國家治理現(xiàn)代化視域下的區(qū)域協(xié)同立法：問題、成因及路徑選擇

陳建平

摘 要：區(qū)域協(xié)同立法是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本保證，但我國目前區(qū)域協(xié)同立法還處于起步階段，區(qū)域法律法規(guī)體系還不健全，區(qū)域協(xié)同立法推進艱難，以政府間合作協(xié)議、“紅頭文件”替代區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)象明顯，已有的一些區(qū)域協(xié)同立法未能真正實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。這些問題產(chǎn)生的原因主要在于我國當(dāng)前憲法法律對區(qū)域協(xié)同立法缺乏明確授權(quán)，地方政府合作立法動力激勵不足，以及區(qū)域協(xié)同立法經(jīng)驗不足等。要實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，亟須在我國憲法法律中明確區(qū)域協(xié)同立法的地位，盡快制定“區(qū)域協(xié)同發(fā)展法”，構(gòu)建區(qū)域立法激勵機制，發(fā)揮司法對區(qū)域協(xié)同立法的推動作用，以推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：治理現(xiàn)代化;區(qū)域協(xié)同立法;問題;成因;路徑

基金項目：重慶市教育委員會高校人文社會科學(xué)研究規(guī)劃項目“行政訴訟電子數(shù)據(jù)運用實證研究”（17SKG015）;重慶市教育委員會高校人文社會科學(xué)研究規(guī)劃項目“地方立法體制機制完善研究”（20SKGH016）。

[中圖分類號] DF31 [文章編號] 1673-0186（2020）012-0108-011

[文獻標(biāo)識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.012.009

一、問題的提出與研究述評

國家治理現(xiàn)代化要求國家立法體系現(xiàn)代化，區(qū)域協(xié)同立法作為國家立法體系的一個重要組成部分，是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提，因此，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法現(xiàn)代化也就成了國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

（一）問題的提出

經(jīng)過幾十年的區(qū)域發(fā)展，我國基本形成了以西部、中部、東部、東北四大板塊為基礎(chǔ)，各區(qū)域間相互融通發(fā)展的格局。在區(qū)域協(xié)同立法層面，較早的有東北三省法制部門圍繞促進東北老工業(yè)全面振興的主題，在促進科技進步、構(gòu)建誠信社會、應(yīng)對突發(fā)事件及維護社會穩(wěn)定、食品安全、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民工權(quán)益保護等領(lǐng)域完成了幾十個立法項目。其后有2014年長三角三省一市開始就大氣污染防治進行協(xié)同立法，2020年京津冀三地協(xié)同制定《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》。

但一個令人尷尬的事實是，長期以來，我國有關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論研究與實踐探索主要注重經(jīng)濟社會領(lǐng)域，對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度機制，尤其是立法方面，沒有給予足夠重視，雖然諸多區(qū)域簽訂了立法合作協(xié)議，但這些協(xié)議能夠具體落實到立法實踐的并不多見，立法所具有的區(qū)域引領(lǐng)、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的功能沒有充分發(fā)揮，導(dǎo)致了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的立法缺失與法律制度供給不足，進一步引致了區(qū)域發(fā)展失衡。為解決這一問題，黨的十九大明確提出了要實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制。隨后，黨中央、國務(wù)院又對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制提出了具體的建設(shè)思路，其中重要的一個方面就是建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系。

（二）相關(guān)研究述評

近年來，隨著國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法相關(guān)的實踐和理論問題開始受到學(xué)界的高度關(guān)注，并產(chǎn)生了一些有影響的研究成果，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

一是軟法治理。石佑啟認為，軟法之治是解決目前區(qū)域經(jīng)濟法治發(fā)展滯后問題和實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟有效治理的一種重要制度方案，其理由在于協(xié)議的簽訂簡便易行，沒有嚴格的要求[1]。黃茂欽指出區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展之所以倚重軟法之治，主要在于軟法具有特殊的功能，其以不同于硬法的調(diào)整方式規(guī)范區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的問題，既促進了區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，也豐富了區(qū)域經(jīng)濟法治的內(nèi)涵[2];但其不足在于軟法沒有約束力，協(xié)議的落實和執(zhí)行全靠自覺和輿論等社會壓力，一旦牽涉到各自地方的利益，這些軟法很難落到實處。這也是當(dāng)前區(qū)域合作協(xié)議多，具體立法行動少的根本原因。

二是行政立法。葉必豐認為，區(qū)域合作協(xié)議具有對締約主體實現(xiàn)約束的可能性，實現(xiàn)約束的機制是組織法機制和基于組織法的責(zé)任追究機制，動力在于公眾的推動。涉及公眾權(quán)利義務(wù)的區(qū)域合作協(xié)議，經(jīng)立法程序或有利害關(guān)系的公眾同意，對公眾具有直接規(guī)制力。提出就行政協(xié)議專項展開立法，即制定“行政程序法”及“行政協(xié)議法”[3]。這種理論主要強調(diào)了地方政府對區(qū)域合作協(xié)議進行立法，賦予其強制執(zhí)行力。但目前的區(qū)域合作協(xié)議大多數(shù)只具有宣言、綱領(lǐng)、方針性質(zhì)，這些協(xié)議在轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤叫姓ㄒ?guī)時困難重重，而直接賦予其強制力更是沒有充分的法理依據(jù)。

三是全國人大及其常委會立法。孫浩康建議由中央制定我國的區(qū)域發(fā)展法律體系，即“區(qū)域發(fā)展法”;然后以它為基礎(chǔ)，制定“區(qū)域發(fā)展機構(gòu)管理法”“區(qū)域規(guī)劃法”“區(qū)域分工與產(chǎn)業(yè)法”“區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)促進法”“區(qū)域發(fā)展干預(yù)法”“區(qū)域生態(tài)保護法”等[4]。牛睿主張在我國制定“區(qū)域協(xié)調(diào)基本法”“區(qū)域開發(fā)法”等單行法律規(guī)范，并完善《地方組織法》《立法法》等相關(guān)法律，對經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)的同級立法機關(guān)聯(lián)合制定跨行政區(qū)的區(qū)域性地方法規(guī)、規(guī)章，在主體資格、權(quán)限范圍、法律效力、立法和審批程序等方面做出實體上和程序上的明確規(guī)定，規(guī)范地方立法協(xié)調(diào)工作[5]。這種觀點的優(yōu)點在于，由中央立法具有權(quán)威性，對區(qū)域合作能夠起到積極的引導(dǎo)、推動、規(guī)范和保障作用，不足在于不同區(qū)域在進行協(xié)調(diào)發(fā)展時會面對不同問題，因而由黨中央為區(qū)域制定一系列的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法規(guī)難度相當(dāng)大。

四是地方協(xié)調(diào)立法。即區(qū)域內(nèi)各立法主體在地方自有立法權(quán)的基礎(chǔ)上，建立區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)立法。華國慶主張在地方自有立法權(quán)的基礎(chǔ)上，建立區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)立法。如成立由區(qū)域內(nèi)各省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會和政府分管立法的領(lǐng)導(dǎo)、法制工作機構(gòu)負責(zé)人以及法律專家組成的區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會，全面領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)區(qū)域范圍內(nèi)的立法合作和協(xié)調(diào)工作，研究制定區(qū)域立法的長遠規(guī)劃和近期規(guī)劃，協(xié)調(diào)處理區(qū)域立法中出現(xiàn)的問題[6]。還有主張在設(shè)立一個區(qū)域立法協(xié)調(diào)工作機構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立立法共同起草機制、征求意見機制和事后協(xié)調(diào)機制[7]。該主張的優(yōu)點在于各區(qū)域明確各自的具體需求和具體利益，立法具有針對性和可操作性，其難點在于中央目前對區(qū)域協(xié)同立法沒有明確具體的授權(quán)，區(qū)域立法主體之間利益沖突難以協(xié)調(diào)，地方主政官員立法動力不足。

這些研究成果指明了立法在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的核心地位和意義，奠定了我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本法律制度框架，但是具體到區(qū)域協(xié)同立法滯后的問題、成因分析以及如何有針對性地推進建立和實施這一法律制度框架（立法），我國學(xué)者對此研究明顯不足。為此，本文試圖從黨的政策要求，國家現(xiàn)代化治理的需要出發(fā)，結(jié)合我國的區(qū)域發(fā)展具體實際，研究區(qū)域協(xié)同立法策略與實施路徑，以破除地區(qū)之間的利益藩籬和制度壁壘，最終形成統(tǒng)籌有力、競爭有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制。

二、國家治理現(xiàn)代化要求區(qū)域協(xié)同立法體系現(xiàn)代化

國家治理體系和治理能力是一個國家制度及其執(zhí)行能力的集中表現(xiàn)[8]，國家治理現(xiàn)代化也就成了現(xiàn)代國家的不懈追求。區(qū)域發(fā)展法律法規(guī)體系作為區(qū)域治理體系的核心，其構(gòu)建和完善對國家區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有舉足輕重的作用。就現(xiàn)代國家治理體系而言：一個國家最重要的制度體系是法律體系。國家通過立法，規(guī)定國家的發(fā)展方向和戰(zhàn)略目標(biāo)，將國家的政治、社會、經(jīng)濟和文化等基本制度法制化。

（一）國家治理體系現(xiàn)代化的核心是法治體系現(xiàn)代化

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求加強并創(chuàng)新國家制度建設(shè)。從新制度經(jīng)濟學(xué)的觀點來看，理性的個人追逐自身利益的強大沖動力，既可能是經(jīng)濟衰退的主要原因，也可能是經(jīng)濟增長和繁榮的主要源泉，但其最終的結(jié)果指向卻取決于這個社會的制度結(jié)構(gòu)和安排[9]。制度就像一個過濾器，它決定了決策者所能得到的機會。一個社會所面對的機會部分地由它的制度所決定，這是制度最重要的作用[10]。中國共產(chǎn)黨在長期的革命斗爭中，對制度在國家治理中發(fā)揮的作用有了越來越深刻的認識，強調(diào)好的制度可以防止壞人干壞事，而不好的制度不但會妨礙好人做好事，甚至“會走向反面”[11]。黨的十四大召開時，明確提出了黨的制度建設(shè)目標(biāo)，即到建黨100周年時，在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度，此后，黨的十五大、十六大、十七大、十八大、十九大都圍繞國家制度建設(shè)進行了深刻闡述，將國家制度建設(shè)的內(nèi)容具體化。

制度作為規(guī)范人們行為的規(guī)則，雖然有正式規(guī)則和非正式規(guī)則之分，但正式規(guī)則無疑主導(dǎo)著整個社會的發(fā)展。在正式規(guī)則中，其排位順序或者說其效力等級遵循從憲法、成文法、不成文法、明確的規(guī)則，最后到個別的契約[12]?？梢哉f，法律乃是制度的核心，法治體系作為國家治理體系的骨干工程，是國家治理體系總攬全局、牽引各方的總抓手，“法治興則國家興，法治衰則國家亂”[8]。

（二）區(qū)域法治體系現(xiàn)代化要求區(qū)域協(xié)同立法體系現(xiàn)代化

區(qū)域治理的需要，既在于區(qū)域問題的治理需要區(qū)域主體的合作，也在于各區(qū)域自然資源的差異、政治經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。國家整體的發(fā)展要求各區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢，實現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢互補，在協(xié)調(diào)發(fā)展中拓展發(fā)展空間。各區(qū)域地方主體無論從政策還是從制度要求來看，都應(yīng)該實行合作，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，但這種理想建立在人性是利他主義的基礎(chǔ)上。曼瑟爾認為，這種利他主義應(yīng)該被看作“一種例外”，從集體成員是理性的和會采取尋求自我利益的行為這一前提出發(fā)，推導(dǎo)出集體會從集體利益出發(fā)采取行動，這種觀念事實上是不正確的。除非一個集團中人數(shù)很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事[13]，故區(qū)域治理需要區(qū)域法治。

國家治理現(xiàn)代化要求區(qū)域治理現(xiàn)代化，區(qū)域治理現(xiàn)代化要求區(qū)域法治現(xiàn)代化，而區(qū)域法治現(xiàn)代化的核心首在區(qū)域協(xié)同立法。作為“經(jīng)濟人”的各區(qū)域主體及其主政者都有各自的利益偏好，也有自己的特殊利益訴求。當(dāng)缺乏區(qū)域合作法律法規(guī)的規(guī)制時，公共資源的使用就極易陷入“囚徒困境”，最后走向“公地悲劇”。沒有法律法規(guī)的約束，區(qū)域合作也會走上“公地悲劇”。故我國區(qū)域主體之間進行橫向合作，要實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，必須堅持區(qū)域立法先行，加快完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系，為全面依法治域提供基本準(zhǔn)則。這既是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，更是國家治理實現(xiàn)現(xiàn)代化的需要。

三、我國當(dāng)前區(qū)域立法面臨的主要問題

經(jīng)過幾十年發(fā)展，區(qū)域協(xié)同立法無論是在中央層面還是地方區(qū)域?qū)用娑既〉昧艘恍┏煽?，但地方區(qū)域?qū)用媪⒎ㄍ七M艱難，地方區(qū)域主體以政府間協(xié)議、“紅頭文件”等方式代替區(qū)域協(xié)同立法現(xiàn)象較為常見，區(qū)域協(xié)同立法功能發(fā)揮不足。當(dāng)前，諸多地方區(qū)域協(xié)同立法還停留在調(diào)研走訪、經(jīng)驗交流、理論協(xié)作、互相通報簡報、征求意見等層面，“還沒有一套系統(tǒng)化、規(guī)范化、制度化的機制”[14]。

（一）政府間合作協(xié)議替代區(qū)域合作立法

目前我國區(qū)域合作，除了中央通過立法對一部分事項進行明文規(guī)定外，地方政府間普遍采取區(qū)域合作協(xié)議等方式進行，區(qū)域合作協(xié)議機制已成為我國區(qū)域合作實踐中運用最廣泛的一種區(qū)域治理機制[15]。地方政府間合作協(xié)議對于高效推動區(qū)域發(fā)展合作具有明顯優(yōu)勢，但是其存在的問題也非常明顯。

一是政府間的合作協(xié)議缺乏法律約束力。有學(xué)者認為，雖然這些合作協(xié)議在我國實定法上沒有明確規(guī)定，但憲法上的“法治國家”條款、單行法以及最高法院的案例公報都可以推導(dǎo)出政府負有誠實信用義務(wù)，意味著區(qū)域合作協(xié)議對區(qū)域締約主體具有約束力。但即使是該學(xué)者自己也承認，這些區(qū)域合作協(xié)議要產(chǎn)生強制力，必須通過立法程序。通過立法程序意味著區(qū)域合作協(xié)議已經(jīng)變成具有規(guī)范效力的法律法規(guī)。強調(diào)區(qū)域合作協(xié)議具有約束力，實踐中既沒有得到社會的認可，也沒有得到司法機關(guān)的適用。到目前為止，沒有哪個區(qū)域內(nèi)的行政主體因為這種區(qū)域合作協(xié)議得不到履行而提起訴訟或仲裁，其根本原因就在于沒有誰會認為這種合作協(xié)議具有法律效力。

二是政府間合作協(xié)議履行難。到目前為止，還沒有出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的行政主體因為這種區(qū)域合作協(xié)議得不到履行而提起訴訟或仲裁的情形，其根本原因就在于大多數(shù)人認為這種合作協(xié)議不具有法律效力。根據(jù)軟法理論，這種政府間的合作協(xié)議是一種軟法，缺乏國家法的約束力，其執(zhí)行主要依靠自愿。自愿的動力來自個人的理想信念、自律和社會輿論。在官員個人或地方的現(xiàn)實需要發(fā)生變化、眼前利益與長遠利益發(fā)生沖突的時候，這些人的理想信念、自律就難以起到約束的作用。與此同時，根據(jù)這些協(xié)議構(gòu)建的制度，既有可能存在機制設(shè)計不合理、過于隨意的缺陷，也有可能存在理想化、確定性不夠，監(jiān)督救濟乏力的問題。

（二）地方政府“紅頭文件”替代區(qū)域協(xié)同立法

地方政府在簽訂區(qū)域合作協(xié)議之后，往往采取“紅頭文件”的方式落實這些合作協(xié)議?！凹t頭文件”在當(dāng)代中國的政治生活和政府治理中扮演著極為重要的角色，它是政府治理的重要抓手，以至“大到中央，小到基層，紅頭文件幾乎統(tǒng)領(lǐng)了社會經(jīng)濟生活的各個領(lǐng)域”[16]。以“紅頭文件”作為政府治理的依據(jù)，具有鮮明的中國特色，它是由“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變過程中，與中國政治生態(tài)相契合而衍生出的一種特殊產(chǎn)物。在我國區(qū)域合作發(fā)展中，既有全國人大、國務(wù)院等全國性國家機關(guān)制定的“紅頭文件”，也有地方政府制定的大量“紅頭文件”。

固然這些“紅頭文件”可以在區(qū)域內(nèi)得到貫徹落實，只要相關(guān)行政機關(guān)能夠自律，能夠以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為重。但這些執(zhí)行“紅頭文件”的行政機關(guān)，卻并不是由區(qū)域來對它的工作進行考核，它首先要受到自己所在行政區(qū)域的人事、財政制約，在自己行政區(qū)域利益與整個區(qū)域利益相沖突時，它更愿保障的是自己行政區(qū)域的利益，而不是整個區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的利益，即使后者利益更大。除此之外，不同行政機關(guān)對文件的理解也會產(chǎn)生差異，當(dāng)差異日積月累，最終由量變引起質(zhì)變時，區(qū)域也就難以實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）區(qū)域立法功能發(fā)揮不足

自區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略確立以來，京津冀、長三角等區(qū)域已經(jīng)就區(qū)域協(xié)同立法做了積極探索，也取得了一定的立法成果，但這些成果難以實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法所要達成的目標(biāo)。以長三角大氣污染防治為例，2014年5月，浙江省、江蘇省、安徽省、上海市人大常委會法制部門就立法協(xié)作達成共識，決定采取協(xié)調(diào)互補的立法協(xié)作模式。三省一市首先進行合作立法的是《大氣污染防治條例》，其立法目的在于建立區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，秸稈禁燒，實現(xiàn)信息互通、共享與應(yīng)急聯(lián)動，對流動污染源進行協(xié)同監(jiān)管和建立跨界污染聯(lián)合執(zhí)法機制，達成科研合作[17]。然而從三省一市各自制定的大氣污染防治條例來看，這些目標(biāo)多數(shù)難以實現(xiàn)。

以禁止露天焚燒秸稈為例，協(xié)同立法的目的是確保區(qū)域的空氣質(zhì)量，禁止在整個區(qū)域內(nèi)焚燒秸稈。為此，三省一市均在法規(guī)中規(guī)定了對秸稈焚燒的禁令。上海市、江蘇省、浙江省均采取全面禁止的方式，而安徽省則是采取劃定區(qū)域禁止的方式。至于法律責(zé)任的大小和承擔(dān)方式，三省一市基本相同：上海、安徽、江蘇均采取責(zé)令改正和處以500元至2 000元內(nèi)的罰款;浙江省規(guī)定了責(zé)令改正和對單位處一萬元以上十萬元以下的罰款，對個人處五百元以上二千元以下的罰款。但對于處罰條件，浙江省則規(guī)定得非常模糊，規(guī)定“露天焚燒瀝青、油氈、橡膠、塑料、皮革、垃圾以及其他產(chǎn)生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質(zhì)”才進行行政處罰。當(dāng)協(xié)調(diào)的結(jié)果仍是各行政區(qū)域各行其是時，區(qū)域立法也就失去了意義。

四、我國區(qū)域協(xié)同立法問題的成因分析

缺乏法律明確授權(quán)、立法動力不足、推動路徑依賴是當(dāng)前區(qū)域協(xié)同立法問題的主要成因。

（一）法律成因：地方區(qū)域立法缺乏憲法法律的明確授權(quán)

立法權(quán)是國家最高權(quán)力，任何國家機關(guān)行使立法權(quán)時必須有憲法法律上的依據(jù)。我國目前存在的中央、省（自治區(qū)、直轄市）、設(shè)區(qū)的市三級立法權(quán)在《憲法》《立法法》中均有明確的規(guī)定，但對于地方政府區(qū)域間的立法關(guān)系沒有進行規(guī)定。雖然2003年中共中央在《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中對跨省域事務(wù)有過要求，明確提出“跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務(wù)，由中央管理，以保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一”，但并未上升至法律層面，迄今我國憲法法律都未對跨省域范圍的立法權(quán)問題進行規(guī)定。

跨省域立法作為中央事權(quán)，只有全國人大及其常委會、國務(wù)院有權(quán)制定。目前在條款中規(guī)定有“合作”“協(xié)作”“協(xié)商”字樣的法律15件，21個條款;行政法規(guī)25件，32個條款[18]。但從其法律用語來看，是授權(quán)地方政府在發(fā)生跨界糾紛時，通過府際協(xié)商解決具體問題，而非授權(quán)立法。如《旅游法》第十七條第二款規(guī)定中的“協(xié)商”、第二十三條規(guī)定中“合作”，這里的“協(xié)商”與“合作”都是授權(quán)地方人民政府或者縣級以上人民政府通過行政手段解決問題，因為地方具有立法權(quán)的主體至少是設(shè)區(qū)的市級以上地方，縣級及以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府并沒有立法權(quán)。

隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展加速推進，地方在既沒有憲法法律明確授權(quán)，也沒有更高層次立法的情況下，出于協(xié)調(diào)發(fā)展現(xiàn)實的需要，只有實行各區(qū)域間協(xié)作或協(xié)同立法。各地方政府囿于特殊利益的偏向，立法推進效果差強人意。當(dāng)?shù)胤街黧w不知道自己是否有權(quán)進行區(qū)域合作立法，也不知道未經(jīng)中央批準(zhǔn)的區(qū)域合作協(xié)議是否具有法律效力的情況下，區(qū)域立法也就處于普遍的觀望狀態(tài)[19]。

（二）動力成因：地方政府對區(qū)域合作立法動力不足

我國中央與地方以及地方各級政府之間的“行政發(fā)包體制”[20]，使得地方政府對地方治理具有巨大的影響力和控制力。地方主要官員參與地方政府治理的動力來自中央對地方（或者上級對下級）的政治激勵機制和財政激勵機制。政治激勵機制的核心是同級政府間干部選拔任用的競爭，財政激勵機制表現(xiàn)為“地方政府圍繞財政收入展開的稅源競爭”[21]。而“以財政分權(quán)和政治集權(quán)為核心的制度安排塑造了中國地方政府間的經(jīng)濟競爭行為”[22]，這種政府間的競爭促進了我國經(jīng)濟總量在近幾十年的高速持續(xù)增長。但是實踐證明，這種“關(guān)系型治理”導(dǎo)致的經(jīng)濟增長是難以持續(xù)的。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，“擴展的經(jīng)濟交易越來越需要規(guī)則型治理”[23]。

政治與財政雙重激勵成為地方官員發(fā)展本地經(jīng)濟的源動力，但對于區(qū)域整體的協(xié)調(diào)發(fā)展和規(guī)劃可能會產(chǎn)生惡性競爭，乃至產(chǎn)生地方保護主義，導(dǎo)致了單一行政區(qū)域無法解決社會治理問題。比如，長三角地區(qū)的上海、浙江、江蘇，為了在經(jīng)濟發(fā)展競爭中取勝，各地紛紛以遠低于成本的土地價格招商，提供的稅收優(yōu)惠政策突破了國家政策底線，地方保護主義是導(dǎo)致地方重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展同構(gòu)的主要根源[24]。

（三）歷史成因：區(qū)域合作發(fā)展推動路徑依賴

從歷史維度來看，政治因素是區(qū)域一體化發(fā)展的主導(dǎo)因素之一。我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展、區(qū)域一體化的實踐，大多數(shù)并不是直接來自市場的自發(fā)秩序，而是一種國家戰(zhàn)略，是“國家通過公權(quán)力強力推進的結(jié)果”[25]。我國在區(qū)域政策的制定和安排上，中央政府起著主導(dǎo)作用，其實施的方式從中央到地方主要是通過政策和行政命令進行的。

中華人民共和國成立后，針對各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)實狀況，我國實行了區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)地方經(jīng)濟“同步發(fā)展和自成體系”。改革開放后，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略由均衡發(fā)展向非均衡發(fā)展轉(zhuǎn)向，即加速發(fā)展東部，有重點地發(fā)展中部，準(zhǔn)備開發(fā)西部。20世紀90年代，鑒于我國東中西部經(jīng)濟發(fā)展差距的不斷擴大，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向“統(tǒng)籌規(guī)劃，合理分工，優(yōu)勢互補，協(xié)調(diào)發(fā)展，利益兼顧，共同富?！薄?000年后，我國區(qū)域發(fā)展速度加快，2010年公布了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，2015年頒布了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，2016 年正式啟動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。2019年頒布了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》和《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，2020年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》頒布，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局基本形成。如前所述，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要動力在于中央政策的推動。政策及其各種行政措施是我國區(qū)域發(fā)展格局構(gòu)建的主要手段。而地方在落實中央的政策和行政措施時，自然也就習(xí)慣采用政策或行政手段，很少運用法治思維和立法方式來推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、推進區(qū)域立法的路徑選擇

我國區(qū)域發(fā)展要想取得更大的進步，還需在區(qū)域協(xié)同立法方面進一步創(chuàng)新許多制度。

（一）在憲法法律中明確區(qū)域的立法地位

憲法作為一個國家人民的契約，集中體現(xiàn)了黨和人民的統(tǒng)一意志和共同愿望，是國家意志的最高表現(xiàn)形式，是一個國家的根本法，具有最高的法律效力和權(quán)威，不但對其他法律、法規(guī)、行政命令等具有規(guī)范作用，更具有對所有國家機關(guān)行為的指引功能。在改革與法治的關(guān)系上，習(xí)近平主席強調(diào)“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”[26]，這里的法首先指的就是憲法。從世界各國的區(qū)域發(fā)展經(jīng)驗來看，多數(shù)國家對于區(qū)域協(xié)同立法都在憲法中進行了明確規(guī)定。如阿根廷、巴西等國家甚至在憲法上列出專節(jié)用來規(guī)定區(qū)域合作。

從我國的具體國情看，區(qū)域協(xié)同立法意欲獲得較大的突破，首先要在《憲法》與《立法法》中對區(qū)域立法進行明確授權(quán)。這樣既免除了區(qū)域各立法主體對協(xié)同立法越權(quán)的擔(dān)憂，能發(fā)揮其主動性和積極性，同時也保障了國家法制的統(tǒng)一性。時機成熟時，根據(jù)《憲法》《立法法》進一步制定《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》，明確區(qū)域立法的主體范圍、權(quán)限范疇等內(nèi)容。要求凡是涉及《立法法》中明確的中央專有立法事項，必須由中央進行立法;凡是省級地方主體之間的協(xié)調(diào)立法必須上報全國人大常委會批準(zhǔn)同意。一省份行政區(qū)域內(nèi)的不同立法主體之間協(xié)調(diào)立法報省級人大常委會批準(zhǔn)同意，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)的地方立法主體跨省域與其他立法主體協(xié)調(diào)立法，報各自省級人大常委會批準(zhǔn)同意。明確區(qū)域立法的效力應(yīng)高于區(qū)域內(nèi)立法主體所制定的法規(guī)。

（二）建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法激勵機制

美國心理學(xué)家艾瑞克·弗洛姆認為，理性的人對于他們生活與事業(yè)的發(fā)展有既定的信仰和基本的預(yù)測，一個人采取的行動取決于該行為會帶來什么結(jié)果[27]。道格拉斯·諾思曾經(jīng)對激勵對社會的影響給予了高度評價，將它在制度經(jīng)濟學(xué)中的地位等同價格理論在經(jīng)濟學(xué)中的地位，并以激勵對海盜的影響為例進行了形象說明，強調(diào)“如果社會創(chuàng)造出了對海盜行為的激勵，海員就會變成海盜;如果社會創(chuàng)造出了對交易的激勵，海盜就會變成商人”[10]。

在我國政治體制中，“領(lǐng)導(dǎo)干部具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和國家立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)，是全面依法治國的關(guān)鍵，是黨和國家事業(yè)發(fā)展的‘關(guān)鍵少數(shù)”[28]，我們黨領(lǐng)導(dǎo)立法，主要是通過各級領(lǐng)導(dǎo)干部的具體行動和工作來體現(xiàn)和實現(xiàn)的，他們的信念、決心、行動，對全面推進區(qū)域法治具有十分重要的意義[8]。從區(qū)域合作來說，地方區(qū)域合作的成功取決于區(qū)域法治體系的完備;區(qū)域法治體系的完備又取決于區(qū)域地方主政官員這個“關(guān)鍵少數(shù)”，如果將區(qū)域合作的效果、區(qū)域合作的法律法規(guī)體系完備作為上級政府對下級政府“關(guān)鍵少數(shù)”的考核目標(biāo)，區(qū)域協(xié)同立法就會獲得突破。要實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系完備的目標(biāo)，地方主政官員的考核評價機制要做到以下幾點。

一是考核評價機制法制化。目前我國政府官員的考核機制主要是內(nèi)部考核，2010年國務(wù)院在《關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》中明確要求“把有利于推進形成主體功能區(qū)的績效考核評價體系和中央組織部印發(fā)的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》有機結(jié)合起來”，對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子進行調(diào)整和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、獎勵懲戒時要將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成效作為重要考核依據(jù)，但這種機制很容易隨著領(lǐng)導(dǎo)意志的變化而改變。而國家治理現(xiàn)代化視域下的區(qū)域發(fā)展要求區(qū)域治理制度化、法治化，這種制度化和法治化是一個連續(xù)不斷的過程，決定了考核機制內(nèi)容的穩(wěn)定性和長久性，因而考核機制法制化也就成為必然。

二是考核內(nèi)容法制化。區(qū)域發(fā)展要求各區(qū)域根據(jù)國家制定的功能定位，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，這種功能定位勢必涉及地方利益與國家利益、個人利益與集體利益之間的博弈，沒有法律法規(guī)的明確規(guī)定，這些利益沖突就難以協(xié)調(diào)。

三是加大地方政府區(qū)域法治化水平的考核權(quán)重。在地方競爭由經(jīng)濟競爭向法治競爭轉(zhuǎn)變的時候，區(qū)域一體化不僅要求經(jīng)濟一體化，而且要實現(xiàn)區(qū)域法治一體化。在考核指標(biāo)體系中，不同的考核指標(biāo)可能存在沖突，理性的經(jīng)濟人在相互沖突的兩個指標(biāo)中，選擇權(quán)重較大者成為必然。

（三）充分發(fā)揮司法對區(qū)域立法的推動作用

在判例法國家，可以說司法本身就是立法的一部分。美國聯(lián)邦最高法院的大法官沃倫在案件判決中公開宣稱：“司法部門的憲法解釋是我們國家的最高法律?！盵29]德國原聯(lián)邦法院院長談及司法與立法的關(guān)系時，也認為法官并不想“攫取立法權(quán)”，但法官在適用法律時，仍然有很大的發(fā)揮空間，“共同參與法秩序的形成”[30]。這種“基于經(jīng)驗理性的‘法律生成模式”，可以“彌補基于建構(gòu)理性的立法模式之不足，使法律體系更貼近社會生活，使法律更具有實效”[32]。司法機關(guān)在我國法律體系的形成過程中同樣發(fā)揮了重要作用，如“在信息網(wǎng)絡(luò)傳播的規(guī)制方面，無論是司法個案確權(quán)，還是司法解釋普遍規(guī)制，司法先行立法一步”[31]。在區(qū)域立法方面，司法機關(guān)同樣能發(fā)揮其積極作用。

首先，加強區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展各地方司法機關(guān)合作，是有效推動地方立法合作走向協(xié)調(diào)的重要方式。2016年最高人民法院為全面貫徹落實《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》和《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的戰(zhàn)略部署，為京津冀協(xié)同發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的司法服務(wù)和保障，建立了由其召集的京津冀三地法院聯(lián)席會議機制，研究和解決京津冀協(xié)同發(fā)展中的重大司法事項、司法需求、司法政策和重大疑難法律適用問題，保障司法裁判尺度的統(tǒng)一。各區(qū)域立法主體在協(xié)調(diào)立法時，應(yīng)該積極借鑒最高人民法院的有益經(jīng)驗，設(shè)置某一類案件的專門管轄法院或集中管轄，確保司法裁判尺度的統(tǒng)一，避免因司法裁判的尺度不同而引發(fā)區(qū)域內(nèi)橫向各立法主體的矛盾，最終影響區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次，充分發(fā)揮指導(dǎo)性案例作用。根據(jù)最高人民法院發(fā)布的《〈關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定〉實施細則》要求，各級人民法院正在審理的案件，如果基本案情和法律適用與最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例相類似的，應(yīng)當(dāng)將指導(dǎo)性案例作為裁判理由引述，并參照其裁判要點作出裁判。最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例被稱之為“動態(tài)法典”“活的法律”，具有“統(tǒng)一法律適用尺度、規(guī)范自由裁量權(quán)”的功能[33]。司法機關(guān)要積極受理涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的案件，支持區(qū)域立法的發(fā)展。在推薦、遴選、研究和編纂指導(dǎo)性案例時，向適用區(qū)域立法的案例進行傾斜。

最后，充分發(fā)揮司法解釋的作用。司法解釋發(fā)揮作用的方式主要是“細化和補充立法”：“細化”是對現(xiàn)有法律規(guī)范的應(yīng)用性解釋，“補充”是在法律缺位的情況下，根據(jù)立法精神作出的創(chuàng)制性解釋[32]。在我國社會轉(zhuǎn)型時期，常常出現(xiàn)“補充”司法解釋先行，“立法機關(guān)隨后根據(jù)實踐而予以刪補確認”的現(xiàn)象，這已成為中國立法體制和立法實踐的一種特色[34]。

參考文獻

[1] ?石佑啟.論區(qū)域合作與軟法治理[J].學(xué)術(shù)研究，2011（6）：30-37.

[2] ?黃茂欽.論區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的軟法之治——以包容性發(fā)展為視角[J].法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報），2014（4）：59-68.

[3] ?葉必豐.區(qū)域合作協(xié)議的法律效力[J].法學(xué)家，2014（6）：1-11+176.

[4] ?孫浩康.我國區(qū)域政策法制化路徑選擇初探[J].中國行政管理，2013（2）：116-118.

[5] ?牛睿.加強區(qū)域立法協(xié)調(diào)構(gòu)建東北老工業(yè)基地振興的法治環(huán)境[J].理論界，2007（8）：16-17+69.

[6] ?華國慶.我國區(qū)域立法協(xié)調(diào)研究[J].學(xué)術(shù)界，2009（2）：104-110.

[7] ?陳光.我國區(qū)域立法協(xié)調(diào)機制研究[D].濟南：山東大學(xué)，2011.

[8] ?中共中央宣傳部.習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想學(xué)習(xí)綱要[M].北京：人民出版社，2019：86，96，100，107.

[9] ?思拉恩·埃格特森.新制度經(jīng)濟學(xué)[M].吳經(jīng)邦，李耀，朱寒松，等譯.北京：商務(wù)印書館，1996：1.

[10] ?科斯，諾思，威廉姆森，等.制度、契約與組織——從新制度經(jīng)濟學(xué)角度的透視（第二輯）[M].劉剛，馮健，楊其靜，等譯.北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2003：82，110，326.

[11] ?鄧小平文選：第2卷[G].北京：人民出版社，1994：333.

[12] ?張衛(wèi)東.新制度經(jīng)濟學(xué)[M].大連：東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2010：6.

[13] ?曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].陳郁，郭宇峰，李崇新，等譯.上海：上海人民出版社，1995：2.

[14] ?楊暉，賈海麗.京津冀協(xié)同立法存在的問題及對策思考——以環(huán)境立法為視角[J].河北法學(xué)，2017（7）：107-119.

[15] ?葉必豐.我國區(qū)域經(jīng)濟一體化背景下的行政協(xié)議[J].法學(xué)研究，2006（2）：57-69.

[16] ?李林倬.基層政府的文件治理——以縣級政府為例[J].社會學(xué)研究，2013（4）：101-128+244.

[17] ?毛新民.上海立法協(xié)同引領(lǐng)長三角一體化的實踐與經(jīng)驗[J].地方立法研究，2019（2）：50-59.

[18] ?葉必豐.區(qū)域合作的現(xiàn)有法律依據(jù)研究[J].現(xiàn)代法學(xué)，2016（2）：33-34.

[19] ?何淵.論區(qū)域法律治理中的地方自主權(quán)——以區(qū)域合作協(xié)議為例[J].現(xiàn)代法學(xué)，2016（1）：49-62.

[20] ?周黎安.行政發(fā)包制[J].社會，2014（6）：1-38.

[21] ?趙學(xué)兵.官員晉升與稅收分成：當(dāng)代中國地方政府激勵機制研究[D].長春：吉林大學(xué)，2019.

[22] ?汪立鑫，閆笑.地方政府競爭對中國經(jīng)濟增長的貢獻：FDI視角的分析[J].上海經(jīng)濟研究，2018（2）：27-36.

[23] ?王永欽.發(fā)展的政治經(jīng)濟學(xué).一個東亞模式的理論框架[J].學(xué)術(shù)月刊，2015（4）：57-71.

[24] ?顏德如，岳強.中國府際關(guān)系的現(xiàn)狀及發(fā)展趨向[J].學(xué)習(xí)與探索，2012（4）：39-43.

[25] ?葉必豐.區(qū)域經(jīng)濟一體化的法律治理[J].中國社會科學(xué)，2012（8）：107-130+205-206.

[26] ?中共中央組織部黨建研究所.黨的建設(shè)大事記[M].北京：黨建讀物出版社，2018：143.

[27] ?邁克·克萊爾頓.管理模型[M].國洪偉，譯.上海：上海交通大學(xué)出版社，2015：78.

[28] ?習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020：287，544.

[29] ?基斯·威廷頓.司法至上的政治基礎(chǔ)[M].牛悅，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2010：5.

[30] ?拉倫茨.法學(xué)方法論[M].陳愛娥，譯.臺北：五南圖書出版有限公司，1997：280.

[31] ?王忠誠.化方為圓：著作權(quán)民事司法對立法的中國式演繹[A]//最高人民法院建設(shè)公平正義社會與刑事法律適用問題研究全國法院第24屆學(xué)術(shù)討論會獲獎?wù)撐募ㄉ蟽裕C].最高人民法院：國家法官學(xué)院科研部，2012：8.

[32] ?張卓明.完善法律體系的司法路徑[J].法學(xué)，2011（8）：29-32.

[33] ?江必新.司法對法律體系的完善[J].法學(xué)研究，2012（1）：88-95.

[34] ?郝鐵川.發(fā)揮司法對立法的積極作用[N].法制日報，2015-08-21（007）.

Abstract： The modernization of national governance need the complete laws and regulations system of the regional coordinated development， but regional ?legislation is still in the initial stage of our country and not perfect. The regional cooperation together legislation pushes hard. Cooperation agreement between the government， administrative normative documents taking the place of the regional legislation phenomenon are obvious. Some of the regional synergy legislation fail to really realize the coordination of regional development.These problems are mainly caused by the lack of explicit authorization for regional synergy legislation in our country's current constitution and laws， the lack of motivation and incentive for local governments to cooperate in legislation， and the lack of legislative experience.In order to realize coordinated regional synergy development， it is urgent to define the legislative status of coordinated regional development in our country's constitution and laws， formulate the Law on Coordinated Regional Development as soon as possible， establish the legislative incentive mechanism for coordinated regional synergy development， give play to the role of the judiciary in promoting regional legislation， and promote the modernization of coordinated regional development and national governance.

Key Words： Governance Modernization; Regional Synergy Legislation; problems; Causes of Formation; Path