大數(shù)據(jù)時代我國身份登記制度的優(yōu)化

孟曉麗

【摘要】身份登記制度是對自然人的出生、死亡、結婚、離婚等事項予以登記，具有公示、對抗、確權效力，與每一位公民都息息相關。但當前我國現(xiàn)行身份登記制度與現(xiàn)狀脫節(jié)，存在遲滯。因此，需抓住大數(shù)據(jù)時代的契機，吸納商事登記便捷、高效的指導思想，避免信息重復采集的累瑣、防范信息共享風險，尊重身份登記的倫理屬性、完善人格權條款，以及保持民政、公安、稅務等部門多重口徑一致，從技術、制度層面優(yōu)化我國身份登記機制。

【關鍵詞】身份登記? 大數(shù)據(jù)? 信息共享? 防范風險

【中圖分類號】D923? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.02.013

身份登記制度是指國家機關對于自然人的出生、死亡、結婚、離婚、收養(yǎng)、親屬、監(jiān)護等身份事項加以登記、公示、公證的法律制度。[1]我國現(xiàn)行身份登記是以戶為單元，除戶籍外，[2]記錄自然人基本信息的法律文件還包括居民身份證。一般情況下，居民身份證與戶籍具有同等的證明效力。[3]然而，當前對于人口流動日益頻繁的城市化進程而言，現(xiàn)行身份登記制度在一定程度上存在遲滯弊端。因此，優(yōu)化、完善身份登記制度迫在眉睫。

現(xiàn)行身份登記問題檢視

目前我國并未建立統(tǒng)一模式、統(tǒng)一口徑的民事身份登記制度。從民事身份登記立法來看，有關自然人身份確立、變更、終止的規(guī)定散見于《中華人民共和國戶口登記條例》（以下簡稱《戶口登記條例》）、《中華人民共和國婚姻登記條例》（以下簡稱《婚姻登記條例》）、《中華人民共和國收養(yǎng)法》（以下簡稱《收養(yǎng)法》）等法律法規(guī)中，主要以戶籍登記簿為載體，記錄出生、死亡、婚姻、收養(yǎng)等信息，并未形成統(tǒng)一的身份登記制度法律系統(tǒng)。同一自然人的信息歸口眾多部門登記、管理，民政、公安等部門各自采集，導致登記信息出入也無法及時察覺、更正，有礙建立完善的市場秩序和進行有序的民事交往，身份登記的確權、公示、對抗效力大打折扣。此外，立法中關于身份登記類型并不周延，無法涵蓋自然人出生至死亡全部事項，尤其具有重要法律意義的親屬關系等身份事項未納入其中。

了解是服務的基礎，只有知悉服務對象的基本情況，才能更好地服務。民事身份登記制度是政府機關對公民的出生、死亡、結婚、離婚等基本身份事項加以登記的制度，由此掌握服務對象的信息，便于“減證便民”政策的落實。當前，從實踐來看，“被結婚”“被征稅”案件時有發(fā)生，相關報道層出不窮。[4]一旦遺失相關身份證件或者被他人冒用個人身份信息，就會產(chǎn)生一系列糾紛和隱患，如當事人救濟無門、相關部門推諉等局面，嚴重損害政府的公信力和“服務型政府”的打造。

優(yōu)化身份登記制度能夠提升國家治理能力、保障公民權益

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。隨著城市化進程的不斷加快，現(xiàn)代社會人口流動頻率極高，增加了國家管理的難度。身份登記是基本的社會管理制度，不斷優(yōu)化公民身份信息的管理是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。其不僅可以避免冗雜登記，便于修正矛盾信息、補充遺漏數(shù)據(jù)、減少成本、提高效率，還可以為國家大政方針、法律法規(guī)的制定和資源的分配、公共設施建設提供基礎數(shù)據(jù)。質(zhì)言之，身份信息數(shù)據(jù)能否在政府部門間得以高效、加密、共享利用，直接影響國家治理體系、治理能力的完善與提升。

保障公民權益。規(guī)范化的身份登記制度，一是可以確保公民享有身份權和基于身份權而享有的財產(chǎn)性權利。從身份權利來看，身份登記制度是享有身份權利的邏輯起點，決定身份關系的成立及權利義務關系的存在與否。例如，關于父母子女身份關系的確立，能夠避免親子關系的爭議，保障未成年子女依法享有明晰的親權關系;基于某種身份而享有一定財產(chǎn)性權利是家事領域的普遍現(xiàn)象，以繼承為例，依據(jù)身份登記信息，可以明確繼承人范圍、順序，實現(xiàn)無遺囑繼承時繼承權的取得、繼承份額的劃分等。二是有利于保障公民人格權利。身份權利是一項具有高度人身屬性的權利，基于民事身份登記記載信息可以“一查便知”公民身份，實現(xiàn)身份登記的普世、公示效力，維護人格權益。三是便捷民事交往，維護交易安全?！吨腥A人民共和國民法總則》（以下簡稱《民法總則》）規(guī)定，民事權利能力始于出生終于死亡，出生死亡時間以身份登記信息為準，事關民事主體資格的取得和消滅。此外，關于年齡等事項的記載，是民事行為能力有無的客觀依據(jù)，進而判斷民事行為是否有效。因此，依托完善的身份登記制度，一方面，可以避免提供繁雜的證明材料，實時了解交易相對人信息，節(jié)約時間、精力，維護自身合法權益，便捷民事交往;另一方面，規(guī)范公民的信息登記意識將會減少欺詐，保護利益相關者信賴利益，維護誠實信用、公平正義的社會風氣，促進交易安全。

商事登記改革對民事身份登記的啟發(fā)

商事登記主要是指商事主體登記，[5]決定了商主體的資格及商事能力的有無。[6]民事身份登記與商事登記在主體身份、資格取得等方面有諸多相似之處，可以借鑒商事登記改革的成功實踐，優(yōu)化民事身份登記。以下擬從主體、登記主管機關、程序等方面，對民事身份登記與商事登記異同比較。具體而言：

首先，民事身份登記與商事登記在主體范圍上有部分重合，商事登記的主體范圍大于民事身份登記，除了自然人這一共同主體，商事登記涵蓋法人和其他經(jīng)濟組織等主體，只有符合特定商事條件才能成為商事主體，具有商主體資格。而民事主體權利始于出生，因出生事實即可具有民事主體資格。因此，民事身份登記與商事登記在主體范圍方面雖有交叉，但相應主體資格取得原因、條件存在差異。

其次，就登記主管機關而言，兩者有著類似的歷史卻又相異的當下，商事登記改革后統(tǒng)一由市場監(jiān)督部門管理，一改以往由工商行政、質(zhì)量技術、食品藥品部門統(tǒng)籌管理的局面。然而，民事身份登記仍然延續(xù)多個部門管理的局面，由公安機關負責出生、死亡登記;民政部門負責結婚、離婚、收養(yǎng)等登記，并未形成統(tǒng)一的口徑或者統(tǒng)一的登記模式。

最后，民事身份登記具有公示、確認、對抗效力，登記后，家庭成員關系一目了然、主體身份得以確認，便于取證身份行為所產(chǎn)生的法律后果。商事登記采取年度報告公示制，公示商主體信用狀況、對市場中各類主體進行身份和基本權利的確認，營業(yè)監(jiān)管從主體登記中剝離，確認力僅及于主體資格;該登記事項可以對抗第三人的主張，并且保護善意第三人的信賴利益。

綜上比較，商事登記具有強制性、強調(diào)外觀主義，相比之下，民事身份登記更為尊重當事人的選擇，雖有確認身份的訴求，但更為關注身份本身的倫理屬性。商事登記在刪繁就簡的改革中不斷便利化、高效率，逐步形成了嚴謹、規(guī)范的體系。然而，民事身份登記有太多的歷史掣肘，呈現(xiàn)多部門交叉管理的局面。協(xié)同共治的管理模式與繁瑣的登記程序均有礙于切實可行的解決機制的構建，暴露出身份登記管理的漏洞。未來我國民事身份登記改革要積極吸納商事登記便捷、高效的指導思想，從技術、制度層面加以細化、優(yōu)化。

優(yōu)化我國身份登記制度的具體進路

大數(shù)據(jù)技術的發(fā)展讓信息共享成為可能，也為身份登記制度的優(yōu)化帶來了機遇。數(shù)字政府的建設面臨著共享風險，如何防范這一新的挑戰(zhàn)，如果涉及個人信息，政府應當采取必要的安全保障措施，防止個人信息的泄露。必要時，采取脫敏化處理，阻斷信息數(shù)據(jù)與個人身份之間的關聯(lián)。[7]實行保護性、加密型、權限化的身份信息共享機制，是優(yōu)化身份登記制度的路徑選擇。

技術對策：建設權限化身份信息共享系統(tǒng)。在我國城市化進程中，異地學習、工作、生活的情況日益普遍。人口跨區(qū)域流動的現(xiàn)象對數(shù)字政府建設提出了新的要求。民政、公安、稅務等登記部門應以信息共享為抓手，讓信息多跑路、讓申請人少跑路，搭建權限化信息共享系統(tǒng)。該系統(tǒng)是集互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、代碼、算法等于一體的數(shù)據(jù)共享平臺，避免信息的重復采集，保持多重口徑一致。共享途徑運行如下：首先，信息服務企業(yè)得到國家相關部門的授權后，對公民的身份信息進行動態(tài)、全面摸底采集。然后，通過安全網(wǎng)絡通道，將類型化的出生、死亡、婚姻等身份數(shù)據(jù)傳輸至共享信息平臺。最后，政府各部門、個人根據(jù)其訪問權限，通過終端設備登陸檢索所需信息，或者政府職能部門根據(jù)工作需要，要求信息服務企業(yè)報送身份信息。需要注意的是，為保護自然人隱私權，防范共享風險，只有通過統(tǒng)一權限認證的部門、個人才有查詢權。所有的身份信息均需加密處理，建立公民身份信息負面名單制度，對于非法濫用公民信息的個人與企業(yè)依法進行處罰，并禁止平臺準入。

制度規(guī)范：《民法總則》為統(tǒng)帥、單行法為具體。依托權限化身份信息共享系統(tǒng)的完善，最為根本的是將民事身份登記制度打造成以便民、服務為導向的制度體系，取代長久以來管控、限制的功能定位。遵循公民本位、社會本位理念，使政府采集公民信息的行為納入法定程序的約束之內(nèi)，以精準、簡明為準則，使民事身份登記制度不斷現(xiàn)代化?，F(xiàn)行身份登記制度是分離的城鄉(xiāng)二元模式，法律制度遲滯、冗雜是阻礙身份登記優(yōu)化的絆腳石：首先，以《戶口登記條例》為代表的身份登記立法，自1958年公布施行，至今已逾半個世紀，社會生活早已滄海桑田，部分規(guī)范、條文不合時宜，有違人格權保護。如第12條將犯罪嫌疑人描述成“人犯”，歧視性、口語化的表述顯然違背世界人權保護精神，與法治中國建設亦格格不入，對此類陳舊條文需要全面排查，并完善或刪除。其次，《婚姻登記條例》《收養(yǎng)法》等法律法規(guī)中，雖然均涉及身份登記事項，但分屬民政、公安等部門管理，互相之間缺乏制度銜接，一旦登記的身份信息出現(xiàn)瑕疵，沒有明確的責任主體及修正程序，實踐中常?！疤咂で颉?。因此，應對身份登記制度開展統(tǒng)一的立法，建立以《民法總則》為統(tǒng)帥、單行法為具體的規(guī)制模式，在總則自然人一章中增設民事身份登記的基本制度，細化各單行法的具體內(nèi)容，從源頭上規(guī)范制度本身。使其遵循身份登記的倫理屬性、登記原則、流程、瑕疵救濟等規(guī)則。第一，明確登記義務人范圍。身份登記是基于人類的人倫屬性而衍生的一項人身性需求，相關登記主體大多是基于自然血親或擬制血親關系而承擔一定登記職責，要改變現(xiàn)行法中將鄰居納入登記義務人范圍的錯誤做法。第二，精簡登記欄目，向科學化、簡潔化的登記模式轉變，查閱戶籍登記簿，可以發(fā)現(xiàn)身高、文化程度、本市（縣）其他住址等變量信息占據(jù)大量篇幅，但實際登記率低，多為空白?？茖W、實用的制度設計才能真正發(fā)揮身份登記的確權、公示等效力，記載的事項應為婚姻、親屬等主要身份信息。第三，借鑒商事改革中統(tǒng)一登記模式的成功經(jīng)驗，結合民事身份登記實際，民政、公安、稅務等部門應保持多重口徑一致，建立以民政部門為領導的數(shù)據(jù)共享銜接、更改機制。事關自然人身份確立、變更、終止的各方要良性協(xié)調(diào)，確保同一自然人身份信息的統(tǒng)一。

結語

毋庸置疑，身份登記制度為保護公民的身份權益，以及與人身相關的財產(chǎn)權利提供了強有力的制度支持。完善的身份登記體系是塑造“服務型政府”的重要抓手，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措之一。既要破除歷史因素的掣肘，又要契合城鄉(xiāng)一體化的時代脈搏;既要實現(xiàn)信息共享，又要防范泄露風險。因此，這項事關民生的優(yōu)化工程是一項長期而又復雜的實踐過程，需要從信息技術層面和法律制度層面不斷將其嚴謹化、規(guī)范化。

（本文系安徽高校人文社會科學研究重點項目“民法典體系下親子關系確認研究——自然血親和人工生育的區(qū)分視角”和國家社科基金項目“全球化背景下國際婚姻家庭法律問題研究”的階段性成果，項目編號分別為：SK2019A0815、15BFX202）

注釋

[1]張學軍：《身份登記制度研究》，《法學研究》，2004年第1期，第59頁。

[2]常住人口登記卡記載同一戶籍中自然人身份信息，包括姓名、曾用名、出生地、戶主或與戶主關系、性別、民族、籍貫、出生日期、宗教信仰、本市（縣）其他住址，宗教信仰、公民身份證件編號、身高、血型、文化程度、婚姻狀況、兵役狀況、職業(yè)、遷入、遷出等信息。

[3]朱慶育：《民法總論》，北京大學出版社，2016年，第413頁。

[4]謝洋、駱香茹：《這個未婚姑娘千里之外“被結婚”，誰來管管？》，http：//news.cyol.com/node_65534.htm？para1=News¶2=201901¶3=18&urlId=175138，2019年1月18日更新，2019年7月16日引用。

[5]趙旭東：《電子商務主體注冊登記之辯》，《清華法學》，2017年第4期，第42頁。

[6]折喜芳、趙穎：《商事登記制度的立法完善》，《河北法學》，2005年第2期，第30頁。

[7]王利明：《數(shù)據(jù)共享與個人信息保護》，《現(xiàn)代法學》，2019年第1期，第46～47頁。

責 編/肖晗題