PPP 模式的融資問題研究
——以鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)為例

◎蔡南 王紫怡

一、引言

政府與社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP），是指政府部門與社會(huì)資本為向公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立起來的一種長(zhǎng)期的合作伙伴關(guān)系。在這種關(guān)系中，政府與社會(huì)資本實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享機(jī)制。另外，PPP 模式的特殊之處在于它可以引入民間資本，這樣不僅可以減輕政府資金緊張的壓力，還可以充分利用社會(huì)資源從而實(shí)現(xiàn)多方共贏。但是通常情況下一個(gè)PPP 項(xiàng)目從招標(biāo)到運(yùn)營(yíng)階段需要耗時(shí)長(zhǎng)達(dá)十幾年甚至幾十年，而且斥資巨大，社會(huì)資本方短時(shí)間內(nèi)難以看到既得利益。因此在PPP 項(xiàng)目選擇評(píng)估階段，政府與社會(huì)資本都會(huì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行仔細(xì)的評(píng)估而后進(jìn)入招標(biāo)階段，一旦合作達(dá)成，政府會(huì)向社會(huì)資本提供一定的資金援助以及政策傾斜，以保證PPP 項(xiàng)目可以順利開展。

二、PPP 融資概述

1.PPP 融資概念。

改革開放以來，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，傳統(tǒng)的融資模式已經(jīng)不能滿足我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀，另外根據(jù)2014 年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》意見書，政府也指出根據(jù)我國(guó)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，我們要改變?cè)械娜谫Y模式和平臺(tái)企業(yè)的融資途徑。

在此背景下，從2014 年至今我國(guó)新型的融資服務(wù)模式不斷發(fā)展并逐漸健全，PPP 融資模式也由此誕生。PPP 融資一般是指PPP 項(xiàng)目融資，不同于傳統(tǒng)的僅限貨幣流通的融資形式，PPP 融資是政府和企業(yè)雙向合作下產(chǎn)生的融資行為。這種行為一般產(chǎn)生于公共服務(wù)、生態(tài)、資源、環(huán)境等多方面有關(guān)于群眾切身利益的地方。

2.PPP 融資特征。

（1）政府支持。PPP 項(xiàng)目不同于一般項(xiàng)目，其開展一般需要經(jīng)過項(xiàng)目評(píng)估、項(xiàng)目招投標(biāo)、特許權(quán)授予、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及移交等六個(gè)階段。從第一步項(xiàng)目評(píng)估到最后的移交階段這期間耗時(shí)長(zhǎng)久，斥資巨大，對(duì)于一般的企業(yè)而言難有相應(yīng)的實(shí)力與魄力攬下PPP項(xiàng)目這樣的重任。

但是全國(guó)在庫的PPP 項(xiàng)目眾多，不可能僅依靠大型企業(yè)。一方面大型企業(yè)有自己的發(fā)展目標(biāo)及規(guī)劃，有意向參與PPP 項(xiàng)目的屈指可數(shù)，另一方面，如果PPP 項(xiàng)目的建設(shè)把中小企業(yè)拒之門外，那么只會(huì)造成我國(guó)企業(yè)發(fā)展兩級(jí)分化的現(xiàn)象。因此在PPP 項(xiàng)目融資過程中，政府要給予社會(huì)資本相應(yīng)的助力，比如在鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)過程中，鎮(zhèn)江市政府就幫助協(xié)調(diào)項(xiàng)目公司與銀行之間的關(guān)系，最終使項(xiàng)目公司的貸款利率比同期銀行基準(zhǔn)利率下降12 個(gè)百分點(diǎn)。

（2）有限追索。融資項(xiàng)目有限追索主要體現(xiàn)在有限性以及追索權(quán)兩個(gè)方面。追索權(quán)主要體現(xiàn)在項(xiàng)目融資過程中，當(dāng)事方不止有借款方、貸款方還有能夠提供項(xiàng)目擔(dān)保的第三方。一旦借款方無法償還貸款方貸款時(shí)，貸款方就可以依據(jù)項(xiàng)目的現(xiàn)金流量和資產(chǎn)等內(nèi)容對(duì)借款方和提供擔(dān)保的第三方進(jìn)行追索。

有限性一般體現(xiàn)在追索對(duì)象、追索金額、追索時(shí)間的有限性。借款方無法償還貸款時(shí)，貸款方的追索并不是沒有限制的。一般而言貸款方需要在規(guī)定時(shí)間范圍內(nèi)以借款方投入項(xiàng)目的資產(chǎn)為限向借款方以及提供擔(dān)保的第三方進(jìn)行追索。

（3）收入依靠現(xiàn)金流收入。一般而言一個(gè)PPP 項(xiàng)目建設(shè)時(shí)資金來源主要有兩部分即政府財(cái)政補(bǔ)貼和社會(huì)資本注入，而PPP項(xiàng)目的收入主要包括三部分：可行性缺口補(bǔ)助，政府補(bǔ)貼收入以及最重要的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入。

PPP 項(xiàng)目的建設(shè)耗時(shí)長(zhǎng)久，而等項(xiàng)目建成投入運(yùn)營(yíng)時(shí)其收益也不是立竿見影，一個(gè)成熟的PPP 項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過程中仍需要政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助直至項(xiàng)目完全成熟，因此此項(xiàng)收入存在于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)初期?？尚行匀笨谘a(bǔ)助發(fā)生概率難以測(cè)定，發(fā)生的時(shí)間也無法估計(jì)，只有項(xiàng)目當(dāng)年由于特殊原因嚴(yán)重收支不平，各項(xiàng)評(píng)估達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)此項(xiàng)補(bǔ)助才可能發(fā)生。當(dāng)然PPP 項(xiàng)目最重要的收入來源還是其自身的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入，也就是依靠項(xiàng)目獲得的收益。這需要依靠項(xiàng)目本身的運(yùn)營(yíng)管理也需要依靠項(xiàng)目管理者合理管理、開源節(jié)流從而獲得資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入最大化。

3.融資流程

一般情況下，PPP 項(xiàng)目的融資流程可分為以下階段：

圖1 融資計(jì)劃流程圖

4.融資方式。

（1）項(xiàng)目貸款。因?yàn)镻PP 項(xiàng)目具有建設(shè)周期長(zhǎng)，需求資金大等特點(diǎn)，因此其貸款也存在著貸款周期長(zhǎng)，貸款金額大的特點(diǎn)。由于其貸款的特殊性，PPP 項(xiàng)目的貸款方多為商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)。在項(xiàng)目貸款中，借款人將固定資產(chǎn)做抵押獲得商業(yè)銀行或者非銀行金融機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期貸款。

（2）債券。債券融資屬于直接融資，它需要一定期間內(nèi)還本付息。根據(jù)目前我國(guó)債券的發(fā)行規(guī)則，滿足發(fā)行條件的PPP 項(xiàng)目公司可以在交易市場(chǎng)上發(fā)行不同債券獲得資金。在這個(gè)過程中，項(xiàng)目公司一方面需要尋找擔(dān)保人為其債券提供擔(dān)保從而使債券信用增級(jí)，另一方面需要委托承銷商銷售債券擴(kuò)大市場(chǎng)，如此才能保證債券購買量最大化。

（3）基金。

基金一般分為政府基金和社會(huì)基金兩種。通常情況下政府基金由省政府出資引導(dǎo)指定公司及銀行合作成立母基金，由地方政府獨(dú)立或聯(lián)合次級(jí)公司和次級(jí)銀行成立子基金，再由子基金進(jìn)行投資項(xiàng)目工作，承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)。

社會(huì)基金通常是一個(gè)有限合伙形式的投資基金，在這個(gè)投資基金中金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本按股權(quán)比例掌握基金控制權(quán)以及對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。

三、項(xiàng)目情況介紹

1.項(xiàng)目背景介紹。

鎮(zhèn)江是有名的"一湖九河"城市，主城區(qū)內(nèi)河流、溝渠眾多，年降水量豐富，但是由于其地勢(shì)高差大而且排水系統(tǒng)不完善，導(dǎo)致城市排水防澇水平不高，城區(qū)受污染面積大。根據(jù)《關(guān)于開展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)建[2014]838號(hào)）通知，鎮(zhèn)江市以其特殊性入選第一批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市，是鎮(zhèn)江市在執(zhí)行PPP 項(xiàng)目中唯一一個(gè)獲得國(guó)家示范稱號(hào)的項(xiàng)目，且獲得中央財(cái)政12 億補(bǔ)貼資金。

鎮(zhèn)江海綿城市建設(shè)的社會(huì)資本方為光大水務(wù)，由其投資成立的項(xiàng)目公司金額為13.85 億元，加上中央財(cái)政撥款的12 億資金，至此該項(xiàng)PPP 項(xiàng)目總投資金額為25.85 億元。

2.項(xiàng)目運(yùn)作方式。

圖2 鎮(zhèn)江市海綿城市項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)圖

鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)投融資方面涉及的主要主體及關(guān)系如圖2 列示，鎮(zhèn)江市水業(yè)公司代替鎮(zhèn)江市政府出資與社會(huì)資本方即光大水務(wù)合資建立海綿城市項(xiàng)目公司，其中水業(yè)公司出資30%，光大水務(wù)出資70%。再以項(xiàng)目公司為主體向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資貸款，并按規(guī)定償還貸款，項(xiàng)目公司的一切活動(dòng)都在鎮(zhèn)江市住建局的監(jiān)管范圍內(nèi)。關(guān)于海綿城市具體的資金結(jié)構(gòu)如圖3 列示。

圖3 鎮(zhèn)江市海綿城市項(xiàng)目資金結(jié)構(gòu)圖

3.項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制.

（1）污水處理費(fèi)。

計(jì)算公式：污水處理費(fèi)=（X3×7.5+X4×15）×365

其中：X3不超過0.38 元/立方米，日處理量7.5 萬立方米

X4不超過0.12 元/立方米，日處理量15 萬立方米

（2）可行性缺口補(bǔ)助。

計(jì)算公式：可行性缺口補(bǔ)助= [項(xiàng)目資本金×（A/P，X1，20）+融資資金×（A/P，X2，20）+X5+2500×（1+X6）]×（1+流轉(zhuǎn)稅率）

其中：X1為資本金折現(xiàn)率，小于等于8%

X2為融資利率和融資折現(xiàn)率

X5為雨水泵站付費(fèi)，小于等于500 萬/每年

X6為達(dá)標(biāo)工程運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)用成本利潤(rùn)率

（3）代建費(fèi)。

根據(jù)PPP 合同確認(rèn)，代建費(fèi)為5 億-8 億元，其中代建費(fèi)率為0.3%。

4.優(yōu)勢(shì)分析

（1）政府層面的優(yōu)勢(shì)。

一項(xiàng)PPP 項(xiàng)目的發(fā)展至少需要政府三個(gè)方面的支持：第一經(jīng)濟(jì)層面的支持，PPP 項(xiàng)目因其回報(bào)周期長(zhǎng)，需求金額大，政府的經(jīng)濟(jì)支持不但可以緩解項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)壓力，更表明政府態(tài)度，給社會(huì)資本方信心。第二技術(shù)層面的支持，在PPP 項(xiàng)目的評(píng)估階段，政府需要以十分嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度對(duì)待，確保多種方法測(cè)試其可行性，切不可"明知不可為而為之"。第三政策方面的支持，在PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中，政府需要適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行政策傾斜，以保證項(xiàng)目順利進(jìn)行。在PPP 項(xiàng)目建設(shè)過程中，以上三點(diǎn)是政府必須做到的，一旦哪一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題如"政府失信、阻斷資金"等都可能導(dǎo)致項(xiàng)目終止。

鎮(zhèn)江市政府完美消化了PPP 項(xiàng)目中政府的任務(wù)，不僅保質(zhì)保量的完成了上面內(nèi)容，還增添了其他東西，政府與公眾一條心，不僅使鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)圓滿完成，還使此項(xiàng)目成為國(guó)家示范項(xiàng)目。

（2）經(jīng)濟(jì)層面的優(yōu)勢(shì)。

鎮(zhèn)江市海綿城市項(xiàng)目有很多得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，最早在2007年鎮(zhèn)江就開始學(xué)習(xí)國(guó)外的先進(jìn)排澇技術(shù)，引入LID，雖然沒有根本解決問題但是為此次項(xiàng)目提供了便捷，節(jié)省了一大筆資金。

另外此項(xiàng)目的從評(píng)估到運(yùn)營(yíng)階段每個(gè)環(huán)節(jié)都經(jīng)歷多次測(cè)評(píng)，每個(gè)環(huán)節(jié)都嚴(yán)加把控，真正做到筆筆有實(shí)處，，處處有記錄避免了不必要的浪費(fèi)以及貪腐行為的發(fā)生。

（3）社會(huì)層面的優(yōu)勢(shì)。

PPP 項(xiàng)目一般是為社會(huì)提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的項(xiàng)目，它的建設(shè)運(yùn)營(yíng)與社會(huì)公眾密切相連，定然也需要社會(huì)公眾的支持才能順利開展。

鎮(zhèn)江是一座老城市，地下管廊與排澇系統(tǒng)都存在問題，而且鎮(zhèn)江山川環(huán)繞，城區(qū)內(nèi)不僅是"一湖九河"還有金山、焦山、北固山等幾座高山。另外鎮(zhèn)江地處江南，一到夏天暴雨時(shí)節(jié)，城市內(nèi)便污水滾滾、水質(zhì)變差。因此無論是管理者還是百姓都迫切希望解決城市排澇問題，這個(gè)項(xiàng)目也必然得到社會(huì)各階層的支持。

四、當(dāng)前我國(guó)PPP 項(xiàng)目融資困境

1.融資渠道受限。

融資問題一直是企業(yè)發(fā)展或者一些大型項(xiàng)目開展面臨的重要問題，就拿我國(guó)中小企業(yè)融資問題來說，銀行或者非銀行金融機(jī)構(gòu)對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行貸款時(shí)總是諸多考量，導(dǎo)致中小企業(yè)融資難，發(fā)展緩慢。這種情況也是在眾籌、P2P 網(wǎng)貸、第三方支付等互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展起來背景下其融資渠道才得到拓寬。

而像PPP 這種耗時(shí)長(zhǎng)久、斥資巨大的項(xiàng)目其融資渠道更是十分受限，除了政府會(huì)有小部分資金支持外，其他資金需要社會(huì)資本自行注入。就目前我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展情況來看，其融資模式不適用PPP 項(xiàng)目，如此PPP 項(xiàng)目的融資還是來自銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)。另外，根據(jù)我國(guó)政府頒發(fā)的財(cái)政部92 號(hào)文、財(cái)金23 號(hào)文等條文，PPP 項(xiàng)目的融資更是受到諸多限制。

2.社會(huì)資本方選擇受限。

自PPP 項(xiàng)目在中國(guó)開展以來，央企憑借其自身硬實(shí)力一直是PPP 項(xiàng)目主要的社會(huì)資本方。2017 年國(guó)資委發(fā)布192 號(hào)文，對(duì)參與PPP 項(xiàng)目的央企提出諸多限制，此文一出眾多央企紛紛退出PPP 項(xiàng)目市場(chǎng)。

央企的退出給了民營(yíng)企業(yè)更多的機(jī)會(huì)，民營(yíng)企業(yè)作為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分也一直發(fā)揮著重要的作用。但是，根據(jù)統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)在我國(guó)的私營(yíng)企業(yè)中中小企業(yè)貢獻(xiàn)50%以上的稅收，而面對(duì)PPP 項(xiàng)目的獨(dú)有特點(diǎn)顯然中小企業(yè)難以接下PPP 項(xiàng)目的重任。因此PPP 項(xiàng)目的社會(huì)資本方還是一直圍繞在大型私營(yíng)企業(yè)以及滿足國(guó)資委192 號(hào)文要求限制的一些央企國(guó)企等。

3.相關(guān)法律不完善。

我國(guó)在2015 年正式推行PPP 模式，PPP 模式作為一個(gè)國(guó)內(nèi)新生名詞，它的出現(xiàn)也一直得到社會(huì)各界的關(guān)注。多位經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)專家對(duì)PPP 模式提出看法及建議，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)資委等多部門曾出臺(tái)多項(xiàng)關(guān)于PPP 項(xiàng)目融資的法律條文助力PPP 在我國(guó)的發(fā)展。但是我們對(duì)PPP 模式仍然處于一個(gè)認(rèn)識(shí)探索的階段，現(xiàn)存的法律條文不能完整的預(yù)見其發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，更無法完善的解決其融資問題。

五、結(jié)語

PPP 模式雖然在我國(guó)是新生名詞，但是在上世紀(jì)七十年代就產(chǎn)生于英國(guó)，并很快在多個(gè)國(guó)家得到運(yùn)用。雖然目前我們國(guó)家的法律還不夠完善，但是政府也一直在努力填補(bǔ)PPP 模式在我國(guó)發(fā)展的漏洞。2020 年1 月19 號(hào)國(guó)家發(fā)改委投資司啟動(dòng)PPP 項(xiàng)目合作對(duì)接機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)符合要求的PPP 項(xiàng)目合作對(duì)接與落地實(shí)施。國(guó)家一直在積極引導(dǎo)我們?nèi)绾谓ㄔO(shè)對(duì)國(guó)家、對(duì)人民、對(duì)社會(huì)有用的PPP 項(xiàng)目，也希望我國(guó)的理論家、實(shí)踐家都能用自己的方式創(chuàng)造具有中國(guó)特色PPP 模式，使中國(guó)項(xiàng)目得到世界的認(rèn)可。