阿拉善左旗動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的現(xiàn)狀與改革思考

王立華

（內(nèi)蒙古阿拉善左旗農(nóng)牧區(qū)生態(tài)管理綜合行政執(zhí)法局 750306）

《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》 第八條規(guī)定 “縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動(dòng)物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作”。

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督是指國家動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督和管理部門，是一種政府管理的行政行為，目的在于發(fā)現(xiàn)、制止、糾正、處理違法行為[1]。從行政管理的角度看，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使的職權(quán)可分為 3 種：行政許可、監(jiān)督檢查、行政處罰[2]。當(dāng)前各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)正處在獸醫(yī)體制改革的浪潮中，機(jī)構(gòu)和人員究竟何去何從，是當(dāng)前各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督面臨的巨大挑戰(zhàn)[3]。

1 改革政策

1.1 國家改革政策

2017 年，《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革中動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法有關(guān)問題的復(fù)函》 中明確：根據(jù) 《動(dòng)物防疫法》 第八條的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府編制部門批準(zhǔn)設(shè)立的承擔(dān)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)，無論其機(jī)構(gòu)如何設(shè)置、名稱如何表述，均屬于該法規(guī)定的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有權(quán)以自己的名義行使 《動(dòng)物防疫法》 賦予的相應(yīng)職責(zé)。

2018 年3 月，黨的十九屆三中全會(huì)審議通過的 《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》 明確提出整合組建五支綜合執(zhí)法隊(duì)伍，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍是其中一支，充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治工作的高度重視和中央推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的堅(jiān)定決心。

2018 年11 月23 日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了 《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》。這是中央深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)重大決策，是指導(dǎo)新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)、全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)依法行政的綱領(lǐng)性文件。

1.2 內(nèi)蒙古自治區(qū)政策

2019 年 11 月 6 日，內(nèi)農(nóng)牧法發(fā) [2019]292 號(hào)文件 《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法改革各項(xiàng)工作的通知》 中明確：農(nóng)牧業(yè)綜合執(zhí)法改革涉及獸醫(yī)獸藥、畜禽屠宰、種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全、飼料和飼料添加劑、動(dòng)物衛(wèi)生、植物檢疫以及漁政執(zhí)法等多個(gè)行業(yè)，各盟市旗縣原有的管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法職能劃分情況不一，人員狀況也參差不齊。改革要嚴(yán)格按照中央和自治區(qū)的要求，在充分進(jìn)行執(zhí)法職能整合的基礎(chǔ)上，明確機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備?！锻ㄖ?中還明確：按照一個(gè)部門原則上設(shè)立一支執(zhí)法隊(duì)伍的要求，首先剝離行政執(zhí)法職責(zé)，將分散在同級(jí)農(nóng)牧部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及所屬單位的行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制職能一次性剝離，全部歸并到重新整合組建的農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，集中行使執(zhí)法權(quán)，實(shí)現(xiàn)以農(nóng)牧部門的名義統(tǒng)一執(zhí)法。

2 阿拉善左旗動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

阿拉善左旗動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)經(jīng) 《關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》（國發(fā) 〔2005〕 15 號(hào)）、《中央編辦關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》（中央編辦發(fā)〔2015〕 15 號(hào)）以及 《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于實(shí)行農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法的實(shí)施意見》（內(nèi)政發(fā) 〔2007〕 34 號(hào)）演變?yōu)楫?dāng)前3 個(gè)部門。

2.1 阿拉善左旗動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心（以下簡(jiǎn)稱：疫控中心）

副科級(jí)，歸阿拉善左旗農(nóng)牧局管理，加掛阿拉善左旗獸醫(yī)站、阿拉善左旗動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所牌子。工作人員共有22 人，其中：在編人員 16 人，備案制 3 人，臨聘 3 人。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督方面主要承擔(dān)阿拉善左旗范圍內(nèi)動(dòng)物疾病預(yù)防控制及獸藥生產(chǎn)、經(jīng)營許可，飼料生產(chǎn)許可，動(dòng)物防疫條件、動(dòng)物診療和生鮮乳收購、運(yùn)輸?shù)刃姓S可類職能。

2.2 阿拉善左旗農(nóng)牧區(qū)生態(tài)管理綜合行政執(zhí)法局（以下簡(jiǎn)稱：農(nóng)執(zhí)局）

旗縣正科級(jí)局，2016 年 12 月，調(diào)整獸醫(yī)站、動(dòng)監(jiān)站等人員組建成立。執(zhí)法人員共有196 人，其中：在編人員：107 人，備案制 45 人，臨聘 44 人，設(shè) 12 個(gè)執(zhí)法中隊(duì)（表1），承擔(dān)阿拉善左旗境內(nèi)涉及農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、林草業(yè)、水政、國土、民事民宗等領(lǐng)域的行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查任務(wù)。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督方面承擔(dān)疫病防控及動(dòng)物產(chǎn)品檢疫；畜禽養(yǎng)殖、屠宰環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查；動(dòng)物診療、獸藥、飼料生產(chǎn)、經(jīng)營、使用等環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查；養(yǎng)殖、屠宰環(huán)節(jié) “瘦肉精”監(jiān)督檢查及生鮮乳等有關(guān)的畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督檢查；動(dòng)物檢疫、防疫等違法案件的執(zhí)法查處；獸藥、飼料、屠宰、生鮮乳、“瘦肉精”等有關(guān)違法案件的執(zhí)法查處；公路動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站職能職責(zé)等工作任務(wù)。以阿拉善左旗農(nóng)牧局名義行使監(jiān)督檢查、行政處罰決定等權(quán)利。

2.3 各蘇木鎮(zhèn)農(nóng)牧業(yè)綜合服務(wù)中心（以下簡(jiǎn)稱：綜合站）

表1 農(nóng)執(zhí)局執(zhí)法人員分布表（單位：人）

歸各蘇木鎮(zhèn)管理，保留動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督站牌子。2016 年，將原基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督站歸并，工作人員也同時(shí)歸并，目前，部分人員不在以動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作為重點(diǎn)（表2）。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督方面主要承擔(dān)相應(yīng)蘇木鎮(zhèn)動(dòng)物疫病防控、動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品產(chǎn)地檢疫等工作。

3 阿拉善左旗動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作存在的問題

3.1 職能界定不科學(xué)、主體不合法

疫控制中心及綜合站雖掛動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督牌子，但不承擔(dān)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作任務(wù)。而農(nóng)執(zhí)局未掛動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督牌子，且不具有獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格，卻承擔(dān)著阿左旗動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督及其它領(lǐng)域的行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查任務(wù)，處境尷尬。

3.2 機(jī)構(gòu)性質(zhì)不合理、編制不統(tǒng)一

疫控制中心屬參公單位，參公編制身份工作人員8 人，占比僅為36%。農(nóng)執(zhí)局組建時(shí)為事業(yè)單位，但在實(shí)際操作中由于執(zhí)法人員的參公、事業(yè)及備案制、臨聘等多樣編制身份，不完全屬于事業(yè)，也不屬于參公單位。綜合站屬事業(yè)單位，但低于縣級(jí)。

3.3 綜合素質(zhì)不全面、保障不到位

農(nóng)執(zhí)局承擔(dān)的職能職責(zé)過多、涉及面太廣，人員不足，工作任務(wù)繁重，執(zhí)法隊(duì)伍綜合素質(zhì)參差不齊，首先，對(duì)適用法律法規(guī)了解有限，嚴(yán)重影響了執(zhí)法工作質(zhì)量和執(zhí)法效率；其次，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作具有針對(duì)性，需要畜牧獸醫(yī)專業(yè)知識(shí)，農(nóng)執(zhí)局196 名執(zhí)法人員中原涉及動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作人員42 人，占比21%，個(gè)別中隊(duì)并未配備相關(guān)專業(yè)人員。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的開展，需要應(yīng)用大量的資金，完善的硬件設(shè)施設(shè)備[4]，因農(nóng)執(zhí)局未掛動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督牌子，在進(jìn)行疫病防控、監(jiān)督檢查、行政處罰等工作時(shí)缺乏相應(yīng)的物資、資金支持，弱化了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督職能。

4 阿拉善左旗動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作改革的幾點(diǎn)建議

4.1 行使動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督必須主體合法

表2 綜合站動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作人員分布表（單位：人）

主體不符合法律規(guī)定，就會(huì)導(dǎo)致越權(quán)，致使監(jiān)督活動(dòng)行為無效。主體合法即符合相關(guān)法律法規(guī)授權(quán)，依法成立并能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的機(jī)構(gòu)，既有權(quán)利實(shí)施動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督活動(dòng)的法定授權(quán)機(jī)構(gòu)，又有做出某一具體行政執(zhí)法行為的行政職權(quán)。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督活動(dòng)范圍必須為 《動(dòng)物防疫法》 及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的職能職責(zé)，沒有規(guī)定的不能作為監(jiān)督活動(dòng)范圍。

4.2 合理推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)綜合執(zhí)法改革

為更好履行農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門職責(zé)，必須加快整合農(nóng)牧業(yè)行政執(zhí)法職能隊(duì)伍，切實(shí)提升農(nóng)牧業(yè)執(zhí)法監(jiān)管能力。可在現(xiàn)有農(nóng)執(zhí)局基礎(chǔ)上，加掛動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督牌子；或進(jìn)一步調(diào)整理順執(zhí)法體制，將涉及林草業(yè)、國土、民事民宗等職能職責(zé)剝離，只承擔(dān)農(nóng)牧行業(yè)的監(jiān)督檢查、行政處罰等執(zhí)法工作；同時(shí)與上級(jí)部門形成直線對(duì)接，方便物資、資金等相應(yīng)支持。

4.3 進(jìn)一步推行官方獸醫(yī)制度

為建立動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)從源頭到餐桌的全過程一體化安全監(jiān)控體系，更好地提高政府相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行效率和實(shí)施效果[5]。從事動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的人員，除了要具有執(zhí)法人員資格（通過行政執(zhí)法考試）外，還需具備專業(yè)資格，即官方獸醫(yī)資格[6]。