村級民主決策制度的運行實效與優(yōu)化路徑
——基于呂梁市13個行政村的田野調(diào)查

白平則，高 玥

(山西師范大學(xué) 社會學(xué)與法學(xué)學(xué)院，山西 臨汾 041004)

十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(2019年10月31日) 提出，要“著力推進基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化”。村民自治是我國農(nóng)村基層直接民主的有效實現(xiàn)形式，民主決策是村民自治的關(guān)鍵和核心要素之一。村級民主決策發(fā)展到今天，已經(jīng)形成了以村民會議制度、村民代表會議制度、“四議兩公開”制度等為主要內(nèi)容的制度體系，其中村民會議制度、村民代表會議制度規(guī)定了村級民主決策的主體、組織形式、內(nèi)容、議事規(guī)則等，“四議兩公開”制度規(guī)定了村級民主決策的具體程序，強調(diào)村級重要事項、重大問題由村黨組織研究討論機制。本文通過對呂梁市中陽縣、柳林縣13個行政村村級民主決策的主體、組織形式、內(nèi)容、議事規(guī)則、具體程序等實際情況的考察，分析村民會議制度、村民代表會議制度、“四議兩公開”制度等村級民主決策制度的運行實效，并結(jié)合全國各地民主決策的成功經(jīng)驗，就優(yōu)化村民民主決策制度提出自己的建議，以供決策參考。

一、村級民主決策制度運行實效的調(diào)查分析

本次調(diào)查共訪談43人，發(fā)放問卷96份，其中有效問卷92份。接受調(diào)查的人員包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村“兩委”成員、村監(jiān)委成員、村民代表、普通村民，其中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村“兩委”成員以及村民代表以訪談為主，對普通村民以問卷調(diào)查為主訪談為輔。同時深入縣民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村“兩委”收集第一手文獻資料。以下分析，“行政村”均簡稱為“村”，“自然村”則稱為“(村)小組”，13個村按照13個英文字母A-M的順序依次編號。

(一)村莊常住人口大多為中老年人，文化程度普遍偏低，民主決策能力不足，影響了制度運行實效

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各村均存在不同程度的人口流出，常住村民受教育程度普遍偏低且對自己的政治權(quán)利與義務(wù)、法律法規(guī)缺乏了解，部分村莊60歲以上的老年人成為了民主決策的主要群體。

數(shù)據(jù)顯示，在13個村中，有4村(A、B、C、F)人口流出嚴重，其中C村流出人口占村莊總?cè)丝诘囊话胍陨?，A、B、F 3村流出人口占村莊總?cè)丝诘?0%左右，如表1所示。

表1 部分村莊的人口流出情況

注：表1數(shù)據(jù)來源于本次問卷調(diào)查，本文其他表格數(shù)據(jù)也均基于本次問卷調(diào)查的真實數(shù)據(jù)，以后不再贅述。

常住村民主要為初中、小學(xué)及以下文化程度，受過高等教育的人很少，如表2所示。

表2 常住人口文化程度

38.04%的村民沒有聽說過《村民委員會組織法》(下文均簡稱為《村組法》)，39.13%的村民聽說過但不了解具體內(nèi)容，只有22.83%的村民了解或非常了解《村組法》，如表3所示。

表3 村民對《村組法》的認知情況

常住村民45歲以上的人將近80%，其中將近一半是60歲以上的老人。一些村(A、B、C、F) “(村里)只剩下老人、殘疾人”。此外，黨員、村“兩委”成員、村民代表等直接參與村級民主決策的人中，年齡在60歲以上的也占有一定比例：37.50%的村“兩委”成員、村民代表年齡在60歲以上，55.17%的黨員年齡在60歲以上，如表4所示。在訪談中，A村村支書說道：“應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求，(A村)要求利益相關(guān)者參加村民代表會議，但村民好像不太關(guān)心會議內(nèi)容，好多事情說了也不太懂，得會后村干部再對涉及到的戶逐戶溝通”，在其他村莊也有類似的問題存在，一些村民在訪談中表示“(村里)也沒啥事”“(村民代表)說了我也記不住”“不懂這些”。

表4 年齡結(jié)構(gòu)

(二)村民代表會議制度運行良好，村民會議制度功能弱化

表5 13村村民代表會議召開情況

村民代表會議制度運行良好。村民代表會議召開次數(shù)遠超“每季度召開一次”的法定要求。13村村民代表會議召開次數(shù)均遠超法定要求次數(shù)，3村(B、C、J)每年召開村民代表會議達20次以上、平均每月召開2次以上，其余各村每年召開村民代表會議12次以上、平均每月召開1次；各村普遍形成了村民代表會議“有事就開”的召開機制，如表5所示。

村民代表會議記錄、簽字及通過制度較為完善。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，13村召開村民代表會議都有會議記錄，大部分村莊會議記錄比較詳細，內(nèi)容包括：參會人員、會議議題、討論過程中的重要發(fā)言、表決結(jié)果等。會議結(jié)束后，所有參會人員都要簽字，如果覺得會議記錄不真實或者不同意會議決策，可以拒絕簽字，如果拒絕簽字的參會人員達到一半以上(一些村莊是30%以上)，則會議決議不能通過，不能實施。這種會議制度使得絕大多數(shù)人不同意的決策不能實施，民主集中制得到充分體現(xiàn)。

法律規(guī)定的村莊公共事項基本都能按照規(guī)定經(jīng)村民代表會議討論決定。在實際決策過程中，決策的內(nèi)容主要包括：貧困戶的評定是所有村莊的重要決策內(nèi)容；移民村多以拆遷賠償為主要決策內(nèi)容；部分村以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊發(fā)展規(guī)劃為主要決策內(nèi)容；還有一些村以修路、水源等為主要的決策內(nèi)容。因此，從村級民主決策的實際內(nèi)容看，制度運行良好。

村民會議的決策功能嚴重弱化。大部分村莊只有每三年的村“兩委”換屆選舉時才召開村民會議，除此之外基本不召集村民會議。只有1個村(J)除換屆選舉外召開過村民會議。許多村莊因村內(nèi)資源匱乏，缺乏就業(yè)機會，陪伴子女外出上學(xué)等導(dǎo)致大量農(nóng)村人口常年不在村里居住，達不到村民會議召開的法定人數(shù)要求，村民會議很難召集。

由此可見，村民代表會議制度切合農(nóng)村實際，運行良好，能夠得到全面落實。

村民會議制度不切合流出人口較多的經(jīng)濟落后農(nóng)村社區(qū)的實際情況，在這些農(nóng)村社區(qū)村民會議制度很難行得通。

(三)貫徹落實“四議兩公開”制度存在差距與不足

2009年農(nóng)村社區(qū)全面推行“四議兩公開”，“四議”即由村黨支部會提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議；“兩公開”是指決議公開、實施結(jié)果公開[1]，在整個決策過程中，主要通過前三項程序?qū)崿F(xiàn)村級重要事項、重大問題由村黨組織研究討論機制。

從13村的村級民主決策程序(如表6所示)可以看出，“四議兩公開”制度的落實情況存在差異，個別村莊能做到“四議兩公開”，部分村莊“四議”程序一定程度上簡化，決議及其實施結(jié)果公開水平有待提高。此外，部分村莊由于村黨支部會提議和黨員大會審議程序被省略，村級重要事項、重大問題由村黨組織研究討論機制難以實現(xiàn)，有待進一步完善和落實。

個別村“四議兩公開”制度得以落實，有其特定的原因。13村中，按照“四議兩公開”制度進行決策與決策公開的有2村(E、M)，E村可以實施 “四議兩公開”工作法的主要原因是村莊公共事務(wù)較多：E村是一個移民村，且移民工作還未完成，在移民過程中，各種利益的分配問題與每一個村民的利益密切相關(guān)，只有嚴格按照“四議兩公開”程序才能降低沖突發(fā)生的可能性，降低決策成本與決策風(fēng)險。而M村實施 “四議兩公開”的主要原因是血脈相連、村企共建，為村莊的內(nèi)部良性互動提供了條件：M村是一個單姓村，幾乎所有村民都有或近或遠的親屬關(guān)系，村民之間具有來自于傳統(tǒng)的緊密聯(lián)系；M村企業(yè)家發(fā)家致富后，“反哺”村莊，出資建設(shè)新村居，發(fā)展助農(nóng)產(chǎn)業(yè)，吸納村民就業(yè)，M村全村1370人，有1100人左右在村中居住、就業(yè)。村莊產(chǎn)業(yè)進一步將村民緊緊聯(lián)系在一起，形成一個利益共同體，為村民民主決策提供了有利條件，“四議兩公開”得以實現(xiàn)。

表6 13村民主決策程序

“四議”程序簡化的11村中，除3村(B、E、M)有黨支部提議民主決策內(nèi)容程序外，其余8村村莊事務(wù)決策通常是先召開村“兩委”聯(lián)席會議，然后由村“兩委”成員、黨員、村民代表一起開會討論決策。“四議”程序簡化的主要原因是：村莊事務(wù)較為簡單?！八淖h”程序簡化的11村均存在不同程度的人口流出，常住村民多以老人為主，且村內(nèi)大多無產(chǎn)業(yè)，也沒有多少集體資產(chǎn)，雖然部分村莊有工礦企業(yè)，但是和村莊聯(lián)系較少。在這種背景下，這些村的村莊事務(wù)大多是國家惠農(nóng)政策或者縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃的推進，簡單易處理，不存在太多爭議，通常情況下，村“兩委”、黨員、村民代表商議便可決策。

在決議及其實施結(jié)果公開方面，村民代表會議召開后，一半村民未收到村民代表關(guān)于會議決議的報告，如表7所示。微信群成為決議公開的主要方式，村公告欄和村廣播在決議公開方面幾乎不發(fā)揮作用。

表7 村民代表會議后村民代表的報告情況

綜上，按照“較差”“良”“優(yōu)”三等級評價呂梁市兩縣13村村級民主決策制度各要素的實際情況(如表8所示)認為，村級民主決策制度整體上運行情況較為樂觀。同時，這些情況也反映出村級民主決策在制度和實踐方面均存在一些待完善的地方。

表8 村級民主決策制度運行情況評價

二、影響村級民主決策制度運行實效的法律分析

(一)《村組法》關(guān)于村民會議的規(guī)定過于龐統(tǒng)、模糊，不利于發(fā)揮村民會議的積極功能

“召開村民會議，應(yīng)當(dāng)由本村十八周歲以上的村民過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶代表參加”，但達不到召集村民會議的法定人數(shù)，無法開會怎么辦，并沒有規(guī)定；“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以設(shè)立村民代表會議，討論決定村民會議授權(quán)的事項”，但“人數(shù)較多”與“居住分散”沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，村民會議如何進行授權(quán)也未作規(guī)定。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分村莊沒有村民會議授權(quán)村民代表會議決策的正式程序，村干部表示“上面(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)讓這么開會”，可見本應(yīng)由村民會議進行授權(quán)的村民代表會議變成了行政授權(quán)。

(二)《村組法》沒有規(guī)定違反村民(代表)會議相關(guān)規(guī)定的法律責(zé)任

《村組法》僅規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)”如何做，但未明確違反村民(代表)會議相關(guān)規(guī)定的法律責(zé)任，使得其在實踐中缺乏應(yīng)有的約束力。 《村組法》規(guī)定: “村民會議由村民委員會召集”，“有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議，應(yīng)召集村民會議”，但若村委會不響應(yīng)村民或者村民代表的提議召集村民會議應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任或村民如何尋求法律救濟，并沒有規(guī)定。

(三)村級民主決策權(quán)保障機制缺乏，被侵犯時缺乏有效的救濟方式

調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在決策執(zhí)行階段，大部分村村級民主決策執(zhí)行無障礙，個別村民主決策執(zhí)行受阻，在決策執(zhí)行受阻后，由于缺乏正式的救濟方式，部分村民選擇逐級上訪解決問題?？梢?，村級民主決策需盡快建立保障和救濟機制。

三、村級民主決策制度的優(yōu)化路徑

(一)完善村民(代表)會議會前協(xié)商制度

《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》(2019年1月3日)提出，要“健全村級議事協(xié)商制度”。中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》(2019年6月23日)提出，要“完善村民(代表)會議制度，推進民主協(xié)商、民主決策實踐”。當(dāng)村莊事務(wù)的決策與執(zhí)行涉及到村莊外部的主體時，如果得不到這些主體的配合與支持，則即使民主決策合理科學(xué)，也不能順利執(zhí)行，因此，應(yīng)當(dāng)在村民民主決策過程中引入民主協(xié)商。具體而言，在有工礦企業(yè)的村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及政府應(yīng)引導(dǎo)企業(yè)積極參與到村莊的民主決策中。在召開村民會議或者村民代表會議之前邀請企業(yè)代表參加，或者以召開村企座談會等方式在村民(代表)會議召開前積極聽取企業(yè)的意見與建議，增進村莊與企業(yè)的交流與相互理解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要積極引導(dǎo)村黨支部和企業(yè)黨支部加強聯(lián)系，通過黨支部將村莊和企業(yè)有機結(jié)合，在民主協(xié)商過程中加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，促進民主決策更加科學(xué)化、合理化。

召開村民(代表)會議前要以協(xié)商會、懇談會等方式就待決策事項進行廣泛協(xié)商，在此方面有許多可以借鑒的經(jīng)驗，如：浙江象山村民說事制度[2]，浙江溫嶺的民主懇談會制度。以浙江溫嶺的民主懇談會為例，在召開村民(代表)會議前由村委會組織召開民主懇談會選定一個議題進行討論，首先對參會人員隨機分組，接著先進行一個小時小組討論再進行一個小時全體討論，最后形成觀點從而對村莊重大事務(wù)的處理產(chǎn)生影響。此種做法的創(chuàng)新性體現(xiàn)在：首先給予非本村戶籍居民發(fā)言權(quán)，通過隨機抽樣的方法確定參會人員，會前分發(fā)相關(guān)資料；其次，由中立的、訓(xùn)練有素的協(xié)調(diào)員主持會議，專家學(xué)者列席會議及時解決發(fā)生的問題；再次，村干部不得參與小組討論但可參與全體討論；最后，匿名記錄討論內(nèi)容，當(dāng)場宣布討論結(jié)果等。這樣，既可以廣泛吸納各界人士的意見與建議，又可以增進村民之間的相互了解，提高達成決策一致的可能性[3]。

(二)健全村級重要事項、重大問題由村黨組織研究討論機制

《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》(2019年1月3日)提出，“健全村級重要事項、重大問題由村黨組織研究討論機制”。

健全村級重要事項、重大問題由村黨組織研究討論機制，具體而言可以：1.每月村黨支部召開黨員大會時，會議內(nèi)容中增加關(guān)于村莊事務(wù)決策的相關(guān)討論。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，所有村莊每月都有固定的黨員日召開黨員大會，通過固定的黨員大會商討、審議民主決策議題具有可行性。2.逐步增加村民代表中黨員的比例，最終達到50%以上，以提高黨員在村民民主決策中的權(quán)重，使黨的意志和村民的意志都能在村民民主決策中得到充分的體現(xiàn)。同時嚴格篩選黨員和村民代表并加強教育，使黨員和村民代表成為黨和群眾的合格代言人。3.未經(jīng)黨員大會審議或者黨員大會審議未通過事項不得列入村民(代表)會議的議事決策程序之中。與此同時，村黨組織的決定必須按照民主集中制原則經(jīng)過黨內(nèi)集體討論。

(三)建立健全村民民主決策法律保障體系

建立健全村民民主決策保障體系，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨組織、村務(wù)監(jiān)督委員會對村民民主決策的保障作用。將司法救濟引入到村民民主決策中，當(dāng)村黨組織、村民委員會侵犯村民民主決策權(quán)時，先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀監(jiān)委、村務(wù)監(jiān)督委員會組織調(diào)查，如情況屬實，分別向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報告，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正。如村民委員會侵犯村民民主決策權(quán)，可以由決策權(quán)受到侵犯的村民直接向人民法院提起行政訴訟。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨組織必須尊重村民民主決策權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨組織要經(jīng)常組織開展關(guān)于尊重村民民主決策權(quán)利的教育，使之內(nèi)化于每一個黨員干部的心中，體現(xiàn)在每個黨員干部的行動上，最終起到示范作用。多數(shù)村民反對的事項不能成為村民(代表)會議的正式?jīng)Q策，使得村民民主決策與基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)有機統(tǒng)一。