……承諾立即以一切適當方法實行消除一切形式種族歧視與促進所有種族間的諒解的政策”，而其中法律手段是該條款所認為的最重要的消除種族歧視的手段之一。委員會注意到了我國多年來在民族區(qū)域自治法律建設方面的努力：第四次和第六次結(jié)論性意見中提及，我國在民族區(qū)域立法方面，中央和地方各級都制定了涵蓋少數(shù)民族生活方方面面的法律法規(guī);除此之外，在第二次結(jié)論性意見中，委員會對于我國各部門法在實施過程中允許民族自治地方制定變通或補充規(guī)定的做法。也特別表示了贊賞;在第六次結(jié)論性意見中，委員會還注意到了我國近年來通過了提高少數(shù)民族就業(yè)率的法律，例如劃定比例和定向招聘。

我國在民族平等方面的法律保障可以分為憲法、民族法和其他法律三個層面。憲法是高于我國其它一切法律的根本大法，其對我國民族平等原則的保障是最有證明力的。我國憲法不僅在第四條確認了“各民族一律平等”的基本原則，還明確表明國家反對民族歧視和民族壓迫，并幫助少數(shù)民族發(fā)展政治、經(jīng)濟和文化事業(yè)，保障其各項權(quán)利的實現(xiàn)，同時將“維護民族團結(jié)，反對民族分裂”作為公民的基本義務之一。在憲法之下，我國還制定了許多專門的民族法律法規(guī)。其中不僅包括民族區(qū)域自治法律制度，還包括政治、經(jīng)濟和文化等各方面的專門的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。在專門調(diào)整民族關(guān)系的法律之外，我國還有一系列涉及民族關(guān)系條款的法律。這些法律雖然不是以調(diào)整民族事務為核心，但是在民族事務的方方面面中都予以了規(guī)定，與憲法和民族法一起建構(gòu)了一個比較完備的保障民族平等的法律體系。

（二）堅決反對種族隔離政策

我國一向反對南非政府的種族隔離政策，支持非洲其他國家人民反對種族隔離的斗爭。雖然《公約》第三條的規(guī)定在條約通過當時特指的是南非的“種族隔離”政策，但經(jīng)過多年的發(fā)展，委員會解釋說，該條款旨在禁止所有國家的一切形式的種族隔離政策。同時，委員會認為締約國有義務禁止由于收入低以及種族、膚色、世系或民族、族裔出身的不同而造成多種歧視，從而進一步形成特定的居住格局。這雖是由于個人無意行為引起的，而非政府政策的原因，但是締約國仍然應承擔義務禁止這種局面的出現(xiàn)。除了在第一次結(jié)論性意見中委員會要求我國提供資料說明譴責種族隔離的情況，以及與南非政權(quán)的關(guān)系，在之后的第二次結(jié)論性意見中，委員會就贊賞了我國政府“為全世界反對種族隔離的斗爭做出了寶貴的貢獻”。

值得注意的是，除了《消除一切形式種族歧視國際公約》，1983年我國也加入了《禁止并懲治種族隔離罪行國際公約》。加入這兩項公約體現(xiàn)了我國堅決反對種族隔離政策的決心和承諾，同時這兩項公約也是我國民族法治體系的重要組成部分。我國各民族的分布一直呈現(xiàn)“大雜居，小聚居”的情況，政府也一直遵循團結(jié)統(tǒng)一的政策方針，積極促進民族間的融合和交流，毫無保留地執(zhí)行《公約》第三條“禁止種族隔離”的義務。

（三）采取了各項措施保障少數(shù)民族的權(quán)利和自由

我國三十多年來致力于保障少數(shù)民族的各項權(quán)利和自由，促進了少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展?！豆s》第二條第二款要求國家在社會經(jīng)濟和文化方面對少數(shù)民族進行充分發(fā)展和保護，第五條要求締約國承擔保障各種族一律平等地享有公民權(quán)利和政治權(quán)利，以及經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利。

在我國加入《公約》三十多年來，委員會對我國少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展尤為贊賞：在1996年的第四次報告中，集中贊揚了我國在少數(shù)民族地區(qū)大力發(fā)展經(jīng)濟，提高少數(shù)民族的生活水平;在婚姻、計劃生育、上大學、就業(yè)等等方面的給予優(yōu)惠待遇;致力于保留少數(shù)民族的語言及傳統(tǒng)文化，包括以少數(shù)民族的語言提供教科書、制定學校教程及發(fā)行報紙和文學作品：通過法律傾斜保護全國和地方立法機關(guān)的少數(shù)民族代表比例，確保黨政機關(guān)官員都有一定比例的少數(shù)民族擔任，積極培育少數(shù)民族官員等途徑和方式來保障他們的參政權(quán)，提高少數(shù)民族的地位。尤其是自從第一次結(jié)論性意見以來，委員會就一直提及的少數(shù)民族文盲率問題，在2018年的意見中對于我國采取了措施降低了總?cè)丝诤蜕贁?shù)民族的文盲率，也持贊賞態(tài)度。以上種種進步，既離不開我國多年來實施的對少數(shù)民族地區(qū)的優(yōu)惠政策和幫扶措施，也離不開我國所制定的一系列涉及保護和發(fā)展少數(shù)民族權(quán)利與自由的法律法規(guī)。

（四）開展民族平等宣傳教育，促進民族團結(jié)

民族平等、民族團結(jié)和各民族的共同繁榮一向是我國處理民族關(guān)系的原則。《公約》第七條賦予了締約國開展種族間寬容宣傳教育的義務，以期消除種族間的偏見。委員會對于我國此項義務的履行除在第四次結(jié)論性意見中表示關(guān)注之外，之后的報告中都未再表示關(guān)切。每個民族的文化和傳統(tǒng)都有其特殊性，而文化的多樣性和差異性是推動一個社會長期繁榮的重要力量，少數(shù)民族的傳統(tǒng)文化能夠為我們國家的社會生活注入新的活力。民族寬容是差異性社會的整合工具，它不僅不會造成多民族國家不同民族之間的沖突和矛盾，還會彌補由于資源分配不均所造成的民族不平等。

我國一直以來都在反對大漢族主義和狹隘的民族主義，強調(diào)56個民族都是中華民族的一部分，每個民族的文化都是中華文化的精華?！捌降取F結(jié)、互助”的民族關(guān)系，是寫在我國現(xiàn)行憲法序言中的重要指導原則，并且在《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第九條中，對該原則進行了進一步地明確。在這樣的憲法和法律的指引下，我國通過在義務教育和中高等教育階段進行通識教育，以及通過電視媒體等宣傳手段，向全體國民倡導尊重各民族的習俗、文化傳統(tǒng)及宗教信仰，維護民族團結(jié)。

由此可見，我國在加入《公約》三十多年來，都認真努力地保障我國各少數(shù)民族平等享有公約賦予的人權(quán)和自由。同時，我國也在統(tǒng)籌推進各方面的工作，以逐漸縮小各族人民在社會經(jīng)濟發(fā)展水平的差距，消除各民族之間的歧視與不平等現(xiàn)象。

二、委員會對我國消除民族歧視法治建設的主要關(guān)切

雖然委員會對我國在消除一切形式民族歧視方面所取得的成績表示贊賞，但是在7次結(jié)論性意見中，委員會也表達了諸多的關(guān)切和建議。委員會18位獨立專家所提出的關(guān)切和建議，是基于人權(quán)的普遍標準，因而具有比較高的參考價值，值得我們注意和研究。委員會對于我國在消除國內(nèi)民族歧視所采用的法律手段方面的關(guān)切，涉及到了立法、執(zhí)法、司法和平等意識等各方面的內(nèi)容。

（一）消除民族歧視立法不夠完善

雖然我國在民族立法方面做出了很大的努力，有著覆蓋少數(shù)民族生活方方面面的法律法規(guī)，但是在委員會看來，我國消除民族歧視方面的立法體系仍然不夠完善。

第一，法律中缺少對散居少數(shù)民族權(quán)利保障的關(guān)注。前三次的結(jié)論性意見中，委員會一直要求我國在報告中提供詳細的信息，說明我國是否對國內(nèi)的法律進行了系統(tǒng)性的修正、廢止或宣告無效，確保無民族歧視之虞;并要求提供詳細的資料，介紹在少數(shù)民族自治區(qū)域所通過的法律。在第四次的結(jié)論性意見中，委員會關(guān)注到對于散布于中國各地的少數(shù)民族群體，缺乏保護性的法律規(guī)定。從這四次的結(jié)論性意見來看，委員會不僅關(guān)注少數(shù)民族聚居地區(qū)的立法狀況，也關(guān)注非少數(shù)民族聚居地區(qū)對于少數(shù)民族權(quán)利保障的立法措施。我國在2001年提交的國家報告中，對散居少數(shù)民族的權(quán)利保障問題進行了回應。早在1952年，中央政府就頒布了《關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決定》。1993年，國務院批準并發(fā)布了《民族鄉(xiāng)行政工作條例》和《城市民族工作條例》，明確規(guī)定各級政府應保障散居在農(nóng)村和城鎮(zhèn)的少數(shù)民族的平等權(quán)利。但是這些法律的層級，明顯低于保障自治區(qū)內(nèi)少數(shù)民族權(quán)益的法律。值得注意的是，全國人大于1991年曾擬訂《中華人民共和國散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》草案，擬將保障散居少數(shù)民族權(quán)益的法律制度提上議事日程，但未成功。

第二，禁止種族仇恨言論條款仍不符合公約的標準。第五次的結(jié)論性意見中，委員會認為我國1997年刑法中的“煽動民族仇恨、民族歧視罪”中對于情節(jié)和后果嚴重的要求不符合公約的標準。雖然在之后的結(jié)論性意見中，委員會沒有再次提及我國刑法中“煽動民族歧視和民族仇恨罪”中對于“情節(jié)嚴重”的要求，但是下一次的締約國報告中我國沒有對這個問題進行回應，而且從現(xiàn)行刑法來看，我國也未進行修正。

第三，缺少一部全面的反歧視法。委員會在最近兩次對我國的結(jié)論性意見中都提出了，我國沒有一部全面的反歧視法律，保護少數(shù)民族個人免受歧視。因此委員會建議我國通過全國性的法律，涵蓋一切形式、一切領(lǐng)域的種族歧視，并且要符合公約中種族歧視的定義。我國在2017年提交的報告中認為，我國現(xiàn)有的民族法律已經(jīng)基本形成體系，其所涉及的領(lǐng)域已經(jīng)涵蓋，甚至超過了反歧視的范疇。但是從經(jīng)驗看來，一部全面的反歧視法，不僅要涵蓋所有領(lǐng)域的歧視，更要涵蓋所有的歧視類別，不能僅局限于民族;同時，還需要對“種族”“歧視”等詞語做出專門的釋義。同《公約》第一條對于“種族歧視”的定義對比來看，我國專門的法律法規(guī)一直將“種族歧視”聚焦在“民族”這一個方面。但是，以《中華人民共和國就業(yè)促進法》為例，我國在一些分散的法律文件中已經(jīng)把“種族”列為不可歧視的基礎，可見我國法律也開始關(guān)注種族歧視問題，只是對于種族歧視的定義還未進行詳細的解釋和說明。

（二）消除民族歧視法律法規(guī)執(zhí)行不力、救濟缺失

法律的生命在于執(zhí)行，沒有救濟就沒有權(quán)利。法律的執(zhí)行和救濟程序是公約和委員會都非常關(guān)注的事項。委員會在對第四條“種族仇恨言論”條款的一般性意見中指出，締約國不僅要將民族歧視和民族仇恨言論規(guī)定為犯罪，更要予以執(zhí)行，在法庭中適用?！豆s》第六條要求締約國經(jīng)由其法庭或其他主管機關(guān)對因種族歧視行為所遭受的侵害進行有效的救濟，并保障權(quán)利人獲得賠償和補償?shù)臋?quán)利。

一直以來，委員會都特別注意和關(guān)切我國消除民族歧視法律法規(guī)的執(zhí)行和救濟問題。委員會在前三次的結(jié)論性意見中一直在詢問我國的司法機制，法院是否在提出個人控訴的受害者權(quán)利保障中發(fā)揮的作用。在第六次結(jié)論性意見中，委員會注意到我國“缺乏有關(guān)種族歧視申訴的資料，以及沒有訴諸法院的種族歧視案件”。2018年的結(jié)論性意見中委員會又重申我國的報告中沒有與種族仇恨言論相關(guān)的投訴，但這“并不表示不存在種族歧視或種族仇恨表現(xiàn)，而是可能表明在援引《公約》權(quán)利方面存在障礙，包括……沒有尋求司法追索的途徑，或?qū)χ狈π判摹?。委員會所提到的相關(guān)申訴資料，是指由平等機會委員會等類似專門機構(gòu)所做出的投訴統(tǒng)計。雖然我國在2017年的報告中提供了兩個煽動民族歧視和仇恨的司法案例，但是同其他國家相比，我國缺乏類似于平等委員會這種反歧視法的專門執(zhí)行和救濟機構(gòu)，因而仍然無法提交委員會所需要的涉及各個領(lǐng)域的種族歧視的申訴資料。

我國涉及消除民族歧視的專門領(lǐng)域立法中，對于禁止民族歧視的規(guī)定都較為籠統(tǒng)，缺少執(zhí)行和救濟條款。我國有專門的法律如《勞動法》《婦女權(quán)益保障法》《民族區(qū)域自治法》《教育法》《宗教條例》等保障公民在就業(yè)、教育、公共服務等領(lǐng)域，免受基于宗教、民族、性別、殘疾等類別因素的歧視。但這些專門的法律仍存在一定的缺陷。其一，立法視野狹窄，與我國的憲法一樣都只規(guī)定了平等或不歧視的原則，沒有指定執(zhí)行機構(gòu)，缺乏現(xiàn)實操作性。其二，并且大多數(shù)也沒有規(guī)定比較詳細的責任條款和救濟措施，沒有救濟則沒有權(quán)利，平等的原則也就形同虛設。還以《中華人民共和國就業(yè)促進法》為例，該法第三條規(guī)定了平等就業(yè)原則“勞動者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰等不同而受歧視”，但該法并沒有指定或者設置確保公平就業(yè)的執(zhí)法機構(gòu)，很難確保公平就業(yè)的落實，并且雖然在第六十二條規(guī)定了被歧視者可以向法院提起訴訟，但是并沒有詳細規(guī)定用人單位的責任形式、被歧視者是否有權(quán)要求賠償?shù)染唧w的責任標準。

（三）多重歧視問題意識不足

多重歧視問題是近年來人權(quán)領(lǐng)域的一個重要的主題?！吧贁?shù)民族婦女”兼有“少數(shù)民族”和“婦女”這兩個重要特征，面臨著雙重的歧視可能。由于婦女的性別，某些形式的種族歧視可能是專門針對她們的，可能對婦女產(chǎn)生特別的具體影響，委員會在其工作中會關(guān)注可能與種族歧視有關(guān)聯(lián)的性別因素或問題。

對少數(shù)民族婦女所受到多重歧視問題的關(guān)注，是委員會甚至是聯(lián)合國近年來的重要傾向之一。近年來，委員會女性委員的占比都一直比較高，她們會更多地以女性視角來關(guān)注各國的履約狀況，因而在對各國的報告審議中也越來越多地涉及到多重歧視的問題。在第五次結(jié)論性意見中，委員會建議我國提供為防止與性別有關(guān)的種族歧視，其中包括在販運人口問題和生殖健康方面所采取的措施的情況。在公民權(quán)利和政治權(quán)利方面，委員會在第六次結(jié)論性意見中，雖然贊賞我國少數(shù)民族政治地位的提高，政治參與的加強，但也注意到我國少數(shù)民族婦女政治參與率仍然比較低。聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中，目標五即為“實現(xiàn)性別平等，增強所有婦女和女童的權(quán)能”。而該目標中非常重要的一項便是“確保婦女全面有效參與各級政治、經(jīng)濟和公共生活的決策，并享有進入以上各級決策領(lǐng)導層的平等機會”。

相比之下，我國民族法律法規(guī)對少數(shù)民族婦女所受到的多重歧視問題意識不足。在2017年提交的國家報告中，提及“中國政府注重對少數(shù)民族婦女權(quán)利的保護，少數(shù)民族婦女在政治、經(jīng)濟、教育、文化等各方面享有平等的權(quán)利”，但是對于少數(shù)民族婦女參政權(quán)利的保障并沒有進行回應。委員會所注意到的少數(shù)民族婦女參政水平低，只是我國少數(shù)民族婦女權(quán)利保障不到位的外在表現(xiàn)。深層次的原因主要有以下幾點：第一，少數(shù)民族地方經(jīng)濟水平落后，尤其是少數(shù)民族婦女經(jīng)濟獨立性低;第二，在我國少數(shù)民族聚居的地方，教育水平相對落后，女性的受教育權(quán)尤其難以得到保障，因此也就造成了他們參政能力低;第三，她們也會更多地受到“男尊女卑、男主外女主內(nèi)”等傳統(tǒng)習俗的影響，男女平等及參政的意識不強烈;第四，她們也會受到其他非少數(shù)民族女性所遭遇到的許多現(xiàn)實障礙。在少數(shù)民族婦女受到雙重歧視的情況下，我國的法律政策并沒有特別地向其傾斜，只是籠統(tǒng)地規(guī)定了男女平等，這種機會上的平等，并不能保證實現(xiàn)最終結(jié)果的平等。

我國消除種族和民族歧視方面的各個人權(quán)問題相互關(guān)聯(lián)，牽一發(fā)而動全身。委員會三十多年來對我國種族和民族歧視問題所提出的關(guān)切和建議，經(jīng)過分析和研究的確有值得我國借鑒和反思的內(nèi)容，我國既然已經(jīng)加入了該《公約》，那么也有著保障和促進該《公約》條款所規(guī)定的權(quán)利和義務。

三、我國消除種族和民族歧視法治建設的完善建議

民族事務需依法治理，以確保各族公民在法律面前人人平等?！毒S也納宣言和行動綱領(lǐng)》中提及“一切人權(quán)均為普遍、不可分割、相互依存、相互聯(lián)系”，保障我國少數(shù)民族的權(quán)利和自由，消除針對我國少數(shù)民族一切形式的歧視，需要我國政府采取多種法治建設手段，其中包括健全法律體系，建設落實法律的執(zhí)行機構(gòu)，以及對法治建設隊伍的培訓等方面。

（一）健全消除民族歧視法律體系

各族人民的權(quán)利和自由歸根到底需要法律的確認和保障。我國的民族法律法規(guī)雖然大體上可以覆蓋少數(shù)民族生活的各個方面，但是在消除民族歧視這一主題之下，我國的憲法和現(xiàn)有的法律中仍然是宣示性質(zhì)的條款居多，僅僅體現(xiàn)了我國反對民族歧視和民族仇恨的價值取向和決心，但是對法律行為缺乏具體的限定，不具有實質(zhì)的可操作性。

首先，我國應全面審查我國專門領(lǐng)域的法律法規(guī)。在審查的過程中，刪除可能涉及到民族歧視的條款，增加責任條款和救濟機制。一部完善的法律，不能只有行為模式，而沒有法律后果。民族工作涉及政治、經(jīng)濟和社會生活的方方面面，方方面面都有民族工作。針對非專門性質(zhì)的民族法來說，尤其是在刑法這個部門法中，應將簡單罪狀進行充實，明確屬于煽動民族歧視和民族仇恨的犯罪行為，也可以通過司法解釋等途徑予以補充完善。

其次，加快制定專門的散居少數(shù)民族權(quán)益保障法。我國正處在社會轉(zhuǎn)型時期，城市化進程的加快，使得越來越多的聚居在一起的少數(shù)民族群體開始往城鎮(zhèn)中散居。因而加快制定該法有著更為突出的現(xiàn)實意義，該法可以與《民族區(qū)域自治法》成為“鳥之兩翼”，分別規(guī)制散居少數(shù)民族與聚居少數(shù)民族的權(quán)益。

再次，我國目前應制定一部全面的反歧視法。第一，在反歧視法中，合理采納《公約》標準及委員會的建議，豐富我國關(guān)于“種族”和“民族”的定義和內(nèi)涵，以期可以基本覆蓋到各個領(lǐng)域的反歧視類型，不能再僅僅局限于文化意義上的“民族”之上。再進一步按照我國已經(jīng)批準加入的公約標準，并結(jié)合我國的實際情況，確定“歧視”的定義。第二，確定反歧視法的執(zhí)行機構(gòu)。第三，在反歧視法中應有明確的責任和救濟條款，明確法律規(guī)定被違反時法律責任承擔者，并確保權(quán)利受到侵害的個人可以依據(jù)該法向人民法院提起訴訟或者提供其他的申訴途徑。

最后，在消除民族歧視立法中加入女性主義視角。我國《婦女權(quán)益保障法》第十二條提及“國家重視培養(yǎng)和選拔少數(shù)民族女干部”;《民族區(qū)域自治法》第二十二條提及“注意在少數(shù)民族婦女中培養(yǎng)各級干部和各種專業(yè)技術(shù)人才”，這是向少數(shù)婦女權(quán)利傾斜的良好開端。在之后制定自治條例和單行條例時，各少數(shù)民族地方應將這兩項條款延續(xù)下去，并根據(jù)社會的發(fā)展，及時對其進行完善和補充。在各項經(jīng)濟權(quán)利和教育權(quán)利的立法中，也應同樣地注意可能會出現(xiàn)的交叉歧視現(xiàn)象。

（二）建立國家人權(quán)機構(gòu)，監(jiān)督消除民族歧視法律的執(zhí)行

消除民族歧視法律法規(guī)需要一個具體的機關(guān)，即國家人權(quán)機構(gòu)，來監(jiān)督其有效執(zhí)行?！豆s》第十四條第二款提及“在本國法律制度內(nèi)得設立或指定一個機構(gòu)負責接受并審查處理個人或個人聯(lián)名的請求”，之后委員會在1993年通過的第17號一般建議中提出“各國建立符合《巴黎原則》的國家機構(gòu)以執(zhí)行該條約”。可以說該委員會是第一個明確建議各國建立國家人權(quán)機構(gòu)的國際人權(quán)機構(gòu)。按照《巴黎原則》，國家人權(quán)機構(gòu)有鼓勵國家的法律和管理與國際人權(quán)文書協(xié)調(diào)一致、并予以切實執(zhí)行的職責。并給出了三種主要的工作方式：在批準法律和政策時參與審查工作：定期審查法律草案和政策草案并提出正式意見;定期審查一般人權(quán)狀況或關(guān)鍵問題并提出正式意見。

委員會也建議我國按照《巴黎原則》設立國家人權(quán)機構(gòu)。按照委員會的建議，不僅要建立一個國家人權(quán)機構(gòu)，還要通過法律賦予其廣泛的職權(quán)，并保證該機構(gòu)的充分獨立，且給予其足夠的人力和資源支持。以便其可以充分發(fā)揮職能，統(tǒng)帥解決我國國內(nèi)各個領(lǐng)域的人權(quán)問題，包括開展人權(quán)教育、研究、咨詢，并且有權(quán)進行獨立的人權(quán)調(diào)查、接受個人申訴等?！秶H人權(quán)條約締約國提交報告的形式和內(nèi)容準則匯編》中在該《公約》一章下，第二條中明確要求締約國在提交報告中“說明按照《巴黎原則》……創(chuàng)立的國家人權(quán)機構(gòu)或者其他有關(guān)機構(gòu)是否得到授權(quán)打擊種族歧視”。

我國所設立的國家機構(gòu)，也須因地制宜，按照我國消除民族歧視的實際需要，賦予其職權(quán)。第一，應當指定國家人權(quán)機構(gòu)作為反歧視法的執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)，審查政府保護人民不受歧視的政策，教育公眾了解締約國根據(jù)《公約》所承擔的義務，鼓勵尊重享受人權(quán)、不受歧視。第二，賦予國家人權(quán)機構(gòu)獨立的起訴權(quán)，允許其提起公益訴訟。歧視性案件，尤其是種族和民族歧視案件，所針對的往往是一個群體，而國家人權(quán)機構(gòu)可以代替受害人或者作為原告向法院提起訴訟。從一定程度上來說，將國家人權(quán)機構(gòu)作為反歧視法的執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)，也可以避免機構(gòu)設置的重復，減少人力和資源的浪費。

（三）提高司法工作中的民族平等意識，堅持公正司法

公正的司法是少數(shù)民族權(quán)利獲得救濟的最后一個保障?；鶎拥乃痉üぷ魅藛T在日常的工作中會直接接觸少數(shù)民族，他們的工作態(tài)度和工作方法都會直接影響到少數(shù)民族的民族感情。從上文的論述中我們可以看出，委員會對我國在種族仇恨言論方面的司法工作表示關(guān)切。在種族仇恨言論方面，委員會不僅要求締約國將種族仇恨言論定為犯罪，更在個人來文的審理中強調(diào)要在國內(nèi)的法庭中加以落實和執(zhí)行。

進行消除民族歧視和民族仇恨的專題教育，提高司法辦案水平。我國《刑法》中煽動民族歧視和民族仇恨法條規(guī)定過于籠統(tǒng)，對犯罪行為和手段都沒有進行詳細地列明。除了已經(jīng)失效的《關(guān)于辦理恐怖和宗教極端刑事案件使用法律若干問題的意見》外，再也沒有其他的立法和司法解釋。但是煽動民族仇恨、民族歧視罪在定罪時容易與恐怖主義犯罪相混淆，在司法實踐中給司法機關(guān)造成了很大的困擾。在實踐中應該對犯罪者的行為進行細分，對犯罪客體進行嚴格的劃分，合理對待那些單純因為民族、宗教偏見，而宣傳民族優(yōu)越性、煽動民族歧視的行為。切勿將恐怖主義與民族歧視和民族仇恨對等起來，這樣的判決會傷害少數(shù)民族群眾的感情，不利于民族團結(jié)，也將恐怖主義的定義泛化了。更要在司法實踐中著重對涉及民族歧視和民族仇恨的案件進行經(jīng)驗上的總結(jié)，形成指導性案例，為后來的民族工作提供理論上的支持。

（四）進行民族平等的法制宣傳，在全社會營造法治氛圍

民族平等和反歧視教育刻不容緩。謹記第二次世界大戰(zhàn)和盧旺達大屠殺中種族歧視和種族仇恨宣傳對于大屠殺所起到的推波助瀾作用，我們理應認識到種族歧視和種族仇恨對種族仇恨犯罪的先導性作用。尤其是目前我國正在推進“一帶一路”建設，積極開展與沿線國家的合作。邊疆的開放難免會帶來一些宗教極端思想和恐怖主義思想的滲入，這些思想很容易激起民族之間的矛盾，引起民族歧視和民族仇恨思想的傳播。

堅持開展廣泛的消除民族歧視的法治宣傳教育。一方面，要進行基層法治工作人員的自我教育，進行法律法規(guī)的培訓，提高民族平等意識，堅持文明執(zhí)法和公正司法，給予各民族群眾更多地關(guān)懷，維護各民族的團結(jié)統(tǒng)一、友好互助。另一方面，也要積極向人民群眾大力宣傳我國的民族法律法規(guī)，引導群眾主動守法，依法維權(quán)，維護各民族的平等，自覺與民族歧視現(xiàn)象進行抗爭。我們的民族平等的宣傳也要充分利用互聯(lián)網(wǎng)上的各種新形式，與時俱進。通過微信公眾號、微博等自媒體，開展民族法律法規(guī)、政策理論動態(tài)宣傳，在全社會營造民族平等和民族團結(jié)的濃厚氛圍。

四、結(jié)語

五十年來，委員會對于人權(quán)的認識也隨著國際社會的變化，在不斷地深化和提高。因而，其認為締約國在消除種族歧視的方面所承擔的義務，也在不斷地擴展。通過分析消除種族歧視委員會對我國履約狀況的7次結(jié)論性意見，可以發(fā)現(xiàn)我國在保障少數(shù)民族權(quán)利與自由方面雖有進步，但是仍有需要完善之處，尤其是我國需要建立健全禁止種族和民族歧視相關(guān)的法律法規(guī)，出臺一部完善的反歧視法，為保障和救濟個人受到歧視提供法律依據(jù)。按照《巴黎原則》建立能夠監(jiān)督落實禁止種族和民族歧視、落實人權(quán)保障的國家人權(quán)機構(gòu)。最后，也要重視人民群眾的力量，提高基層司法工作人員和人民群眾在消除種族和民族歧視方面的意識，自覺維護我國各民族的平等和團結(jié)。

誠然，如《公約》所載，法律是消除種族歧視的一個重要手段，但也只是解決種族和民族問題的眾多方法之一。民族問題是需要政治、經(jīng)濟、社會和文化的多種手段，共同施治才能解決的。我國少數(shù)民族地區(qū)的很多問題都可以歸根溯源到發(fā)展問題，在經(jīng)濟不發(fā)達之時，所有的人權(quán)都有受到侵害的風險。因此，發(fā)展是促進人權(quán)享有的重要因素。我國是世界上最大的發(fā)展中國家，應繼續(xù)堅持可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，實現(xiàn)各地區(qū)的平衡發(fā)展，減少各地區(qū)在經(jīng)濟上的差距。多元化是一個社會活力源泉，只有各民族之間文化的交流和碰撞，才能保證我們整個中華民族文化的活力創(chuàng)新。