大數(shù)據(jù)時(shí)代我國(guó)身份登記制度的優(yōu)化

孟曉麗

【摘要】身份登記制度是對(duì)自然人的出生、死亡、結(jié)婚、離婚等事項(xiàng)予以登記，具有公示、對(duì)抗、確權(quán)效力，與每一位公民都息息相關(guān)。但當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行身份登記制度與現(xiàn)狀脫節(jié)，存在遲滯。因此，需抓住大數(shù)據(jù)時(shí)代的契機(jī)，吸納商事登記便捷、高效的指導(dǎo)思想，避免信息重復(fù)采集的累瑣、防范信息共享風(fēng)險(xiǎn)，尊重身份登記的倫理屬性、完善人格權(quán)條款，以及保持民政、公安、稅務(wù)等部門多重口徑一致，從技術(shù)、制度層面優(yōu)化我國(guó)身份登記機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】身份登記? 大數(shù)據(jù)? 信息共享? 防范風(fēng)險(xiǎn)

【中圖分類號(hào)】D923? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.02.013

身份登記制度是指國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)于自然人的出生、死亡、結(jié)婚、離婚、收養(yǎng)、親屬、監(jiān)護(hù)等身份事項(xiàng)加以登記、公示、公證的法律制度。[1]我國(guó)現(xiàn)行身份登記是以戶為單元，除戶籍外，[2]記錄自然人基本信息的法律文件還包括居民身份證。一般情況下，居民身份證與戶籍具有同等的證明效力。[3]然而，當(dāng)前對(duì)于人口流動(dòng)日益頻繁的城市化進(jìn)程而言，現(xiàn)行身份登記制度在一定程度上存在遲滯弊端。因此，優(yōu)化、完善身份登記制度迫在眉睫。

現(xiàn)行身份登記問題檢視

目前我國(guó)并未建立統(tǒng)一模式、統(tǒng)一口徑的民事身份登記制度。從民事身份登記立法來看，有關(guān)自然人身份確立、變更、終止的規(guī)定散見于《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》（以下簡(jiǎn)稱《戶口登記條例》）、《中華人民共和國(guó)婚姻登記條例》（以下簡(jiǎn)稱《婚姻登記條例》）、《中華人民共和國(guó)收養(yǎng)法》（以下簡(jiǎn)稱《收養(yǎng)法》）等法律法規(guī)中，主要以戶籍登記簿為載體，記錄出生、死亡、婚姻、收養(yǎng)等信息，并未形成統(tǒng)一的身份登記制度法律系統(tǒng)。同一自然人的信息歸口眾多部門登記、管理，民政、公安等部門各自采集，導(dǎo)致登記信息出入也無法及時(shí)察覺、更正，有礙建立完善的市場(chǎng)秩序和進(jìn)行有序的民事交往，身份登記的確權(quán)、公示、對(duì)抗效力大打折扣。此外，立法中關(guān)于身份登記類型并不周延，無法涵蓋自然人出生至死亡全部事項(xiàng)，尤其具有重要法律意義的親屬關(guān)系等身份事項(xiàng)未納入其中。

了解是服務(wù)的基礎(chǔ)，只有知悉服務(wù)對(duì)象的基本情況，才能更好地服務(wù)。民事身份登記制度是政府機(jī)關(guān)對(duì)公民的出生、死亡、結(jié)婚、離婚等基本身份事項(xiàng)加以登記的制度，由此掌握服務(wù)對(duì)象的信息，便于“減證便民”政策的落實(shí)。當(dāng)前，從實(shí)踐來看，“被結(jié)婚”“被征稅”案件時(shí)有發(fā)生，相關(guān)報(bào)道層出不窮。[4]一旦遺失相關(guān)身份證件或者被他人冒用個(gè)人身份信息，就會(huì)產(chǎn)生一系列糾紛和隱患，如當(dāng)事人救濟(jì)無門、相關(guān)部門推諉等局面，嚴(yán)重?fù)p害政府的公信力和“服務(wù)型政府”的打造。

優(yōu)化身份登記制度能夠提升國(guó)家治理能力、保障公民權(quán)益

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，現(xiàn)代社會(huì)人口流動(dòng)頻率極高，增加了國(guó)家管理的難度。身份登記是基本的社會(huì)管理制度，不斷優(yōu)化公民身份信息的管理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。其不僅可以避免冗雜登記，便于修正矛盾信息、補(bǔ)充遺漏數(shù)據(jù)、減少成本、提高效率，還可以為國(guó)家大政方針、法律法規(guī)的制定和資源的分配、公共設(shè)施建設(shè)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。質(zhì)言之，身份信息數(shù)據(jù)能否在政府部門間得以高效、加密、共享利用，直接影響國(guó)家治理體系、治理能力的完善與提升。

保障公民權(quán)益。規(guī)范化的身份登記制度，一是可以確保公民享有身份權(quán)和基于身份權(quán)而享有的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。從身份權(quán)利來看，身份登記制度是享有身份權(quán)利的邏輯起點(diǎn)，決定身份關(guān)系的成立及權(quán)利義務(wù)關(guān)系的存在與否。例如，關(guān)于父母子女身份關(guān)系的確立，能夠避免親子關(guān)系的爭(zhēng)議，保障未成年子女依法享有明晰的親權(quán)關(guān)系;基于某種身份而享有一定財(cái)產(chǎn)性權(quán)利是家事領(lǐng)域的普遍現(xiàn)象，以繼承為例，依據(jù)身份登記信息，可以明確繼承人范圍、順序，實(shí)現(xiàn)無遺囑繼承時(shí)繼承權(quán)的取得、繼承份額的劃分等。二是有利于保障公民人格權(quán)利。身份權(quán)利是一項(xiàng)具有高度人身屬性的權(quán)利，基于民事身份登記記載信息可以“一查便知”公民身份，實(shí)現(xiàn)身份登記的普世、公示效力，維護(hù)人格權(quán)益。三是便捷民事交往，維護(hù)交易安全?！吨腥A人民共和國(guó)民法總則》（以下簡(jiǎn)稱《民法總則》）規(guī)定，民事權(quán)利能力始于出生終于死亡，出生死亡時(shí)間以身份登記信息為準(zhǔn)，事關(guān)民事主體資格的取得和消滅。此外，關(guān)于年齡等事項(xiàng)的記載，是民事行為能力有無的客觀依據(jù)，進(jìn)而判斷民事行為是否有效。因此，依托完善的身份登記制度，一方面，可以避免提供繁雜的證明材料，實(shí)時(shí)了解交易相對(duì)人信息，節(jié)約時(shí)間、精力，維護(hù)自身合法權(quán)益，便捷民事交往;另一方面，規(guī)范公民的信息登記意識(shí)將會(huì)減少欺詐，保護(hù)利益相關(guān)者信賴?yán)?，維護(hù)誠(chéng)實(shí)信用、公平正義的社會(huì)風(fēng)氣，促進(jìn)交易安全。

商事登記改革對(duì)民事身份登記的啟發(fā)

商事登記主要是指商事主體登記，[5]決定了商主體的資格及商事能力的有無。[6]民事身份登記與商事登記在主體身份、資格取得等方面有諸多相似之處，可以借鑒商事登記改革的成功實(shí)踐，優(yōu)化民事身份登記。以下擬從主體、登記主管機(jī)關(guān)、程序等方面，對(duì)民事身份登記與商事登記異同比較。具體而言：

首先，民事身份登記與商事登記在主體范圍上有部分重合，商事登記的主體范圍大于民事身份登記，除了自然人這一共同主體，商事登記涵蓋法人和其他經(jīng)濟(jì)組織等主體，只有符合特定商事條件才能成為商事主體，具有商主體資格。而民事主體權(quán)利始于出生，因出生事實(shí)即可具有民事主體資格。因此，民事身份登記與商事登記在主體范圍方面雖有交叉，但相應(yīng)主體資格取得原因、條件存在差異。

其次，就登記主管機(jī)關(guān)而言，兩者有著類似的歷史卻又相異的當(dāng)下，商事登記改革后統(tǒng)一由市場(chǎng)監(jiān)督部門管理，一改以往由工商行政、質(zhì)量技術(shù)、食品藥品部門統(tǒng)籌管理的局面。然而，民事身份登記仍然延續(xù)多個(gè)部門管理的局面，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)出生、死亡登記;民政部門負(fù)責(zé)結(jié)婚、離婚、收養(yǎng)等登記，并未形成統(tǒng)一的口徑或者統(tǒng)一的登記模式。

最后，民事身份登記具有公示、確認(rèn)、對(duì)抗效力，登記后，家庭成員關(guān)系一目了然、主體身份得以確認(rèn)，便于取證身份行為所產(chǎn)生的法律后果。商事登記采取年度報(bào)告公示制，公示商主體信用狀況、對(duì)市場(chǎng)中各類主體進(jìn)行身份和基本權(quán)利的確認(rèn)，營(yíng)業(yè)監(jiān)管從主體登記中剝離，確認(rèn)力僅及于主體資格;該登記事項(xiàng)可以對(duì)抗第三人的主張，并且保護(hù)善意第三人的信賴?yán)妗?/p>

綜上比較，商事登記具有強(qiáng)制性、強(qiáng)調(diào)外觀主義，相比之下，民事身份登記更為尊重當(dāng)事人的選擇，雖有確認(rèn)身份的訴求，但更為關(guān)注身份本身的倫理屬性。商事登記在刪繁就簡(jiǎn)的改革中不斷便利化、高效率，逐步形成了嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的體系。然而，民事身份登記有太多的歷史掣肘，呈現(xiàn)多部門交叉管理的局面。協(xié)同共治的管理模式與繁瑣的登記程序均有礙于切實(shí)可行的解決機(jī)制的構(gòu)建，暴露出身份登記管理的漏洞。未來我國(guó)民事身份登記改革要積極吸納商事登記便捷、高效的指導(dǎo)思想，從技術(shù)、制度層面加以細(xì)化、優(yōu)化。

優(yōu)化我國(guó)身份登記制度的具體進(jìn)路

大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展讓信息共享成為可能，也為身份登記制度的優(yōu)化帶來了機(jī)遇。數(shù)字政府的建設(shè)面臨著共享風(fēng)險(xiǎn)，如何防范這一新的挑戰(zhàn)，如果涉及個(gè)人信息，政府應(yīng)當(dāng)采取必要的安全保障措施，防止個(gè)人信息的泄露。必要時(shí)，采取脫敏化處理，阻斷信息數(shù)據(jù)與個(gè)人身份之間的關(guān)聯(lián)。[7]實(shí)行保護(hù)性、加密型、權(quán)限化的身份信息共享機(jī)制，是優(yōu)化身份登記制度的路徑選擇。

技術(shù)對(duì)策：建設(shè)權(quán)限化身份信息共享系統(tǒng)。在我國(guó)城市化進(jìn)程中，異地學(xué)習(xí)、工作、生活的情況日益普遍。人口跨區(qū)域流動(dòng)的現(xiàn)象對(duì)數(shù)字政府建設(shè)提出了新的要求。民政、公安、稅務(wù)等登記部門應(yīng)以信息共享為抓手，讓信息多跑路、讓申請(qǐng)人少跑路，搭建權(quán)限化信息共享系統(tǒng)。該系統(tǒng)是集互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、代碼、算法等于一體的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，避免信息的重復(fù)采集，保持多重口徑一致。共享途徑運(yùn)行如下：首先，信息服務(wù)企業(yè)得到國(guó)家相關(guān)部門的授權(quán)后，對(duì)公民的身份信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)、全面摸底采集。然后，通過安全網(wǎng)絡(luò)通道，將類型化的出生、死亡、婚姻等身份數(shù)據(jù)傳輸至共享信息平臺(tái)。最后，政府各部門、個(gè)人根據(jù)其訪問權(quán)限，通過終端設(shè)備登陸檢索所需信息，或者政府職能部門根據(jù)工作需要，要求信息服務(wù)企業(yè)報(bào)送身份信息。需要注意的是，為保護(hù)自然人隱私權(quán)，防范共享風(fēng)險(xiǎn)，只有通過統(tǒng)一權(quán)限認(rèn)證的部門、個(gè)人才有查詢權(quán)。所有的身份信息均需加密處理，建立公民身份信息負(fù)面名單制度，對(duì)于非法濫用公民信息的個(gè)人與企業(yè)依法進(jìn)行處罰，并禁止平臺(tái)準(zhǔn)入。

制度規(guī)范：《民法總則》為統(tǒng)帥、單行法為具體。依托權(quán)限化身份信息共享系統(tǒng)的完善，最為根本的是將民事身份登記制度打造成以便民、服務(wù)為導(dǎo)向的制度體系，取代長(zhǎng)久以來管控、限制的功能定位。遵循公民本位、社會(huì)本位理念，使政府采集公民信息的行為納入法定程序的約束之內(nèi)，以精準(zhǔn)、簡(jiǎn)明為準(zhǔn)則，使民事身份登記制度不斷現(xiàn)代化。現(xiàn)行身份登記制度是分離的城鄉(xiāng)二元模式，法律制度遲滯、冗雜是阻礙身份登記優(yōu)化的絆腳石：首先，以《戶口登記條例》為代表的身份登記立法，自1958年公布施行，至今已逾半個(gè)世紀(jì)，社會(huì)生活早已滄海桑田，部分規(guī)范、條文不合時(shí)宜，有違人格權(quán)保護(hù)。如第12條將犯罪嫌疑人描述成“人犯”，歧視性、口語化的表述顯然違背世界人權(quán)保護(hù)精神，與法治中國(guó)建設(shè)亦格格不入，對(duì)此類陳舊條文需要全面排查，并完善或刪除。其次，《婚姻登記條例》《收養(yǎng)法》等法律法規(guī)中，雖然均涉及身份登記事項(xiàng)，但分屬民政、公安等部門管理，互相之間缺乏制度銜接，一旦登記的身份信息出現(xiàn)瑕疵，沒有明確的責(zé)任主體及修正程序，實(shí)踐中常?！疤咂で颉?。因此，應(yīng)對(duì)身份登記制度開展統(tǒng)一的立法，建立以《民法總則》為統(tǒng)帥、單行法為具體的規(guī)制模式，在總則自然人一章中增設(shè)民事身份登記的基本制度，細(xì)化各單行法的具體內(nèi)容，從源頭上規(guī)范制度本身。使其遵循身份登記的倫理屬性、登記原則、流程、瑕疵救濟(jì)等規(guī)則。第一，明確登記義務(wù)人范圍。身份登記是基于人類的人倫屬性而衍生的一項(xiàng)人身性需求，相關(guān)登記主體大多是基于自然血親或擬制血親關(guān)系而承擔(dān)一定登記職責(zé)，要改變現(xiàn)行法中將鄰居納入登記義務(wù)人范圍的錯(cuò)誤做法。第二，精簡(jiǎn)登記欄目，向科學(xué)化、簡(jiǎn)潔化的登記模式轉(zhuǎn)變，查閱戶籍登記簿，可以發(fā)現(xiàn)身高、文化程度、本市（縣）其他住址等變量信息占據(jù)大量篇幅，但實(shí)際登記率低，多為空白?？茖W(xué)、實(shí)用的制度設(shè)計(jì)才能真正發(fā)揮身份登記的確權(quán)、公示等效力，記載的事項(xiàng)應(yīng)為婚姻、親屬等主要身份信息。第三，借鑒商事改革中統(tǒng)一登記模式的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合民事身份登記實(shí)際，民政、公安、稅務(wù)等部門應(yīng)保持多重口徑一致，建立以民政部門為領(lǐng)導(dǎo)的數(shù)據(jù)共享銜接、更改機(jī)制。事關(guān)自然人身份確立、變更、終止的各方要良性協(xié)調(diào)，確保同一自然人身份信息的統(tǒng)一。

結(jié)語

毋庸置疑，身份登記制度為保護(hù)公民的身份權(quán)益，以及與人身相關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利提供了強(qiáng)有力的制度支持。完善的身份登記體系是塑造“服務(wù)型政府”的重要抓手，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措之一。既要破除歷史因素的掣肘，又要契合城鄉(xiāng)一體化的時(shí)代脈搏;既要實(shí)現(xiàn)信息共享，又要防范泄露風(fēng)險(xiǎn)。因此，這項(xiàng)事關(guān)民生的優(yōu)化工程是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又復(fù)雜的實(shí)踐過程，需要從信息技術(shù)層面和法律制度層面不斷將其嚴(yán)謹(jǐn)化、規(guī)范化。

（本文系安徽高校人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“民法典體系下親子關(guān)系確認(rèn)研究——自然血親和人工生育的區(qū)分視角”和國(guó)家社科基金項(xiàng)目“全球化背景下國(guó)際婚姻家庭法律問題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：SK2019A0815、15BFX202）

注釋

[1]張學(xué)軍：《身份登記制度研究》，《法學(xué)研究》，2004年第1期，第59頁(yè)。

[2]常住人口登記卡記載同一戶籍中自然人身份信息，包括姓名、曾用名、出生地、戶主或與戶主關(guān)系、性別、民族、籍貫、出生日期、宗教信仰、本市（縣）其他住址，宗教信仰、公民身份證件編號(hào)、身高、血型、文化程度、婚姻狀況、兵役狀況、職業(yè)、遷入、遷出等信息。

[3]朱慶育：《民法總論》，北京大學(xué)出版社，2016年，第413頁(yè)。

[4]謝洋、駱香茹：《這個(gè)未婚姑娘千里之外“被結(jié)婚”，誰來管管？》，http：//news.cyol.com/node_65534.htm？para1=News¶2=201901¶3=18&urlId=175138，2019年1月18日更新，2019年7月16日引用。

[5]趙旭東：《電子商務(wù)主體注冊(cè)登記之辯》，《清華法學(xué)》，2017年第4期，第42頁(yè)。

[6]折喜芳、趙穎：《商事登記制度的立法完善》，《河北法學(xué)》，2005年第2期，第30頁(yè)。

[7]王利明：《數(shù)據(jù)共享與個(gè)人信息保護(hù)》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2019年第1期，第46～47頁(yè)。

責(zé) 編/肖晗題