完善傳染病防治法重構(gòu)疾病控制機構(gòu)工作機制

解志勇 王夢菡

>>東方IC供圖

在此次新冠肺炎疫情控制過程中，我國疾控機制在病毒研究、流行病學(xué)調(diào)查、疫情報告、診療規(guī)范發(fā)布等工作中發(fā)揮了巨大作用，有效控制了疫情惡化，受到世界衛(wèi)生組織和眾多國家的贊譽。然而，疾控機制在疫情早期的監(jiān)測、預(yù)警工作效果并不理想，錯失了控制疫情的黃金時間，造成病毒的肆虐?？梢姡覈部貦C制仍有許多待改進之處，這都要體現(xiàn)在對法律制度的設(shè)計上。

現(xiàn)行疾控立法及其弊端

傳染病防治法的制定目的為防控、消除傳染病發(fā)生和流行，保障人體健康和公共衛(wèi)生，規(guī)定了傳染病預(yù)防、通報和公布、疫情控制等事項，疾控機構(gòu)的職能分散在不同章節(jié)、條款中。

（一）我國疾控工作機制的體系

傳染病防治法等法律中的疾控體系，正如其名稱一樣，承擔(dān)著各種疾病尤其是傳染病監(jiān)測、預(yù)防、醫(yī)治、預(yù)測等工作，其核心機構(gòu)是以中國疾病預(yù)防控制中心為代表的各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)（下稱疾控機構(gòu)）。有幾個特征：

在機構(gòu)設(shè)置方面，我國疾控機構(gòu)分為國家級、省級、設(shè)區(qū)的市級和縣級四級，由同級衛(wèi)健部門領(lǐng)導(dǎo)，屬于全額事業(yè)單位。目前，我國已有3500個各級疾控機構(gòu)，共19萬工作人員。疾控機構(gòu)工作崗位分為管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位和工勤技能崗位，其中，專業(yè)技術(shù)崗位原則上不低于單位崗位總量的85%。

在職能特性方面，根據(jù)傳染病防治法的相關(guān)規(guī)定，疾控機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對傳染病的發(fā)生、流行等因素進行監(jiān)測，收集疫情信息并報告，實施人民政府制定的傳染病預(yù)防控制規(guī)劃、計劃和方案?？梢?，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，疾控機構(gòu)承擔(dān)著極為重要的監(jiān)測及預(yù)警工作，且其在傳染病防控工作中的角色是執(zhí)行者，并無決策權(quán)。此外，疾控機構(gòu)的工作具備高度科研性，使得其更傾向于是技術(shù)單位。以中國疾控中心為例，除上述工作外，其還承擔(dān)著研究生教育工作以及對重大疾病等公共衛(wèi)生重點問題的科學(xué)研究工作。

在經(jīng)費預(yù)算來源方面，2003年非典以后，國家意識到疾控機制的重要性，加大了對疾病預(yù)防控制體系建設(shè)的投入。截至2015年，中央通過國債項目投入29.2億元，地方投入約75.8億元。目前，財政撥款是疾控機構(gòu)唯一的經(jīng)費主要來源。此前，由于這些收入并不能完全覆蓋其管理目標(biāo)，疾控機構(gòu)會通過疫苗、門診等有償服務(wù)擴大收入。但是，在2017年財政部、國家發(fā)展改革委《關(guān)于清理規(guī)范一批行政事業(yè)性收費有關(guān)政策的通知》發(fā)布后，取消或停征了衛(wèi)生檢測費、委托性衛(wèi)生防疫服務(wù)費，導(dǎo)致疾控機構(gòu)的經(jīng)費收入有所減少。此外，還有少量來自民間的科研經(jīng)費。

（二）現(xiàn)行疾控工作機制立法的弊端

現(xiàn)行疾控機制立法的弊端，主要原因在于對疾控機構(gòu)的定位不夠清晰、授權(quán)范圍過泛過廣、職能邊界不清晰，以及人員、預(yù)算等上難以支撐自身的眾多職能，甚至導(dǎo)致一些重要職能的削弱或喪失，如預(yù)警的缺失。

首先是定位不清晰，獨立性弱。一般而言，應(yīng)對傳染病疫情的過程一般是“發(fā)現(xiàn)疫情——啟動預(yù)案——調(diào)整和實施方案”。根據(jù)傳染病防治法的相關(guān)規(guī)定，疾控機構(gòu)僅在發(fā)現(xiàn)疫情和實施方案過程中發(fā)揮作用，空有及時發(fā)現(xiàn)疫情的技術(shù)和能力，卻無發(fā)布疫情信息、制定和啟動疫情應(yīng)對方案的決策權(quán)限。究其原因，還是在于疾控機構(gòu)一直受衛(wèi)健部門的領(lǐng)導(dǎo)，機構(gòu)的獨立性弱，正如鐘南山院士在2020年2月27日的疫情防控專場新聞通氣會中所提到的“疾控機構(gòu)地位太低”。這就導(dǎo)致疾控機構(gòu)的科研優(yōu)勢得不到相應(yīng)決策權(quán)力的支撐，在危機突發(fā)時心有余而力不足。

其次是與主管行政機關(guān)的關(guān)系不清，被動色彩強。傳染病防治法對疾控機構(gòu)的定位是承擔(dān)傳染病的預(yù)防和控制工作，但是，在傳染病疫情發(fā)生時，該法第二十條第（三）項規(guī)定，疾控機構(gòu)的任務(wù)與職責(zé)由人民政府制定，實際上，其工作較為被動，很難做到在第一時間主動出擊，加之，其日常工作以科研為主，突發(fā)公共衛(wèi)生事件并不常有，疾控中心的危機應(yīng)對能力不強?？梢姡瑐魅静》乐畏m規(guī)定了其職責(zé)，但是在其他相關(guān)規(guī)定中并未凸顯其應(yīng)當(dāng)如何主動履行職責(zé)，導(dǎo)致疾控機構(gòu)的地位不夠明確。

第三是人員、經(jīng)費不足。在原本財政撥款經(jīng)費不足的情況下，又取消了服務(wù)項目收費，財政預(yù)算更不足以覆蓋疾控機構(gòu)發(fā)展之所需。整體預(yù)算不足，導(dǎo)致工作人員經(jīng)濟收入下降、實驗設(shè)備更新和維護的經(jīng)費減少，進而造成人才流失、設(shè)備更新維護不足等影響。以江蘇為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，取消行政事業(yè)性收費后，25.7%的機構(gòu)存在人員流出問題，83.2%的機構(gòu)相關(guān)設(shè)備的更新維護受到影響，這不利于提高疾病控制公益服務(wù)的質(zhì)量和效率。

第四是某些重要職能缺失或缺位，如預(yù)警機制。預(yù)警機制是一旦發(fā)現(xiàn)某種風(fēng)險存在，可以依法在特定范圍內(nèi)發(fā)出警示信號和信息，旨在有效防止或控制突發(fā)事件暴發(fā)和擴散的一套示警機制。從技術(shù)上來說，我國疾控機構(gòu)已經(jīng)建立了自上而下的網(wǎng)格式傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測信息系統(tǒng)（網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)），并有專人負(fù)責(zé)，一旦發(fā)現(xiàn)某地不明肺炎病例超過5例，就會自動觸發(fā)核查機制。然而，傳染病防治法并未設(shè)計獨立的預(yù)警機制，縣級以上各級人民政府、衛(wèi)生健康行政部門或疾病預(yù)防控制中心均是收集、發(fā)布預(yù)警信息或負(fù)責(zé)預(yù)警機制實際運行的機構(gòu)。職能交叉重疊，再加上行政系統(tǒng)層層匯報、多頭研究等冗雜程序，其所發(fā)布的預(yù)警信息，往往具有極大的滯后性，很難及時減免損害。

域外疾控機制立法的經(jīng)驗及借鑒

此次疫情已經(jīng)在全球暴發(fā)，各國疾控機制都經(jīng)受了一定程度的檢驗，各有優(yōu)劣。現(xiàn)對幾種代表性機制進行比較研究，取其精華，去其糟粕，以圖借鑒。

（一）美國疾控機制及其立法

美國疾控立法和體制被認(rèn)為在全球處于領(lǐng)先地位。成立于1946年的美國疾病預(yù)防控制中心（CDC）承擔(dān)著公共衛(wèi)生領(lǐng)域的許多重要職能，也是公共衛(wèi)生應(yīng)急職能的重要力量，在全世界有著舉足輕重的影響。1994年，美國通過《公共衛(wèi)生服務(wù)法》（(Public Health Service Act），是美國傳染病防控和公共衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)急的主要依據(jù)，其與一系列的總統(tǒng)令，共同構(gòu)成美國疾病預(yù)防控制法律體系，規(guī)定了應(yīng)對傳染病疫情的各個步驟。在縱向上，美國設(shè)置了三級應(yīng)對體系，即“國家疾病預(yù)防控制系統(tǒng)（CDC）——州衛(wèi)生資源和服務(wù)部（HRSA）——地方城市醫(yī)療應(yīng)急系統(tǒng)（MMRS）”。CDC是整個突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對系統(tǒng)的核心和協(xié)調(diào)中心。

雖然CDC隸屬于國家衛(wèi)生與公共服務(wù)部（HHS），但法律對其授權(quán)較為充分：法律地位和預(yù)算均較獨立，可以獨立決策，可以直接向總統(tǒng)和白宮報告工作。其主要職能包括：制定全國性的疾病控制和預(yù)防戰(zhàn)略、公共衛(wèi)生監(jiān)測和預(yù)警、突發(fā)事件應(yīng)對、資源整合、培養(yǎng)公共衛(wèi)生領(lǐng)域管理者和工作人員。CDC建立了28大類101個監(jiān)測系統(tǒng)，如與慢性病和傷害有關(guān)的行為危險因素監(jiān)測系統(tǒng)，與公共衛(wèi)生事件有關(guān)的全國法定報告疾病監(jiān)測系統(tǒng)等。這些監(jiān)測系統(tǒng)都是CDC搜集疫情信息的重要工具，為早期的預(yù)警提供科學(xué)完備的數(shù)據(jù)。同時，CDC有權(quán)直接將信息報告給總統(tǒng)，不需要逐級申報。但是，CDC無權(quán)作出重大決策，例如，在出現(xiàn)重大公共衛(wèi)生危機時，是否宣布國家進入“緊急狀態(tài)”仍需總統(tǒng)定奪。從經(jīng)費來源角度看，國會出臺了科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢斦芸顚徍酥贫?，?jù)統(tǒng)計，2001財年至2010財年，國會每年為CDC保持1.8億美元撥款的規(guī)模，用于實驗室設(shè)備、衛(wèi)生通信設(shè)備、實驗室建筑、辦公建筑及其他相關(guān)設(shè)施和設(shè)備的改善與升級，以保障CDC在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的應(yīng)對能力。此外，在發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，國會還會為CDC追加撥款。

相比之下，美國CDC具備更高的獨立性，行政權(quán)限更大，CDC的專業(yè)性可以充分發(fā)揮，同時決策效率得到大幅提高。但是，CDC在運行過程中也有弊端，從2020年美國應(yīng)對新冠肺炎疫情的漏洞百出可見一斑。首先，CDC雖有跨地區(qū)調(diào)動物資的權(quán)力，但其可支配的醫(yī)藥資源有限，同時CDC并非完全獨立，因其隸屬于HHS，需要服從白宮的命令，CDC對外界發(fā)布信息時，也很難擺脫政治考量。因此，在疫情出現(xiàn)時，為穩(wěn)定公眾情緒，CDC也可能會掩蓋疫情的危險程度。例如，從2020年3月2日開始，CDC停止公布接受新冠病毒檢測人數(shù)、檢測陰性人數(shù)等重要數(shù)字，并停止發(fā)布各州確診人數(shù)，只用“是”和“否”來反映該州有無確診，有人指責(zé)這樣會掩蓋疫情的真實嚴(yán)重程度，侵犯公民知情權(quán)。與此同時，美國歷史上發(fā)生過幾次接種疫苗導(dǎo)致的大規(guī)模死亡事件，使得政府在疫情面前過于謹(jǐn)慎，較難做出如封城等重大決策，而政府不作為也造成了公眾的不信任，公眾對CDC預(yù)警的警惕性變小，反而使得CDC的強大功能難以真正實現(xiàn)。

（二）代表性國家及地區(qū)疾控機制和立法

除美國以外，兩大法系還有一些代表性國家或地區(qū)，制定了體系化的疾病預(yù)防控制法律，設(shè)立了享有一定行政決策權(quán)的疾控機構(gòu)，同時建立了較為獨立的預(yù)警機制，雙管齊下，保證了疾控機制能夠迅速、有效地參與國家或地區(qū)公共事務(wù)的管理，推動疾控事業(yè)發(fā)展。

日本是較早進行疾控立法的國家。在1994年4月重新制定了《關(guān)于感染癥預(yù)防及感染癥患者醫(yī)療的法律》（以下簡稱《感染癥法》），其主導(dǎo)思想在于將預(yù)防重點由集體人群轉(zhuǎn)變?yōu)槊恳粋€國民，要求國家和政府應(yīng)負(fù)責(zé)對傳染病的宣傳教育工作，且國民必須配合。在日本疾控工作機制中，承擔(dān)傳染病的監(jiān)測、預(yù)測、信息發(fā)布和培訓(xùn)等任務(wù)的機構(gòu)，為日本厚生勞動省下設(shè)的“國立感染癥研究所”，該研究所內(nèi)設(shè)立了國家感染癥信息中心，負(fù)責(zé)全國的感染癥疫情信息。與中國大陸地區(qū)相似，日本《感染癥法》并未賦予國立感染癥研究所決策權(quán)力，但是日本作為地震災(zāi)害多發(fā)國家，對應(yīng)急管理機制的預(yù)算較為可觀，并通過立法明確規(guī)定了國民在應(yīng)急救治中負(fù)擔(dān)的比例。

新加坡是城市國家，突發(fā)公共衛(wèi)生事件對國家發(fā)展具有舉足輕重的影響，因此，其疾控立法在國內(nèi)法律體系中地位較高。在此次新冠肺炎疫情中，新加坡疫情迅速得到控制，且直至3月初未出現(xiàn)死亡病例，應(yīng)歸因于新加坡完備的疾控機制。首先，新加坡2003年通過的《傳染病法》（Infectious Diseases Act）詳細規(guī)定了一系列傳染病預(yù)防、控制措施，確保精細到疫情處理的各個環(huán)節(jié)，既能保證醫(yī)療機構(gòu)的正常運作，又可及時切斷傳染源。其次，新加坡疾病暴發(fā)應(yīng)對系統(tǒng)的疫情預(yù)警信息起到了關(guān)鍵作用，該系統(tǒng)在疫情初期即認(rèn)定并公布了疫情警報級別，提升了公眾的警惕性。

德國是歐洲在公共衛(wèi)生立法方面較為完備的國家。德國疾控機制的相關(guān)規(guī)定主要見諸德國傳染病防治法。在疾控工作機制中，起到重要作用的是疾控機構(gòu)，即國家在柏林設(shè)立的羅伯特傳染病研究所，共600人，負(fù)責(zé)全國的傳染病疫情監(jiān)測、報告及重大傳染病應(yīng)急事件處理和研究工作，各州、市（縣）均未設(shè)立專職傳染病防治機構(gòu)，如發(fā)生疫情由羅伯特研究所派員直接處理，可見該機構(gòu)獨立性較強。

此外，我國香港地區(qū)的疾控機制，也比較有特色，香港在2020年新冠肺炎疫情防治過程中表現(xiàn)搶眼，與疾控立法中對預(yù)警、監(jiān)測、應(yīng)急等規(guī)定較為完備密不可分。其主要機構(gòu)為衛(wèi)生署下設(shè)的衛(wèi)生防護中心（Centre for Health Protection），其主要職能包括：（1）就傳染病進行全面的公共衛(wèi)生監(jiān)測；（2）制定有效控制傳染病的策略；（3）制定通報風(fēng)險策略；（4）制定并檢討應(yīng)變計劃，有效應(yīng)付傳染病暴發(fā)；（5）制定、支援、執(zhí)行和評估傳染病的預(yù)防即控制計劃等。這些職能都比較實際，確保衛(wèi)生防護中心能夠在疫情防護各個階段充分發(fā)揮作用。

疾控機制立法的完善思路

改革我國疾控機制立法，應(yīng)盡快修改完善傳染病防治法，可以在疾控機構(gòu)的定位、地位、職能、預(yù)警、監(jiān)測、預(yù)防、控制、緊急應(yīng)對等工作機制、人員和經(jīng)費保障等方面，重構(gòu)疾控機構(gòu)的法律定位和工作機制。

（一）賦予疾控機構(gòu)較為獨立的法律地位

完善疾控機構(gòu)建設(shè)的總體目標(biāo)，在于提高疾控機構(gòu)的地位，實質(zhì)化建構(gòu)疾控機構(gòu)的職能，不足的補齊，冗余的刪除，使其在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時承擔(dān)更多專業(yè)性工作?？梢詮膸讉€方面進行。

一是增強機構(gòu)獨立性。由于疾控機構(gòu)的事業(yè)單位這一性質(zhì)難以改變，比較好的方式是修改傳染病防治法相關(guān)規(guī)定，增強疾控機構(gòu)工作的重要性與自主性，從而減少衛(wèi)健行政部門的實質(zhì)控制。具體做法就是，疾控機構(gòu)直屬于各級政府，由衛(wèi)生健康行政主管部門指導(dǎo)和支持其業(yè)務(wù)開展，使其工作內(nèi)容更加貼合其功能定位，機構(gòu)的獨立性也隨之增強。具體而言，建議將傳染病防治法第六條修改為“縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門與疾病預(yù)防控制機構(gòu)共同負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作”，提升疾控機構(gòu)在疫情應(yīng)對工作中的地位；刪除第二十條第（三）項，為賦予其決策權(quán)限奠定基礎(chǔ)。

二是賦予疾病預(yù)防控制中心以適當(dāng)行政權(quán)限。一方面，傳染病防治法應(yīng)賦予疾控機構(gòu)預(yù)警信息發(fā)布權(quán)，疾控機構(gòu)是傳染病的監(jiān)測、預(yù)測單位，且享有網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)，能夠第一時間發(fā)現(xiàn)傳染病疫情，因此，為避免信息發(fā)布時間的拖延，導(dǎo)致疫情早期的預(yù)警形同虛設(shè)，疾控機構(gòu)應(yīng)當(dāng)有權(quán)跳過向衛(wèi)健部門報告這一環(huán)節(jié)，直接發(fā)布示警。建議修改傳染病防治法第十七條，保證疾控機構(gòu)除監(jiān)測外，也有權(quán)發(fā)布預(yù)警信息。另一方面，疾控機構(gòu)應(yīng)享有一定的行政決策權(quán)，建議將第十八條第（一）項改為“制定并實施傳染病預(yù)防控制規(guī)劃、計劃和方案”。相應(yīng)地，應(yīng)在疾控機構(gòu)配備社會學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科背景的工作人員，以保證決策的全面性。最后，有權(quán)必有責(zé)，疾控機構(gòu)相應(yīng)的法律責(zé)任也應(yīng)體現(xiàn)在傳染病防治法第八章中，若因疾控機構(gòu)的不作為導(dǎo)致疫情未得到有效控制，理應(yīng)追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。

三是增加人員編制和預(yù)算，允許其從社會吸納部分研究經(jīng)費。預(yù)算投入是疾控機構(gòu)履行職責(zé)的重要保障。提高疾控機構(gòu)的地位，擴大其行政權(quán)限，增加工作人員的配備，也需要相應(yīng)地增加預(yù)算。建議國家進一步加大對疾控機構(gòu)的投入，同時完善疾控機構(gòu)經(jīng)費的分配，保障工作人員的收入及設(shè)備的更新維護，減少人才的流失，保證疾控機構(gòu)整體的高度專業(yè)性。

（二）建構(gòu)獨立預(yù)警機制

上文所述，疾控機構(gòu)有網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)作為信息來源支撐，配備了高素質(zhì)醫(yī)學(xué)、流行病學(xué)隊伍提供專業(yè)保障，有能力作為預(yù)警發(fā)布機構(gòu)，其他國家或地區(qū)的疾控機構(gòu)也大多享有預(yù)警信息的發(fā)布權(quán)。應(yīng)當(dāng)完善傳染病防治法的相應(yīng)規(guī)定，為公共衛(wèi)生領(lǐng)域預(yù)警機制的建構(gòu)提供法律規(guī)范上的援引依據(jù)。

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一是確立預(yù)警原則為傳染病防治法的基本原則。確切地說，現(xiàn)行傳染病防治法沒有明確規(guī)定本法的“基本原則”，這也是該部法律不夠成熟的原因。但是其第二條規(guī)定了“傳染病防治實行預(yù)防為主的方針”，即應(yīng)當(dāng)以預(yù)防為主。而預(yù)警原則以保障生命健康權(quán)、風(fēng)險防控、效率和正當(dāng)程序為價值取向，就傳染病防治法而言，預(yù)警原則符合作為特別法基本原則條件，即具備法律性、統(tǒng)率性以及指導(dǎo)性，兼?zhèn)涓爬ㄐ?、特殊性等特點。同時，預(yù)警機制的缺位是由于沒有受到重視，體現(xiàn)在立法上，就是沒有從宏觀層面上確立預(yù)警原則的指導(dǎo)地位，因此，預(yù)警原則的確立將優(yōu)化公共衛(wèi)生預(yù)警機制。

二是在傳染病防治法中設(shè)置預(yù)警機制專章或?qū)l。考慮到預(yù)警機制的復(fù)雜性與獨立性，現(xiàn)行傳染病防治法僅在第十九條籠統(tǒng)規(guī)定“國家建立傳染病預(yù)警制度”，顯然并不充分，應(yīng)該將第十九條拆出并獨立擴編成一章，專章建構(gòu)預(yù)警信息篩選制度、預(yù)警指標(biāo)評價等級體系、預(yù)警的報告和發(fā)布主體、預(yù)警程序、預(yù)警反應(yīng)處置機制等預(yù)警機制的基本框架。另一個思路是，也可以考慮將該法第十九條調(diào)整到第三章，并將章名改為“疫情報告、預(yù)警、通報和公布”。當(dāng)然，對第十九條位置的調(diào)整并不等同于簡單的位移，而是希望借此通過更多相關(guān)條文的引入，在第三章中構(gòu)建起完整、獨立的預(yù)警機制基本框架，這樣做，第十九條的內(nèi)容才有實質(zhì)意義。

三是在建構(gòu)預(yù)警機構(gòu)方面，有兩條路徑可以選擇：其一是將疾控中心的預(yù)警職能完全剝離，國家在疾控中心之外建構(gòu)完全獨立的公共衛(wèi)生預(yù)警中心（或預(yù)警局），完全獨立運轉(zhuǎn)。其二是在疾控中心內(nèi)部建立相對獨立的預(yù)警機構(gòu)和預(yù)警機制，疾控機構(gòu)可以作為預(yù)警的發(fā)布機構(gòu)，但鑒于其事業(yè)單位的性質(zhì)，疾控機構(gòu)的預(yù)警屬于科研性質(zhì)，而非行政性質(zhì)。或者二者并行不悖，同時擔(dān)當(dāng)不同級別的預(yù)警職能。

近年來，我國在疾控機制的建設(shè)上投入大量成本，其科研實力以及對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對能力進步迅速，受到世界衛(wèi)生組織和世界各國的矚目。

為充分發(fā)揮疾控機制的專業(yè)能力，應(yīng)當(dāng)盡快修改傳染病防治法，調(diào)整疾控機構(gòu)的定位和權(quán)限，優(yōu)化配置其職能職責(zé)，建構(gòu)職能更為完備、運行更為高效、預(yù)警更為迅捷、及時、準(zhǔn)確的疾控機制，提高應(yīng)急管理水平，從而推動我國國家治理現(xiàn)代化和治理能力的提升。