探索抽檢監(jiān)測(cè)新方式全力保障人民群眾“舌尖上的安全”

楊士友

食品安全抽檢監(jiān)測(cè)是我國食品安全監(jiān)管的重要方法之一，隨著各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門機(jī)構(gòu)改革逐漸落下帷幕，市場(chǎng)監(jiān)管新格局基本形成。新格局下如何更好地開展食品抽檢工作，是值得我們認(rèn)真總結(jié)和理性思考的。

一、食品抽檢體制的歷史變化

我國的食品抽檢體制是緊隨食品監(jiān)管體制變化而變化的，大致可以分為四個(gè)階段。

衛(wèi)生抽檢階段（2004年以前）。這一階段的食品監(jiān)管主要是對(duì)食品衛(wèi)生的監(jiān)管，監(jiān)管的依據(jù)主要是1982年頒布的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》和1995年頒布實(shí)施的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國食品衛(wèi)生監(jiān)管工作，有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生管理工作。

這一時(shí)期的食品衛(wèi)生抽檢工作主要由衛(wèi)生行政部門組織實(shí)施，依據(jù)國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)對(duì)食品進(jìn)行衛(wèi)生檢驗(yàn)，主要由衛(wèi)生防疫站（后改制為疾病預(yù)防控制中心和衛(wèi)生監(jiān)督所）來完成。食品衛(wèi)生檢驗(yàn)是食品抽檢的起步階段，抽檢的數(shù)量也比較少。

分段抽檢階段（2004年至2013年）。2004年頒布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，將食品監(jiān)管由衛(wèi)生行政部門主管變革為一個(gè)環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的原則，是以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式。2009年頒布實(shí)施的《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定，國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。同時(shí)明確縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)食品進(jìn)行定期或者不定期的抽樣檢驗(yàn)。

這一時(shí)期的食品抽檢工作由質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門分段組織實(shí)施，主要依據(jù)食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)規(guī)范對(duì)食品進(jìn)行檢驗(yàn)。食品分段抽檢雖然增加了食品抽檢的數(shù)量，明確了食品抽檢的環(huán)節(jié)，但由于存在“邊界”不清、推諉扯皮的情況，容易造成抽檢信息溝通不暢、核查處置各環(huán)節(jié)互相割裂的現(xiàn)象。

統(tǒng)一抽檢階段（2013年至2018年）。2013年3月，第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)通過了《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，明確指出要組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。2015年修訂的《中華人民共和國食品安全法》，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)食品進(jìn)行定期或者不定期的抽樣檢驗(yàn)。

這一時(shí)期食品抽檢工作統(tǒng)一由食品藥品監(jiān)管部門組織實(shí)施，主要依據(jù)食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)規(guī)范對(duì)食品進(jìn)行檢驗(yàn)。雖然食品抽檢各環(huán)節(jié)統(tǒng)一組織，解決了分段抽檢各環(huán)節(jié)溝通不暢、相互割裂的問題，但各省食品藥品監(jiān)管部門并未成立專門的食品抽檢職能處室。同時(shí)由于2014年開始，部分縣（市、區(qū)）將工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)等部門合并為市場(chǎng)監(jiān)管部門，導(dǎo)致出現(xiàn)上級(jí)部門多頭部署、下級(jí)部門疲于應(yīng)付的情況，在一定程度上影響了食品抽檢工作的開展。

市場(chǎng)監(jiān)管新格局下食品抽檢階段（2018年至今）。2018年3月第十三屆全國人大一次會(huì)議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，要求組建國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，負(fù)責(zé)對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全和食品相關(guān)產(chǎn)品實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。各省、市、縣均按照黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署，自上而下進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，組建市場(chǎng)監(jiān)督管理部門。這一時(shí)期，各種市場(chǎng)監(jiān)管要素高度統(tǒng)一、上下一致、高效順暢。各省市場(chǎng)監(jiān)管部門內(nèi)設(shè)食品抽檢職能處室，食品抽檢工作有了新優(yōu)勢(shì)、新特點(diǎn)、新目標(biāo)，進(jìn)入了新時(shí)代。

二、市場(chǎng)監(jiān)管新格局下食品抽檢工作的優(yōu)勢(shì)

1.食品抽檢重視度進(jìn)一步提高。2019年5月9日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》，這是以中共中央、國務(wù)院名義出臺(tái)的食品安全工作綱領(lǐng)性文件，是對(duì)習(xí)近平總書記“四個(gè)最嚴(yán)”的權(quán)威闡述，把食品安全提到關(guān)系中華民族未來的高度。食品抽檢作為食品安全監(jiān)管的重要技術(shù)手段，在《意見》中也有明確的闡述：完善問題導(dǎo)向的抽檢監(jiān)測(cè)機(jī)制，國家、省、市、縣抽檢事權(quán)四級(jí)統(tǒng)籌、各有側(cè)重、不重不漏，統(tǒng)一制定計(jì)劃、統(tǒng)一組織實(shí)施、統(tǒng)一數(shù)據(jù)報(bào)送、統(tǒng)一結(jié)果利用，力爭(zhēng)抽檢樣品覆蓋所有農(nóng)產(chǎn)品和食品企業(yè)、品種、項(xiàng)目，到2020年，農(nóng)產(chǎn)品和食品抽檢量達(dá)到4批次/千人，食品抽檢合格率穩(wěn)定在98%以上。這為各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門開展食品抽檢工作提供了目標(biāo)指向和基本遵循，食品抽檢工作重視度得到進(jìn)一步提高。

2.食品抽檢體制進(jìn)一步完善。食品抽檢體制經(jīng)歷了衛(wèi)生檢驗(yàn)、分段抽檢、統(tǒng)一抽檢等多個(gè)階段，組織部門也由衛(wèi)生行政部門變?yōu)楣ど?、質(zhì)檢、食藥三個(gè)部門，然后再集中到食藥部門，雖然幾經(jīng)變革，但職能交叉、權(quán)責(zé)不清，機(jī)構(gòu)上下不一致、抽檢效能低的情況一直沒有得到徹底解決。直至此次新市場(chǎng)監(jiān)管格局下，市場(chǎng)監(jiān)管總局成立了食品抽檢專門部門“食品安全抽檢監(jiān)測(cè)司”，各省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門均成立了專門的食品抽檢處室，各市、縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門也明確了食品抽檢的科室，食品抽檢工作由市場(chǎng)監(jiān)管部門統(tǒng)一落實(shí)，各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門自上而下形成一條線，職能進(jìn)一步明確，體制進(jìn)一步完善，符合食品抽檢專業(yè)化發(fā)展的趨勢(shì)。

3.食品抽檢合力進(jìn)一步形成。市場(chǎng)監(jiān)管新格局下，解決了改革前食品藥品、質(zhì)檢、工商三個(gè)部門之間權(quán)責(zé)不清、溝通不暢的問題。與食品抽檢工作相關(guān)的注冊(cè)許可、監(jiān)督檢查、標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)量、認(rèn)證認(rèn)可、檢驗(yàn)檢測(cè)、行政處罰、信用監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)等各項(xiàng)職能集中在市場(chǎng)監(jiān)管部門，實(shí)現(xiàn)了各種市場(chǎng)要素的高度集中、統(tǒng)一調(diào)配，食品抽檢合力進(jìn)一步形成。食品抽檢工作真正成為一個(gè)閉環(huán)，抽樣的問題導(dǎo)向更明確、靶向性更強(qiáng)、覆蓋面更廣，檢驗(yàn)的項(xiàng)目更多、技術(shù)手段更豐富、針對(duì)性更強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)交流的頻次更高、內(nèi)容更充實(shí)、途徑更順暢，核查處置的尺度更嚴(yán)、力度更重、質(zhì)量更高，信息公布的途徑更寬、內(nèi)容更透明、發(fā)布更及時(shí)。

4.食品抽檢技術(shù)支撐進(jìn)一步加強(qiáng)。改革前的食品抽檢承檢機(jī)構(gòu)主要分為兩部分，一部分是原食藥部門所屬的食品藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，另一部分是原食藥系統(tǒng)以外的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，包括原質(zhì)檢部門所屬的質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，食品檢驗(yàn)資源比較分散，且原質(zhì)檢部門所屬的質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)食品檢驗(yàn)設(shè)備先進(jìn)、能力突出，但并未承擔(dān)與其設(shè)備、能力相匹配的食品抽檢任務(wù)。市場(chǎng)監(jiān)管新格局下，整合了原來分散在工商、質(zhì)檢、食藥等部門的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，初步形成以國家檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)為龍頭、省級(jí)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)為骨干、市縣兩級(jí)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)體系，充分發(fā)揮質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)化、認(rèn)證認(rèn)可、12315投訴舉報(bào)等專業(yè)管理職能，形成整體優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步加強(qiáng)食品抽檢的技術(shù)支撐。

三、市場(chǎng)監(jiān)管新格局下做好食品抽檢工作的思考

1.完善問題導(dǎo)向的食品抽檢機(jī)制。食品抽檢的主要目標(biāo)是發(fā)現(xiàn)問題，通過采取核查處置、信息公布等措施倒逼食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)落實(shí)食品安全主體責(zé)任。要進(jìn)一步提高食品抽檢的靶向性，食品抽檢計(jì)劃應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注“一老一少”食品，即保健食品和嬰幼兒食品、校園食品，大宗消費(fèi)食品如糧、油、乳、蛋等，以及較高風(fēng)險(xiǎn)的食品品種；重點(diǎn)檢驗(yàn)農(nóng)獸藥殘留、微生物、食品添加劑等高發(fā)易發(fā)項(xiàng)目；重點(diǎn)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、校園周邊、城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村等區(qū)域；重點(diǎn)覆蓋農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、小超市、小食雜店、小餐飲店等業(yè)態(tài)；重點(diǎn)跟蹤抽檢歷年不合格企業(yè)產(chǎn)品。在此基礎(chǔ)上，可以適當(dāng)減少對(duì)大型企業(yè)產(chǎn)品的抽檢數(shù)量，適當(dāng)減少對(duì)合格率較高的食品品種抽檢數(shù)量，適當(dāng)減少檢出率較低的檢驗(yàn)項(xiàng)目，避免對(duì)企業(yè)的重復(fù)抽檢、集中抽檢。通過科學(xué)制定抽檢計(jì)劃、合理安排抽檢進(jìn)度、靈活調(diào)整抽檢對(duì)象，進(jìn)一步完善問題導(dǎo)向的食品抽檢機(jī)制。

2.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警交流。要進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警交流體系建設(shè)的資源投入和保障，注重食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警交流培訓(xùn)和人才儲(chǔ)備，強(qiáng)化跨部門、跨區(qū)域之間的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警交流，組建食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警專家?guī)?。要做好食品安全宣傳和輿情監(jiān)測(cè)，讓抽檢數(shù)據(jù)更好服務(wù)于群眾消費(fèi)選擇，針對(duì)抽檢發(fā)現(xiàn)的不合格食品，及時(shí)向社會(huì)公布，并通過媒體、網(wǎng)絡(luò)、協(xié)會(huì)等開展風(fēng)險(xiǎn)解讀，主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。

如長三角區(qū)域一市三省于2019年11月簽署了《長三角區(qū)域食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警交流合作框架協(xié)議》，將充分發(fā)揮各方風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工作優(yōu)勢(shì)和特色，合力構(gòu)建長三角區(qū)域食品安全預(yù)警交流合作機(jī)制，提升區(qū)域食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控和協(xié)同應(yīng)對(duì)能力。安徽出臺(tái)了《安徽省食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警交流協(xié)作辦法（試行）》，搭建與政府相關(guān)部門、行業(yè)組織、食品生產(chǎn)經(jīng)營者、科研機(jī)構(gòu)、媒體與公眾的信息溝通交流平臺(tái)，建立常態(tài)化信息收集、預(yù)警交流、風(fēng)險(xiǎn)研判、信息發(fā)布等工作機(jī)制；從檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、高校、科研院所、協(xié)會(huì)、企業(yè)等聘請(qǐng)食品安全領(lǐng)域的專家，組建“安徽省食品安全抽檢監(jiān)測(cè)專家?guī)臁保l(fā)揮食品抽檢“智庫”在食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警交流中的作用。

3.強(qiáng)化食品抽檢數(shù)據(jù)利用。想在有限的資源下，通過食品抽檢發(fā)現(xiàn)更多的不合格食品，就要強(qiáng)化對(duì)食品抽檢歷史數(shù)據(jù)的利用。比如可以探索區(qū)塊鏈技術(shù)在食品抽檢數(shù)據(jù)利用中的作用，對(duì)食品抽檢歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)性的統(tǒng)計(jì)分析，針對(duì)食品品種、檢驗(yàn)項(xiàng)目、抽樣區(qū)域、抽樣環(huán)節(jié)、抽檢業(yè)態(tài)、抽檢季節(jié)、抽檢氣候分別進(jìn)行梳理，同時(shí)考慮生產(chǎn)企業(yè)地址、產(chǎn)品包裝、儲(chǔ)存方式、保質(zhì)期、歷史上是否被抽檢不合格等因素，分析變化趨勢(shì)和規(guī)律，挖掘出問題易發(fā)高發(fā)以及反復(fù)出現(xiàn)的關(guān)鍵點(diǎn)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵內(nèi)容，為下一步食品抽檢計(jì)劃制定提供科學(xué)參考，從而有針對(duì)性地調(diào)整抽檢對(duì)象、檢驗(yàn)項(xiàng)目，合理安排抽檢時(shí)間和進(jìn)度，提高抽檢效率，減少抽檢資源浪費(fèi)。另外要強(qiáng)化區(qū)域協(xié)作，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同部門之間的食品抽檢數(shù)據(jù)互通共享，積極運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等信息化手段形成大監(jiān)管合力，進(jìn)一步提高食品抽檢效能。

4.加強(qiáng)對(duì)快檢的管理。隨著各地把食用農(nóng)產(chǎn)品快速檢測(cè)工作作為一項(xiàng)服務(wù)和保障民生的重要舉措持續(xù)推進(jìn)，快檢建設(shè)工作取得了較大的成果。但是，由于對(duì)快檢認(rèn)識(shí)不足、專業(yè)人員缺乏、設(shè)施設(shè)備更新慢等原因，快檢的初步篩查和服務(wù)民生作用并沒有得到充分發(fā)揮，因此對(duì)快檢工作的管理亟需加強(qiáng)。要充分認(rèn)識(shí)快檢工作的重要性，建立和完善以篩查問題為導(dǎo)向的快檢工作機(jī)制；扶持快檢專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)快檢從業(yè)人員的培訓(xùn)考核，探索快檢從業(yè)人員統(tǒng)一持證上崗，提升快檢從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平；及時(shí)更新檢測(cè)設(shè)施設(shè)備、適時(shí)調(diào)整檢測(cè)項(xiàng)目，提高檢測(cè)精確度；打通“快檢+法檢”無障礙通道，對(duì)篩查出問題的樣品及時(shí)進(jìn)行法定方法檢驗(yàn)；推進(jìn)快檢信息公示“接地氣”，在售賣現(xiàn)場(chǎng)、政府網(wǎng)站、微信公眾號(hào)同步發(fā)布快檢結(jié)果信息，全面推廣“你點(diǎn)我檢”，提高群眾參與度和積極性。

5.積極應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，讓抽檢跑在風(fēng)險(xiǎn)前面。隨著食品產(chǎn)業(yè)新技術(shù)、新原料、新品種層出不窮，未知風(fēng)險(xiǎn)不斷增多，市場(chǎng)監(jiān)管部門除了組織日常的食品抽檢工作外，還要進(jìn)一步提高抽檢的靈活性和機(jī)動(dòng)性，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件上發(fā)揮更大作用。要將應(yīng)對(duì)突發(fā)事件抽檢納入抽檢總體計(jì)劃，制定突發(fā)事件專項(xiàng)抽檢預(yù)案，預(yù)留抽檢資金和批次，發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件苗頭時(shí)及時(shí)組織抽檢、及時(shí)公布抽檢結(jié)果、及時(shí)回應(yīng)群眾關(guān)切，最大程度降低突發(fā)事件對(duì)食品安全工作的影響，實(shí)現(xiàn)讓抽檢跑在風(fēng)險(xiǎn)前面。

6.注重監(jiān)檢結(jié)合。食品抽檢作為食品安全監(jiān)管的重要技術(shù)手段，要將抽檢與監(jiān)管緊密結(jié)合起來，提高抽檢和監(jiān)管效能。日常監(jiān)管可以與抽樣有機(jī)結(jié)合，監(jiān)管人員與抽樣人員共同抽樣，監(jiān)管人員對(duì)被抽樣單位依法生產(chǎn)、經(jīng)營情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，符合抽樣要求的進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)，不符合抽樣要求的現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行查處，變事后監(jiān)管為事前監(jiān)管。同時(shí)要以不合格檢驗(yàn)結(jié)論為契機(jī)，督促企業(yè)查找原因并進(jìn)行整改，建立更完善的質(zhì)量保障體系，減少不合格情況的再次發(fā)生，達(dá)到以檢促管、以檢促改、以檢促建的目的。

7.加大核查處置力度。按照“最嚴(yán)厲的處罰”的要求，各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門要本著以人民為中心、切實(shí)保障人民群眾飲食安全的原則，對(duì)違法違規(guī)企業(yè)嚴(yán)管、嚴(yán)懲、嚴(yán)罰。市場(chǎng)監(jiān)管新格局下，要超出僅僅對(duì)企業(yè)進(jìn)行行政處罰的范疇，做到風(fēng)險(xiǎn)防控先到位、案件查處必到位、后期處理跟到位。要第一時(shí)間對(duì)不合格食品開展召回、下架處理，有效控制風(fēng)險(xiǎn)；要充分利用信息公布、注冊(cè)許可、風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)、信用監(jiān)管等手段，采取更加有效的核查處置措施，進(jìn)一步提升核查處置威懾力，確保查處到位；要督促企業(yè)全面排查不合格原因，整改落實(shí)到位，組織跟蹤抽檢，對(duì)跟蹤抽檢仍不合格的從嚴(yán)從重查處；要完善行刑銜接制度，市場(chǎng)監(jiān)管部門、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院等部門之間建立案件線索及案件移送機(jī)制、聯(lián)合辦案機(jī)制、信息通報(bào)機(jī)制，嚴(yán)厲打擊食品安全犯罪行為。

2019年是市場(chǎng)監(jiān)管的元年，也是食品安全監(jiān)管的大年，黨中央、國務(wù)院連續(xù)出臺(tái)兩個(gè)關(guān)于食品安全工作的重磅文件，《中華人民共和國食品安全法實(shí)施條例》也正式實(shí)施，食品安全工作進(jìn)入新時(shí)代。食品抽檢作為食品安全監(jiān)管的重要手段，要在實(shí)踐中不斷探索抽檢監(jiān)測(cè)的靶向性、科學(xué)性、系統(tǒng)性，為人民群眾舌尖上的安全作出更大貢獻(xiàn)。