深化執(zhí)法改革 改善營(yíng)商環(huán)境

莫于川

要切實(shí)改善營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，必須以推進(jìn)國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制；還必須健全部門(mén)協(xié)調(diào)配合機(jī)制，防止政出多門(mén)、政策效應(yīng)相互抵消

創(chuàng)新完善行政執(zhí)法體系，方能加快建設(shè)誠(chéng)信政府、法治政府和服務(wù)型政府步伐，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體化建設(shè)的宏大目標(biāo)，真正落實(shí)鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力的憲法原則和國(guó)家政策

必須通過(guò)深化改革建設(shè)“三府”來(lái)依法破除“三門(mén)”，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境；通過(guò)完善機(jī)制落實(shí)“三責(zé)”來(lái)挖平“三山”，為深度轉(zhuǎn)型發(fā)展新時(shí)期的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供更好的行政服務(wù)

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，要深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力。

2020年1月1日起《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》正式施行，這是依法推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境改善、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中國(guó)智慧和重大舉措?？梢哉f(shuō)，條例的頒布實(shí)施過(guò)程也是貫徹落實(shí)十九屆四中全會(huì)精神的過(guò)程。

落實(shí)四中全會(huì)精神不斷改善營(yíng)商環(huán)境

在深入推進(jìn)改革開(kāi)放和轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“十九屆四中全會(huì)決定”）作出新的戰(zhàn)略部署，提出新的使命要求，具體論述為14個(gè)“堅(jiān)持和完善”。在第四個(gè)、第五個(gè)“堅(jiān)持和完善”的要求中，黨中央明確提出要堅(jiān)持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度；還要優(yōu)化政府職責(zé)體系，包括完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等五大職能，實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度，厘清政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)的關(guān)系；其中專門(mén)強(qiáng)調(diào)提出，要深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力。

而要切實(shí)改善營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，就必須以推進(jìn)國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制；還必須健全部門(mén)協(xié)調(diào)配合機(jī)制，防止政出多門(mén)、政策效應(yīng)相互抵消。為此，要深化行政執(zhí)法體制改革，包括最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項(xiàng)，進(jìn)一步整合行政執(zhí)法隊(duì)伍，繼續(xù)探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門(mén)綜合執(zhí)法，推動(dòng)執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力水平；還要落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度，創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，加快推進(jìn)全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，健全強(qiáng)有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，提高政府執(zhí)行力和公信力。這里的關(guān)鍵詞是深化執(zhí)法改革，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，優(yōu)化職責(zé)體系，改善營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

可見(jiàn)，國(guó)務(wù)院頒行《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，乃是貫徹十九屆四中全會(huì)精神，完善行政執(zhí)法體系、提升政府治理水平、營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境的重大舉措。在學(xué)習(xí)貫徹十九屆四中全會(huì)精神的大背景下來(lái)思考頒行這一條例的制度創(chuàng)新意義，顯然只有創(chuàng)新完善行政執(zhí)法體系，方能加快建設(shè)誠(chéng)信政府、法治政府和服務(wù)型政府步伐，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體化建設(shè)的宏大目標(biāo)，真正落實(shí)鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力的憲法原則和國(guó)家政策。這也是堅(jiān)持為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的題中之義。

加強(qiáng)法治政府建設(shè)打造公平公正環(huán)境

改革開(kāi)放41年來(lái)，我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)從無(wú)到有、從小到大，從弱到強(qiáng)，在艱難曲折中頑強(qiáng)成長(zhǎng)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可或缺的重要力量，特別是在技術(shù)創(chuàng)新、吸納就業(yè)、創(chuàng)造稅收、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮了生力軍作用?？梢哉f(shuō)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的“半壁江山”，在某些方面已是“大半邊天”，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演重要角色。

但是，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路并非一帆風(fēng)順，多年來(lái)在營(yíng)商環(huán)境構(gòu)建中仍有不少嚴(yán)重問(wèn)題，困擾民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“三門(mén)”“三山”一直存在并產(chǎn)生諸多負(fù)面影響。長(zhǎng)期困擾民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“三門(mén)”是指政府機(jī)關(guān)不依法行政、缺乏服務(wù)精神而導(dǎo)致企業(yè)進(jìn)退維谷、欲哭無(wú)淚、投訴無(wú)門(mén)的“玻璃門(mén)”“彈簧門(mén)”“旋轉(zhuǎn)門(mén)”現(xiàn)象；“三山”是指民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的融資的高山、轉(zhuǎn)型的火山、市場(chǎng)的冰山等企業(yè)發(fā)展困難問(wèn)題。因此，社會(huì)各界一直呼吁要采取強(qiáng)有力舉措，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展打造公平、公正的營(yíng)商環(huán)境。而通過(guò)深化行政管理體制改革和行政法制革新，提升政府治理和依法行政水平，就成為社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)和熱點(diǎn)，成為新時(shí)代國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大命題。

鑒于此，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境以促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展，并不斷針對(duì)新時(shí)代的新情況、新問(wèn)題、新條件，推出可行有效的鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革舉措。

2016年3月，習(xí)近平總書(shū)記在針對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)表重要講話時(shí)，提出了為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展“搬山破門(mén)”的五大舉措，其中之一就是著力放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入：“凡是法律法規(guī)未明確禁入的行業(yè)和領(lǐng)域都應(yīng)該鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入，凡是我國(guó)政府已向外資開(kāi)放或承諾開(kāi)放的領(lǐng)域都應(yīng)該向國(guó)內(nèi)民間資本開(kāi)放。”隨后總書(shū)記又在十九大報(bào)告中專門(mén)就鼓勵(lì)支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出系列重要論述，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展指明了方向。

2018年12月，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018年版）》，通過(guò)全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度來(lái)具體落實(shí)“非禁即入”的行政指導(dǎo)措施，力圖在市場(chǎng)準(zhǔn)入、審批許可、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行、招標(biāo)投標(biāo)等方面為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展，打造更加規(guī)范、公平、公正、公開(kāi)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，通過(guò)持續(xù)深化“放管服”改革，進(jìn)一步減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，不斷完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度等，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大增強(qiáng)信心、注入活力。

同時(shí)，在上一年度大幅減稅降費(fèi)（幅度達(dá)1.3萬(wàn)億元）的基礎(chǔ)上，2019年我國(guó)實(shí)施了更大規(guī)模的減稅和更加明顯的降費(fèi)。財(cái)稅部門(mén)接連出臺(tái)10多個(gè)涉及減稅的政策細(xì)則和解讀文件，涵蓋小微企業(yè)普惠性所得稅、小規(guī)模納稅人免征增值稅、創(chuàng)投企業(yè)個(gè)人合伙人個(gè)稅優(yōu)惠、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)房產(chǎn)稅等內(nèi)容，全年預(yù)計(jì)減輕企業(yè)稅收和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)超兩萬(wàn)億元，這在全球主要經(jīng)濟(jì)體中可謂力度最大、成效最突出。

2019年10月31日通過(guò)的十九屆四中全會(huì)決定在第六個(gè)“堅(jiān)持和完善”的要求中，明確提出要毫不動(dòng)搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，健全支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、外商投資企業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境，完善構(gòu)建親清政商關(guān)系的政策體系，健全支持中小企業(yè)發(fā)展制度，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

作為具體貫徹十九屆四中全會(huì)精神的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》亦開(kāi)宗明義指出：制定本條例旨在持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。而且條例提出國(guó)家的基本指導(dǎo)方針是：持續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管，著力提升政務(wù)服務(wù)能力，切實(shí)降低制度性交易成本，激發(fā)市場(chǎng)活力、社會(huì)創(chuàng)造力和發(fā)展動(dòng)力。

為此，必須通過(guò)深化改革建設(shè)“三府”（即努力打造誠(chéng)信政府、法治政府、服務(wù)型政府）來(lái)依法破除前述“三門(mén)”，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境；通過(guò)完善機(jī)制落實(shí)“三責(zé)”（即建立健全法律責(zé)任、政治責(zé)任、歷史責(zé)任等機(jī)制）來(lái)削平前述“三山”，為推動(dòng)新時(shí)期民營(yíng)經(jīng)濟(jì)行發(fā)展穩(wěn)致遠(yuǎn)提供更好的行政服務(wù)。

深化執(zhí)法體制改革優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境

貫徹落實(shí)十九屆四中全會(huì)精神，就要解放思想、提高站位、明晰使命、勇于擔(dān)當(dāng)，通過(guò)深化行政執(zhí)法體制改革，完善行政執(zhí)法體系，促進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展?fàn)I造更優(yōu)環(huán)境。

首先，要重新認(rèn)識(shí)新時(shí)代中國(guó)特色行政執(zhí)法體系。新時(shí)代中國(guó)特色行政執(zhí)法體系，究竟需要具備哪些構(gòu)成要素，各要素之間是什么關(guān)系，如何統(tǒng)合行政執(zhí)法體系要素的協(xié)同發(fā)展，都值得深入研究。特別是在堅(jiān)持、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度與法律制度的大背景下，必須從堅(jiān)持、完善和發(fā)展的角度對(duì)行政執(zhí)法體系和構(gòu)成要素及特點(diǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)、科學(xué)的深入研究。

十九屆四中全會(huì)決定明確提出，要構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，這為深化行政執(zhí)法改革指明了方向。按照深化行政執(zhí)法改革的要求，必須最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項(xiàng)，進(jìn)一步整合行政執(zhí)法隊(duì)伍，繼續(xù)探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門(mén)綜合執(zhí)法，推動(dòng)執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力水平，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度。

其次，要對(duì)既往行政執(zhí)法改革舉措加以科學(xué)評(píng)估。十九屆四中全會(huì)決定明確提出，在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的使命中，要正確認(rèn)知深化行政執(zhí)法改革與政府治理現(xiàn)代化的辯證關(guān)系，深化行政執(zhí)法改革，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。從實(shí)際情況看，既往推出的諸多行政執(zhí)法改革舉措究竟取得哪些成效、存在哪些問(wèn)題，學(xué)界和實(shí)務(wù)界缺乏系統(tǒng)、深入和細(xì)致的研究。

例如，進(jìn)入新時(shí)代，黨中央、國(guó)務(wù)院推出的各類改革至今已逾千項(xiàng)，這些重大改革舉措在實(shí)踐中落實(shí)得如何，還存在哪些問(wèn)題，亟須系統(tǒng)深入研究。特別是在行政執(zhí)法領(lǐng)域，既往推出的“放管服”改革、行政執(zhí)法三項(xiàng)制度改革、信用體系和聯(lián)合懲戒制度建設(shè)、數(shù)字化政府、執(zhí)法重心下移、綜合執(zhí)法、網(wǎng)格化管理、公眾參與執(zhí)法、城市治理等重點(diǎn)改革舉措成效如何，亟須系統(tǒng)深入展開(kāi)實(shí)證研究和定量分析，通過(guò)評(píng)估判明行政執(zhí)法舉措的實(shí)施效果，厘清其在實(shí)踐中存在的問(wèn)題，明確立改廢釋的方向，提出具有針對(duì)性的對(duì)策建議。

第三，要?jiǎng)?chuàng)新完善行政執(zhí)法體制機(jī)制方法體系。體制機(jī)制是行政執(zhí)法體系的重要組成部分，深化行政執(zhí)法體制改革與創(chuàng)新完善行政執(zhí)法機(jī)制是聯(lián)系在一起的。在深化行政執(zhí)法體制的背景下，如何創(chuàng)新完善與之配套的行政執(zhí)法機(jī)制，完善哪些行政執(zhí)法機(jī)制，如何發(fā)揮行政執(zhí)法體制機(jī)制的功能效用，如何進(jìn)一步創(chuàng)新完善行政執(zhí)法體制機(jī)制，都值得深入研究。

深化行政執(zhí)法改革，還要?jiǎng)?chuàng)新完善行政方式，特別是創(chuàng)新完善行政執(zhí)法方法體系。從既往行政執(zhí)法實(shí)踐看，一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及公務(wù)人員在行政執(zhí)法中沒(méi)能注重改進(jìn)執(zhí)法的方式方法，使得行政執(zhí)法效果大打折扣。例如，行政執(zhí)法中過(guò)多表現(xiàn)出行政機(jī)關(guān)的高度集權(quán)性，缺乏企業(yè)、公民與行政機(jī)關(guān)的有效互動(dòng)以及企業(yè)、公民的有效參與，這顯然需要改進(jìn)。

第四，要完善行政監(jiān)管機(jī)制和責(zé)任追究體系。包括嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、安全監(jiān)管，加強(qiáng)違法懲戒，完善公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、可及性。為此，要建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則，推進(jìn)數(shù)字化政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，依法保護(hù)個(gè)人信息。

各級(jí)黨委和政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，完善優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策措施，建立健全統(tǒng)籌推進(jìn)、督促落實(shí)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作機(jī)制，按照職責(zé)分工做好優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作中的重大問(wèn)題。

要建立和完善以市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾滿意度為導(dǎo)向的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系及運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮其對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的引領(lǐng)督促作用。特別是各級(jí)黨委和政府在制定實(shí)施涉企政策時(shí)，應(yīng)充分聽(tīng)取相關(guān)企業(yè)意見(jiàn)建議，增強(qiáng)依法行政的民主性；還要建立政府失信責(zé)任追溯和承擔(dān)機(jī)制，對(duì)民營(yíng)企業(yè)因國(guó)家利益、公共利益或其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定受到的損失依法予以補(bǔ)償，這也是誠(chéng)信政府建設(shè)的基本要求。

完善中國(guó)特色行政執(zhí)法體系，優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，可謂使命宏大、任重道遠(yuǎn)，需增共識(shí)、更盼同心。相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門(mén)要按照黨的十九屆四中全會(huì)精神，加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督，保證行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到依法正確行使，保證行政相對(duì)人的合法權(quán)益得到切實(shí)保障，特別是各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭尊法學(xué)法守法用法，提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，落實(shí)好行政執(zhí)法責(zé)任機(jī)制和法律救濟(jì)制度。

（摘自1月22日《法制日?qǐng)?bào)》。作者為中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授）