法律視野下的網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制

歐陽茗薈

(南開大學 法學院，天津 300350)

一、什么是輿情

（一）輿情的含義

輿情的全稱應(yīng)是“輿論情況”，其具體指的是民眾在一定社會空間中基于中介性社會事件的形成與演變情況，針對管理者、個人、企事業(yè)組織單位以及道德、政治、社會等持有的主觀態(tài)度，是社會群體作為主體針對客體表達出來的情緒與意見的總和。

從上述定義里可以看出，輿情具有以下幾個要素。

1.輿情依托于具體社會現(xiàn)象

中介性社會事項需要是特定的、具體的事件。區(qū)別于“輿論”“謠言”，輿情最鮮明的特質(zhì)是指向?qū)ο蟮拇_定性。以首都堵車現(xiàn)象為例，堵車作為一個概括性事件，可以認定為一種社會現(xiàn)象的總和，人們往往會對概括性事件產(chǎn)生持續(xù)性較強的感情流露，產(chǎn)生的“輿論”很少具有爆發(fā)性。而輿情是針對具體事件而言，輿情的產(chǎn)生依托于具體事件，以客觀事實為基礎(chǔ)，引起人們快速的反思、評價。

2.輿情是特殊的民意

基于傳統(tǒng)社會學理論而言，輿情本身屬于民意理論領(lǐng)域當中的概念闡釋，可綜合體現(xiàn)出民意。但目前來看，輿情已經(jīng)不僅僅是民意，它帶有強烈政治色彩與群體趨向，且常常反作用于政治的意見表達。

輿情體現(xiàn)出的是一部分民意，是“受到影響的群體”的部分民意。但同時，輿情又會以“民意”的形式，左右執(zhí)政者的決策和政策、新聞事件的走向，常常反作用于對應(yīng)的社會事件，即“作用于執(zhí)政者及其政治取向”。而輿情的表達又是公民基于言論自由這一憲法賦予的基本權(quán)利進行的訴求表達，并順勢延展到公民所享有的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)的行使，它是一種權(quán)利的集合。[1]

3.輿情與新聞相輔相成

輿情常常借助于熱門話題而得以形成和體現(xiàn)，但它并不是熱門話題本身。輿情與人們的觀點、看法緊密相連，所以輿情是一種“熱點事件”與“社會思潮”的結(jié)合，這種結(jié)合常常以新聞作為引爆點，與其相輔相成。以“英國39 人尸體被發(fā)現(xiàn)于貨車”事件為例，新聞報道引發(fā)了大量關(guān)注以及民眾對“偷渡”問題的思考，輿情的產(chǎn)生依托于新聞，又推動著相關(guān)部門對案件的快速偵查。

（二）輿情的實質(zhì)

輿情具體涉及社會公眾針對社會中發(fā)生的各種問題特別是焦點問題提出來的公開意見（發(fā)表于公眾平臺）或者是持有的情緒反應(yīng)（并未公開發(fā)表）。輿情能夠體現(xiàn)出社會脈動與公眾情緒，是或隱或現(xiàn)的民意（民眾意愿）的情狀，它應(yīng)當是積極因素與消極因素并存的客觀狀態(tài)。[2]

在新聞媒體發(fā)達的社會，若新聞報道的寫作恰當運用輿情的積極成分，切合實際，反映民情，去除民意中的偏激成分，對新聞進行評論時，結(jié)合輿情的因素，使新聞輿情成為民眾的發(fā)聲渠道，新聞便是一種引導社會思潮的有效方式。

（三）網(wǎng)絡(luò)輿情的新特征

網(wǎng)絡(luò)作為輿情的新晉發(fā)源地，已成為多種主體相互聯(lián)系、民眾表達意愿的重要紐帶和平臺。作為社會輿情的新樣態(tài)，網(wǎng)絡(luò)輿情所含有的新特性，考驗著政府的法治能力，是法治政府、法治中國建設(shè)亟需破解的重要難題。網(wǎng)絡(luò)輿情的特點主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.突發(fā)性

相較于傳統(tǒng)的輿情而言，網(wǎng)絡(luò)中的輿情傳播通常是“新聞報道—轉(zhuǎn)發(fā)評論—形成輿情輿論—傳統(tǒng)媒體報道”的流程，只需要極短的轉(zhuǎn)發(fā)時間，便可以產(chǎn)生連鎖性、爆發(fā)性的覆蓋效果。網(wǎng)民受語言感染性的影響，在激動情緒的帶動下，將關(guān)注點集中于對具體新聞事件的連續(xù)發(fā)布，傳播速度之快、范圍之廣，都是其他傳統(tǒng)傳媒渠道難以實現(xiàn)的。

2.隱蔽性

網(wǎng)絡(luò)輿情區(qū)別于傳統(tǒng)新聞媒體，通常以匿名形式在網(wǎng)絡(luò)上進行言論發(fā)表。一旦輿情內(nèi)容背離現(xiàn)實、魚龍混雜，很難找出不當言論的始作俑者。同時，對網(wǎng)絡(luò)輿情缺乏精準懲罰，網(wǎng)民以“隱匿性”為保護傘，在發(fā)表言論時，易圖一時之快，缺乏對后果的深刻思考。

3.反轉(zhuǎn)性

網(wǎng)絡(luò)輿情傳播速度快，發(fā)聲平臺多，被曝光的新聞事件往往尚未經(jīng)準確調(diào)查，就已經(jīng)被輿論聲音掩蓋真實新聞事項。以“羅爾事件”“重慶公交車墜江事件”“王鳳雅事件”等為例，反轉(zhuǎn)新聞通常以“有圖有真相”“輿論倒逼事實”等為噱頭，以掩人耳目、混淆視聽的新聞點，吸引社會關(guān)注，反轉(zhuǎn)新聞事實。

4.人為策劃性變強

近年來，伴隨網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的應(yīng)用普及，網(wǎng)絡(luò)輿情開始呈現(xiàn)出被操縱與被策劃的新趨勢。當事人基于社會輿論喜歡“圍觀”的看熱鬧心理，通過自身的網(wǎng)絡(luò)話語權(quán)來帶動網(wǎng)民情緒，以達到某種目的。如在成都某校園食堂事件當中，輿情最早肇始于疑似學生家長對外公開的視頻，其中展示了不堪入目的變質(zhì)發(fā)霉食物，由此引爆輿情，受此影響有部分家長選擇聚集起來維權(quán)。而在經(jīng)過客觀深入調(diào)查之后發(fā)現(xiàn)，公開發(fā)布的視頻屬于人為擺拍，其目的就是要吸引社會公眾的關(guān)注，純屬烏龍事件。在奔馳女車主維權(quán)這一事件當中，最早是該女車主于某社交賬號上上傳了自己坐在車頂哭訴的視頻，在被擴散之后短時間內(nèi)吸引了大量的關(guān)注，而且當事人后續(xù)又發(fā)布了和4S 店協(xié)商的過程錄音，其中曝光4S 店蠻不講理的做法令人憤慨，于是引爆輿情，這其實就是典型的當事人帶動輿論發(fā)展的事例。

5.涉警輿情頻率高

涉警輿情是網(wǎng)絡(luò)輿情的重要組成部分，即與“警情”有關(guān)的輿情。其中，“警”字所包含的含義，不僅是公安民警執(zhí)行公務(wù)時所產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)輿情，而是與警察這一特定身份有關(guān)的、可能引起社會公眾較高關(guān)注度的網(wǎng)絡(luò)輿情。[3]如“山東青島大蝦案件”“魏則西事件”“六警察暴力打死大學生”等眾多輿情。公眾對于公安機關(guān)的動態(tài)更加關(guān)注。

二、網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制的合理性與困境

（一）網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制的合理性

1.網(wǎng)絡(luò)輿情法律現(xiàn)狀

根據(jù)網(wǎng)絡(luò)輿情特點分析，利用新媒體發(fā)酵的輿論，區(qū)別于傳統(tǒng)媒體下的新聞播報。網(wǎng)絡(luò)輿情以速度快、網(wǎng)民情緒易帶動、責任落實困難為利用點，可以達成人為策劃、輿論偏離民意的情況。當前我國對網(wǎng)絡(luò)輿情的管理，法律主要有憲法、刑法、國家秘密法、治安管理處罰法等；行政法規(guī)主要依靠2000 年出臺的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》；部門規(guī)章和規(guī)范性文件主要有《互聯(lián)網(wǎng)安全保護技術(shù)措施規(guī)定》《網(wǎng)監(jiān)部門信息網(wǎng)絡(luò)案件管轄暫行規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法(修訂案征求意見稿)》等。

2017 年新出臺的網(wǎng)絡(luò)安全法盡管已針對我國互聯(lián)網(wǎng)信息安全進行了初步規(guī)定，但大量法規(guī)直指的對象是互聯(lián)網(wǎng)犯罪與數(shù)據(jù)安全，對于輿情的線上管控、線下懲罰方式、突發(fā)事件的監(jiān)管防控、網(wǎng)絡(luò)追責、技術(shù)要求、行為規(guī)范，尚缺少完整的、成體系的包含全面預防、規(guī)制、激勵、懲治、職責等各個方面的系統(tǒng)性法規(guī)。

2.網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制的對象

對于輿情的處理對象，目前我國法律尚無明確規(guī)范。實踐中常以《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第十五條“有害信息”作為網(wǎng)絡(luò)輿情的規(guī)制對象。在《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》中針對互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者做出了信息內(nèi)容規(guī)制，需要規(guī)制的輿情，往往是破壞國家安全、民族團結(jié)、脫離事實、危害安全的言論，唯有對這些言論加以規(guī)制，才能更好地保證民眾的基本權(quán)利。網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制具有時代性下的必要性。

（二）網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制的法律困境

1.缺乏前期預案制度

一般情況下，由新聞引發(fā)的輿論常分為兩種類型。一種是由官方媒體發(fā)布的重大新聞報道，如自然災(zāi)害、政策出臺、外交新聞。此類新聞事件由官方媒體發(fā)布，屬于可提前預案范圍，應(yīng)當規(guī)定在新聞播報前做出預案。另一類是新興自媒體平臺，此類輿情的爆發(fā)雖然很難預警，但相關(guān)部門也應(yīng)提前對大數(shù)據(jù)進行監(jiān)控。一旦出現(xiàn)短時間內(nèi)數(shù)據(jù)急速增加的異常狀態(tài)，應(yīng)當最快速度做好準備。網(wǎng)絡(luò)輿情的爆發(fā)性，伴隨著新聞傳播的廣泛性，其傳播速度之快，影響范圍之廣，遠超傳統(tǒng)媒體。如翟某某事件迅速引起學術(shù)界對學術(shù)問題的再次重視，范某某漏稅事件一度將娛樂圈“陰陽合同”話題引向高潮。在輿論傳播的快速性與網(wǎng)民情緒的激動性面前，如果缺少預案，疏于對具體事件提前的輿情分析，導致輿情已在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)酵才有官方回應(yīng)，則雖然積極控制輿情，但政府部門的權(quán)威解釋時常缺席，難以達到理想的控制效果。

2.監(jiān)管與輿情平臺錯位

網(wǎng)絡(luò)輿情信息往往是均衡地分布在互聯(lián)網(wǎng)空間中的兩個網(wǎng)絡(luò)輿論場域。一是由各級黨和政府通過權(quán)威發(fā)布與線上線下解讀，以報紙、電視、廣播和網(wǎng)絡(luò)等媒體主動發(fā)布信息形成的官方網(wǎng)絡(luò)輿論場域；另一個是由論壇、博客、微博等通過互動交流等方式進行信息傳播，形成的空間網(wǎng)絡(luò)輿論場域[4]。真正的輿情往往形成于后者。同時，隨著大量新媒體的出現(xiàn)，如抖音、快手甚至是知乎評論、微信小程序，都可能成為新晉的輿情發(fā)酵平臺。但這些新興平臺出現(xiàn)后，卻沒有法律對其加以及時的規(guī)制，以至于不理性群體言論肆虐。而傳統(tǒng)的政府監(jiān)管以及傳統(tǒng)法律調(diào)整依然將重心局限于貼吧、推送、報道等，與新晉輿論潮流明顯錯位，難以在第一時間落實監(jiān)管與法律責任。

3.監(jiān)管法律的缺失

一是體現(xiàn)在由于缺少法律意識，領(lǐng)導者秉持傳統(tǒng)思維，發(fā)生輿情即交網(wǎng)信部門處理，忽略涉事單位應(yīng)擔任解決問題的主要責任。二是法律缺少監(jiān)管機制，若在輿情發(fā)酵初期迅速發(fā)現(xiàn)端倪，對易感染群眾情緒的事情進行前期監(jiān)控與處理，輿情對于維穩(wěn)的挑戰(zhàn)便可以大大降低。三是處理方式簡單，往往一刪了事，缺少對輿情責任人與不當傳播人的追責以及對網(wǎng)民情緒的回應(yīng)與安撫。四是分管不明，即新媒體管理責任劃分不明，其中以區(qū)域劃分尤為明顯。如某貼吧管理權(quán)位于北京，但其下屬某地貼吧只包含涉當?shù)匦畔?，這導致網(wǎng)信部門跨區(qū)域處理困難，而我國立法中，并沒有對管轄權(quán)進行明確劃分。

4.涉警類輿情處理能力有待提高

在涉警輿論的應(yīng)對當中，面臨著警察無法正確區(qū)分行政人格與自然人格的問題。身著制服民警與百姓發(fā)生沖突，輿論經(jīng)常會演變?yōu)椤芭鞖蛉罕姟钡扰c基本事實并不相符的輿情。應(yīng)對涉警輿情，警察隊伍不僅僅是有專業(yè)知識的民警，也包括一些不熟悉輿情處理的基層民警。這些未經(jīng)過專業(yè)培訓的民警經(jīng)常對涉警輿情消極處理，導致處理對接不暢，效果欠佳。

三、輿情治理規(guī)范展望

（一）“有形手”與“無形手”結(jié)合

在輿論治理的過程中，法律是“有形手”，它通過明確的規(guī)定，對違法行為進行以國家強制力為保障的處理。而在網(wǎng)絡(luò)輿情治理中，公眾意見平臺與網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)袖作為“無形手”發(fā)揮著更重要的作用。要注重發(fā)揮“無形手”的作用，利用政府信息部門公開平臺提前了解民心、公開政策意圖，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)袖的積極指引作用，發(fā)揮好民眾自我管理、自我凈化的能力，自覺抵制以訛傳訛等不良行為。

在當前有關(guān)政府信息公開、網(wǎng)絡(luò)問政議政等制度建設(shè)尚存不足的情況下，亟待設(shè)立專門法律法規(guī)，強調(diào)加強網(wǎng)絡(luò)社區(qū)管理制度創(chuàng)新，引導網(wǎng)絡(luò)空間公共論壇的合理生長與理性參與并發(fā)揮其積極作用，以彌補網(wǎng)絡(luò)政治生態(tài)中公眾參與虛置化與形式化、公眾知識碎片化與個體化、公眾利益未充分組織化等缺陷，為公民基于互聯(lián)網(wǎng)平臺充分行使并有效實現(xiàn)其知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)奠定堅實法治社會基礎(chǔ)，[5]使法律的“有形手”與其他“無形手”相結(jié)合規(guī)范治理網(wǎng)絡(luò)輿情。

（二）加強涉警輿情公關(guān)能力

由于輿論的危機一部分來源于部分媒體、“網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)導者”、網(wǎng)民對不實信息的傳播，政府部門化解輿論危機的重要舉措之一便是官方回應(yīng)實情，但往往被輿論的懷疑聲音掩蓋，事件的關(guān)鍵細節(jié)往往被“有關(guān)部門正在全力調(diào)查”取代，無法起到辟謠的實質(zhì)性作用。加強涉警輿情公關(guān)能力建設(shè)，正確運用好新媒體積極回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿情關(guān)注，則會起到事半功倍的作用。

1.案例回顧

以北京地鐵打人案為例。2017 年3 月4 日，北京地鐵上一名男子對兩名女生辱罵推搡的視頻火爆網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)上眾說紛紜，部分輿論質(zhì)疑此事是炒作、擺拍，還有部分輿論掀起了“地域黑”，開始黑北京人，口水戰(zhàn)一發(fā)不可收拾。

3 月5 日凌晨，@平安北京做出了第一次回應(yīng)，表示已經(jīng)關(guān)注，正在開展調(diào)查。約4 個小時后@平安北京做出第二條回應(yīng)，稱已經(jīng)將視頻中的男子抓獲。3 月6 日晚上8 時左右，@平安北京發(fā)布微博，向社會公布了整個案情經(jīng)過。

微博發(fā)布信息為：

對于網(wǎng)絡(luò)之上從3 月4 日開始傳播的北京地鐵10 號線視頻，警方第一時間進行調(diào)查，把視頻里面的男子張某查獲，同時針對當事人以及視頻拍攝上傳者進行核實，進而理清案件事實。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于當事人胡某某與蒲某某請求張某掃微信二維碼進行推銷，中間出現(xiàn)爭吵，張某針對二人有過辱罵與推搡等過激行為。在這個過程中當事人并未受傷，同時手機等也沒有損壞。在接受警方調(diào)查之后，張某針對個人行為感覺到懊悔，同時發(fā)出真誠道歉，且得到了對方的諒解。

鑒于張某有真誠的悔過行為，且本身屬于未成年在校生，之前沒有違法行為，警方根據(jù)治安管理處罰法依法對于張某給予 5 日行政拘留處罰。而針對蒲某某與胡某某等涉嫌違反地鐵運行管理的情況，已經(jīng)對其責任單位給予通報，并批評教育當事人。

針對社會各界廣泛關(guān)注警方執(zhí)法活動，警方表達真誠感謝，同時倡導能夠深化警民交流溝通，聯(lián)合維系良好的社會治安環(huán)境。

2.案例分析

該回復為公安機關(guān)對輿情的積極回應(yīng)，受到了廣大網(wǎng)友的點贊。仔細分析該回復具有以下幾個特點。一是回復及時性。事發(fā)當天，官方微博立刻作出回應(yīng)，表示對事件的重視與查清態(tài)度。在案件調(diào)查后，又第一時間發(fā)出聲明，縮短了輿情的發(fā)酵時間。二是回復的細節(jié)性。表明雙方的態(tài)度與受傷程度，且處理依法有理有據(jù)，明確說明相關(guān)法律與懲罰措施，敘述邏輯嚴密服人。三是處罰深得民心。利用新興媒體加強警民溝通，體現(xiàn)了公安機關(guān)對類似事件的絕不姑息，以及對在校學生處罰減輕的“人情味”，是良好處理涉警輿情的典型案例。

涉警輿情的處理可以借鑒外國的經(jīng)驗，例如美國整合國土安全部、國防部等六大部門，成立通信與網(wǎng)絡(luò)安全控制中心和信息分析、反應(yīng)中心，對涉警輿情積極評估與反擊。同時，要注意制定實戰(zhàn)性的媒體技巧，吸收新聞領(lǐng)域?qū)I(yè)人才，構(gòu)建警民合作新模式。

（三）從外國立法反思我國輿情規(guī)范

1.國外立法規(guī)制概述

目前國外在網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制方面主要采用的模式有下述三種。第一，嚴格主義模式。典型國家為新加坡，具體是針對網(wǎng)絡(luò)輿情實施嚴格的管理，并具備完整的內(nèi)容審查機制，能夠切實維護價值觀念。第二，自由主義模式。典型國家為美國，在網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)管方面給予公民自由言論權(quán)以充分的尊重，依賴于行業(yè)自律。第三，折中主義模式。典型國家為英國，在網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)管方面主要在于行業(yè)自律，同時輔以政府監(jiān)管，而這也是當前世界范圍內(nèi)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)管的主流思路。[6]國外規(guī)制網(wǎng)絡(luò)輿情相關(guān)立法情況見表1。

表1 國外規(guī)制網(wǎng)絡(luò)輿情相關(guān)立法情況

2.國外模式對我國制度建設(shè)的啟發(fā)

雖然我國已經(jīng)逐步獲得一系列的互聯(lián)網(wǎng)立法成果，然而與發(fā)達國家相比，仍存在較大差距。這尤其體現(xiàn)在：一是基本法的缺失。由于缺少基本法律對網(wǎng)絡(luò)中輿情管制相關(guān)權(quán)利的明確表述，我國現(xiàn)行法規(guī)與暫行辦法中，出現(xiàn)眾多的交叉重合情況，法律的具體適用不明確，責任認定不清晰。針對這種情況可以采取西方國家的做法，減少單行法對于輿情規(guī)制的出臺，減少法律重合的適用紛爭，力爭用基本法統(tǒng)一規(guī)范輿情。二是我國法律對于輿情責任規(guī)定太過籠統(tǒng)。在輿情事件中，對于主要責任人、虛假信息傳播者，都很難找到明確法律法規(guī)對其進行處罰。網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)控、處置權(quán)利，也缺少更加細致的劃分。三是缺少程序法的保障。侵權(quán)事件發(fā)生后，追責困難且效率低下。一方面，公民的訴求得不到快速滿足，輿情發(fā)酵持續(xù)升溫；另一方面，程序法也要最大程度保障公民的合理訴求，一旦言論發(fā)表被強行不正當刪除，公民也需要有必要渠道進行維權(quán)，保護自身的合法權(quán)益。

四、結(jié) 語

網(wǎng)絡(luò)信息時代新媒體的出現(xiàn)，擴大了輿情的傳播范圍，增加其爆發(fā)頻率與強度，對政府維穩(wěn)能力、舊有法律規(guī)定均產(chǎn)生不小的挑戰(zhàn)。本文以法律為主要觀察角度，考察網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制在我國立法中的不足。同時，通過對西方國家經(jīng)驗的借鑒，期待對其進行調(diào)整：以基本法統(tǒng)一眾多單行條例、以程序法配合實體法，等等。

總之，在網(wǎng)絡(luò)輿情的規(guī)制道路上，法律的作用尤為關(guān)鍵，它既是輿情傳播的兜底條款，也是民眾受輿情涉及的相關(guān)權(quán)利遭遇侵犯時反擊的利器。我國立法雖已意識到“互聯(lián)網(wǎng)不是法外之地”，但在輿情監(jiān)管上，尚存在著傳統(tǒng)思維下的規(guī)制范圍狹窄、手段強硬等諸多問題。唯有更好地將輿情治理與法制相結(jié)合，才能真正意義上迎接時代對政府治理能力的考驗。