日本保健功能食品市場綜合治理考察與經(jīng)驗借鑒

王新喜，鄧 勇

（1.中南大學法學院，湖南 長沙 410000；2.北京中醫(yī)藥大學人文學院，北京 100029）

日本對其保健功能食品市場從政府治理再到行業(yè)協(xié)會、保健功能食品生產(chǎn)企業(yè)、消費者治理，已形成了一套比較完備的綜合治理框架體系，它的市場規(guī)模體量在此框架體系的支撐下，亦趨于平穩(wěn)高速發(fā)展狀態(tài)。根據(jù)日本健康產(chǎn)業(yè)雜志社發(fā)布的2017年度功能性標示食品市場規(guī)模的調查報告顯示，截至2017年，日本功能性食品的市場規(guī)模已達到2 050億 日元，并呈持續(xù)增長狀態(tài)[1]。反觀中國，“健康中國”戰(zhàn)略的推進使健康生活的理念逐步滲入到國人的思想中，民眾的自我保健意識雖推動我國保健食品市場的不斷壯大，但近年來層出不窮的保健食品安全問題也暴露了日漸龐大的市場的脆弱性，它的規(guī)范漏洞和治理缺陷使其無法長足健康地發(fā)展。因此，通過對日本保健食品市場進行考察，重點關注日本如何通過政府、保健功能食品行業(yè)協(xié)會、食品生產(chǎn)企業(yè)、消費者對其保健食品市場進行多中心、多維度的綜合治理，對提升我國保健食品市場的整體治理水平、維護保健食品市場安全穩(wěn)健化發(fā)展具有一定的現(xiàn)實意義。

1 日本保健功能食品市場的政府治理考察

政府治理是日本保健功能食品市場綜合治理的核心，其強調的是發(fā)揮日本政府對其保健功能食品市場的監(jiān)管規(guī)制職能。就保健功能食品來說，鑒于其依然屬于食品范疇，所以日本政府對其的規(guī)制監(jiān)管是基于一般食品監(jiān)管框架特別展開的。

1.1 日本保健功能食品市場政府監(jiān)管基本框架

在日本，保健功能食品雖然具有保健特性，但實屬于食品范疇。因此在市場中，它的生產(chǎn)、加工、包裝、標識、廣告、流通、銷售等各個環(huán)節(jié)若無特別法律監(jiān)管規(guī)定，依然納入一般食品監(jiān)管框架內[2]。故只有整體把握日本政府對其食品市場監(jiān)管的基本框架，才能了解政府對日本保健功能食品市場的整個監(jiān)管邏輯。

1.1.1 監(jiān)管主體

日本食品安全風險的直接監(jiān)管主體主要為厚生勞動省、農林水產(chǎn)省及消費者廳。三者的監(jiān)管職責基本按照食品從生產(chǎn)、加工到銷售流通環(huán)節(jié)來明確。除此之外，考慮到以上3 個監(jiān)管機構雖能相互協(xié)調配合，但也只能在各自職能權限范圍內承擔食品安全風險監(jiān)管職責，缺乏相互監(jiān)督制衡機制，日本內閣辦公室按照《食品安全基本法》的要求設立了食品安全委員會，該委員會高度獨立，負責對3 個直接監(jiān)管主體進行指導監(jiān)督，成為了日本食品市場的間接監(jiān)管主體。對保健功能食品來說，其從食品原料來源、食品的生產(chǎn)加工到上市流通銷售也正是主要由這4 個部門負責對其進行監(jiān)督管理。

1.1.2 具體監(jiān)管內容

農林水產(chǎn)省通過其下設的消費安全局來負責監(jiān)管食品安全。消費者安全局主要通過制定農產(chǎn)品的產(chǎn)品標準，并依據(jù)標準對農產(chǎn)品的生產(chǎn)階段進行監(jiān)管，來保證日本生鮮農產(chǎn)品生產(chǎn)和粗加工階段的食品安全[3-4]。其建立的農產(chǎn)品質量安全調查分析機制、可追溯性機制等多項監(jiān)管機制，確保了在生產(chǎn)或是生產(chǎn)前階段就能最大限度降低食品風險[5]。此外，它還具有辦理農產(chǎn)品認證并對認證產(chǎn)品進行監(jiān)督管理、發(fā)布農產(chǎn)品安全風險信息、受理消費者投訴等重要職能[6]。厚生勞動省在監(jiān)管職能上是對農林水產(chǎn)省的補充和延續(xù)，其下屬的藥品食品安全局需根據(jù)食品安全委員會風險評估的結果制定食品在加工、銷售流通領域的安全標準并按制定的標準對食品進行檢查監(jiān)督[7]，力求最大程度確保食品在加工和銷售流通階段的安全；不僅如此，其還兼具對食品制造設備進行衛(wèi)生檢疫，對包含進口食品、保健功能食品在內的所有食品流通的安全進行監(jiān)督指導以及發(fā)布食品安全信息情報等職能[8]；消費者廳是由日本內閣府成立的一個以保護消費者為核心任務的獨立職能部門，就食品問題上，其主要承擔著對食品標識標準的制定和監(jiān)管，以及對消費者進行食品安全教育、受理反饋消費者信息等職能。目前對日本保健功能食品的標識監(jiān)管也主要是由消費者廳負責，其不僅要對擬標識保健功能食品標識的食品進行許可審批、備案，還承擔著與厚生勞動省一起管控監(jiān)督保健功能標識食品包裝廣告宣傳的合規(guī)性，防止生產(chǎn)者虛假夸大食品的功能性誤導消費者的職責。對于食品安全委員會，其在組建上排除了政府機關人員，由食品行業(yè)專業(yè)人士組成，主要負責對食品添加劑、農藥、食品用器具包裝以及包括轉基因食品和保健功能食品在內的所有食品進行安全分析評價和風險評估[9]，并依據(jù)其安全風險評估結果對上述3 個食品安全監(jiān)管部門的工作進行監(jiān)督指導，力圖確保各個食品安全監(jiān)管機構能科學有效地發(fā)揮其監(jiān)管職能[10]。

1.2 日本保健功能食品市場的政府特別監(jiān)管

日本政府對保健功能食品市場的特別監(jiān)管是在一般食品監(jiān)管框架體系內對保健功能食品上市許可的類型化監(jiān)管。依據(jù)日本的“保健功能食品制度”和“功能性食品表示制度”，日本的保健功能食品可分類標識為：特定保健用食品、營養(yǎng)功能食品以及功能性標識食品[11]。日本政府正是按照此3 種分型標識由消費者廳對保健功能食品的審批許可上市展開特別監(jiān)管。

1.2.1 特定保健用食品

在日本，特定保健用食品是指有科學證據(jù)表明有助于維持和改善健康并已通過有效性和安全性審查，經(jīng)消費者廳廳長許可批準后，標示具體保健用途的食品。其按許可標準又可分型為特定保健用食品、附帶條件的特定保健用食品、特定保健用食品（規(guī)格標準型）以及特定保健用食品（標示降低疾病風險）[12]。由于特定保健用食品對人體健康影響程度較高，日本對其實行的是個別審批許可制，由消費者廳主管[13]。消費者廳對特定保健用食品的審查分為兩部分，一是形式上的審查；二是實質上的審查。形式上的審查主要是確認相關保健功能食品企業(yè)提交的標示許可申請書、審查申請書以及提供的用于有效成分檢測的樣品是否有誤。實質上的審查則是在此基礎上對提交申請的特定保健用食品的安全性、功效性、法規(guī)相符性等方面進行審查，其中著重審查人體試食實驗的結論和科學依據(jù)[14-15]。通過形式與實質審查的，消費者廳將下發(fā)批準證書，而后食品生產(chǎn)企業(yè)方可在其產(chǎn)品上標識相應的特定保健用食品標識并進行上市銷售。

1.2.2 營養(yǎng)功能食品

營養(yǎng)功能食品是指用于補充特定營養(yǎng)成分并可以標示所含營養(yǎng)成分的一種功能食品[16]。其中所含有的營養(yǎng)成分是指人機體內不可缺少的營養(yǎng)素，如鈣、鐵、維生素等。對于營養(yǎng)功能食品的上市監(jiān)管，日本采取的是自我認證制，即不需要經(jīng)過消費者廳的審批許可、備案，僅需食品生產(chǎn)企業(yè)自查其標識的營養(yǎng)成分種類與含量符合消費者廳頒布的《營養(yǎng)標識標準》或《食品標識標準》所公布的要求后，即可標注營養(yǎng)功能食品標識上市銷售[17]。日本政府將其監(jiān)管重點放在事后的做法，一方面考慮到其能將其大部分的精力放到對健康干涉程度大的特定保健用食品的審批以及市場監(jiān)管上，能較大程度地節(jié)約國家行政資源成本，減輕有關職能部門的審評壓力；另一方面，也希望能為營養(yǎng)功能食品的生產(chǎn)企業(yè)節(jié)省產(chǎn)品研發(fā)、申報審批等費用，縮短產(chǎn)品投放市場的時限，提升營養(yǎng)功能食品的市場效率，促進營養(yǎng)功能食品市場的發(fā)展[18]。

1.2.3 功能性標識食品

功能性標識食品是指適用于未受疾病影響的人（未成年人、孕婦（包括計劃懷孕的婦女）和哺乳期婦女除外），其功能成分能達到維持和促進人體健康的目的（降低疾病風險除外），并跟據(jù)科學依據(jù)在其容器和包裝上貼上標簽的食品（特別用途食品、營養(yǎng)功能食品以及會導致過量攝入營養(yǎng)素的食物除外）[19]。對于功能性標識食品，日本實行備案制。按照《功能性標識食品通知指南》的要求，功能性標識食品生產(chǎn)企業(yè)只需于上市銷售前60 d登錄消費者廳的數(shù)據(jù)庫填寫相應資料并提交關于備案食品的報告文檔進行備案即可[20]。備案完成后，相關備案信息會發(fā)布在消費者事務局網(wǎng)站上，食品生產(chǎn)企業(yè)必須確保功能性標識食品在上市銷售前其備案信息已被公開[21-22]。

2 日本保健功能食品市場的其他治理主體考察

在對保健功能食品市場的政府規(guī)制方面，日本已逐漸趨于成熟，但一味地讓政府進行強制性管制、保守地逼迫企業(yè)妥協(xié)和服從，容易在花費巨額的執(zhí)行和管理資源后卻達不到最優(yōu)結果[23]。正是注意到這一點，日本尤為重視多主體的協(xié)調共治，除了運用政府權威協(xié)調保健功能食品市場外，日本還充分發(fā)揮了行業(yè)協(xié)會、保健功能食品生產(chǎn)企業(yè)、消費者等其他主體的治理優(yōu)勢，共同維護保健功能食品市場的安全穩(wěn)健發(fā)展。

2.1 行業(yè)協(xié)會治理

在對保健功能食品市場進行治理方面，日本尤其重視行業(yè)協(xié)會這種非市場機制調控形式。20世紀90年代初開始，日本厚生勞動省在著手制定特定保健用食品制度的同時，加大了對有關健康食品的行業(yè)協(xié)會的指導力度，涌現(xiàn)出諸多有關健康食品的行業(yè)協(xié)會。目前，日本保健功能食品行業(yè)協(xié)會中規(guī)模較大的有日本健康營養(yǎng)食品協(xié)會和日本健康與天然食品協(xié)會。以下將以日本健康營養(yǎng)食品協(xié)會為例，以觀察日本行業(yè)協(xié)會如何發(fā)揮其治理作用。

1992年厚生勞動省省長允許重新整合日本營養(yǎng)食品協(xié)會，日本健康營養(yǎng)食品協(xié)會由此成立。至今，日本健康營養(yǎng)食品協(xié)會的會員達到690 家，已成為日本最大規(guī)模的健康食品行業(yè)協(xié)會。透過該協(xié)會的宗旨來看，其一方面通過收集有關保健功能食品、特殊用途食品等健康食品的有關信息，對其進行研究、傳播，并指導協(xié)會成員和相關行業(yè)實行法規(guī)相符性的管理制度，從而來承接政府政策法規(guī)的實施，降低政府的宣傳指導成本；另一方面，其在厚生勞動省的指導下，通過行業(yè)專業(yè)優(yōu)勢從公共衛(wèi)生角度建立和運行了健康食品日本營養(yǎng)食品協(xié)會（Japan Health Food & Nutrition Food Association，JHFA）認證制度、健康食品良好操作規(guī)范認證體系以及健康食品安全自愿檢查和認證制度等一系列健康食品標準，彌補了現(xiàn)行政策法規(guī)以及監(jiān)管局限性，進一步提升了協(xié)會成員的規(guī)范意識和食品品質[24]。目前，獲其認證的保健功能食品的安全性得到了日本社會的廣泛認同，標有認證標識的產(chǎn)品具有很強的市場競爭力，亦間接帶動了其他協(xié)會成員乃至日本整個健康食品產(chǎn)業(yè)規(guī)范意識的提升。

2.2 消費者治理

在日本，消費者作為保健功能食品市場的終端主體，同樣承擔著對保健功能食品市場的治理職責。作為保健功能食品從生產(chǎn)到流通的最后一環(huán)，消費者的反饋是對制度和行業(yè)規(guī)制效果的直接表達，有助于政府和行業(yè)通過不斷地審視反饋信息從而更好地創(chuàng)新制度設計，發(fā)揮其規(guī)制效果[25]。正是基于消費者這種終端反饋能力，其成為了日本保健功能食品市場治理中不可或缺的力量。

為保證消費者能積極發(fā)揮其建議監(jiān)督作用，參與市場治理，日本設立了消費者委員會。它是一個由社會人士自發(fā)組成的以保護消費者利益為目標的具有獨立調查權的監(jiān)察機構，隸屬內閣府管轄。值得注意的是，其雖隸屬內閣府管轄，但為防止消費者意志受到侵蝕，政府公務人員無法成為委員會的一員[26]。在對保健功能食品市場的治理上，消費者委員會會定時搜集有關保健功能食品的市場信息和消費者的消費信息，向首相及相關省部提出建議。同時，消費者也可以主動對保健功能食品生產(chǎn)-流通鏈上的各個環(huán)節(jié)、主體提出監(jiān)督意見并直接報告給消費者委員會，由消費者委員會將消費者意見直接傳達給透明性較高的機構組織，并及時對消費者提出的問題進行調查反饋[27]。

除消費者委員會外，日本的食品安全風險監(jiān)管機構也設置了多條消費者意見表達渠道，方便消費者參與到治理對話中。厚生勞動省專門建立了公眾征求意見系統(tǒng)以方便收集消費者的建議。同時，它還會定期舉辦公開聽證會和組織意見交流會，聽取消費者的“聲音”；農林水產(chǎn)省設置了專門的舉報熱線供消費者進行建議、投訴，也會定期舉辦消費者意見交換會認真聽取消費者的意見；消費者廳、食品安全委員會亦均為消費者提供了相關投訴、建議的熱線、渠道，充分保證了消費者的建議監(jiān)督權能得到有效行使。

2.3 保健功能食品生產(chǎn)企業(yè)治理

保健功能食品生產(chǎn)企業(yè)對保健功能食品市場的治理事實上是通過發(fā)揮保健功能食品生產(chǎn)企業(yè)的自我規(guī)制約束作用實現(xiàn)的。日本大部分的保健功能食品生產(chǎn)企業(yè)極為重視企業(yè)的聲譽，在食品的生產(chǎn)和加工上能夠做到嚴格自律。以日本三得利株式會社為例，它面向社會公眾提出了安全保障倡議，對廣大消費者聲明該企業(yè)保健功能食品從研發(fā)制造到運輸交貨再到售后咨詢的專業(yè)性與安全性標準，并積極在企業(yè)網(wǎng)站上公布本企業(yè)生產(chǎn)的保健功能食品的基本安全信息及有關生產(chǎn)制造和質量控制信息供消費者檢索查詢，保證與消費者的信息對稱，取得了消費者的良好信任。此外，除做到生產(chǎn)上的嚴格自律外，日本食品生產(chǎn)企業(yè)對問題產(chǎn)品普遍的主動召回制度也向社會公眾表明了企業(yè)履行社會職責、自我監(jiān)管糾錯的決心，提升了消費者對保健功能食品企業(yè)乃至整個保健功能食品行業(yè)食品安全的認同感。

以上，通過對日本保健功能食品市場綜合治理的考察可見，日本在對其保健功能食品市場的綜合治理上，已基本形成了一個以政府治理為核心，消費者、行業(yè)協(xié)會、食品生產(chǎn)企業(yè)協(xié)同治理的多主體治理格局。政府通過對行政職能機構的有效設置，以公權力協(xié)調和保障保健功能食品市場的良性運行；日本行業(yè)協(xié)會則有效發(fā)揮著其媒介功能，承接政府政策實施，溝通協(xié)會成員與消費者，進一步促進市場良性運行；同時，日本大部分食品生產(chǎn)企業(yè)能自覺承擔其食品安全第一線的責任，做到嚴格自律，既降低了政府的規(guī)制成本，也塑造了整個行業(yè)市場正面良好的形象。至于在發(fā)揮消費者的治理作用上，日本表現(xiàn)出了極大的主動性和可接近性，暢通的渠道讓消費者的主動反饋能清晰地被各主體接收，使各主體的治理作用能更協(xié)調地發(fā)揮出來。

3 日本經(jīng)驗可供我國保健食品市場治理借鑒之處

由于文化、地緣影響，我國與日本有關保健食品綜合治理的框架具有相似性，監(jiān)管架構也有其共通之處。故此，通過上文對日本保健功能食品市場綜合治理經(jīng)驗的考察梳理，結合我國目前保健食品市場綜合治理缺陷，應能從日本經(jīng)驗中找到我國保健食品市場綜合治理的進路方向。

3.1 我國保健食品市場綜合治理缺陷

3.1.1 綜合治理邊界有待明確

保健食品的定義是劃分政府、行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管范圍以及保健食品生產(chǎn)企業(yè)、消費者的選擇范圍的依據(jù)，是對保健食品市場綜合治理邊界的核心界定。目前我國在法律上尚未對保健食品的概念進行清晰地規(guī)定。《食品安全法》僅提到：“保健食品聲稱保健功能，應當具有科學依據(jù)，不得對人體產(chǎn)生急性、亞急性或者慢性危害[28]。”其并未對“保健食品是什么，什么樣的食品屬于保健食品？”做出清晰界定。通過梳理我國有關保健食品的規(guī)章制度，僅有1996年制定的《保健食品管理辦法》對保健食品下過具體定義：保健食品系指表明具有特定保健功能的食品。即適宜于特定人群食用，具有調節(jié)機體功能，不以治療疾病為目的食品[29-30]。然而這種低層級的行政法規(guī)能否成為同級法規(guī)乃至上位法的解釋依據(jù)還有待商榷。因此，模糊的核心定義難免會引發(fā)各主體對保健食品市場綜合治理邊界的爭議。此外，也正因保健食品核心定義的缺失，有關食品生產(chǎn)企業(yè)往往利用“保健食品”概念的模糊性，抓住消費者尤其是老年消費者的認知誤區(qū)，在有關食品、保健食品的標簽、標識、說明書、外包裝或網(wǎng)站上明示或暗示其產(chǎn)品的疾病預防、治療功能，夸大保健效果，從而嚴重誤導了消費者[31]。從中國消費者協(xié)會發(fā)布的《2018年第三季度受理投訴統(tǒng)計表》來看，保健食品的投訴性質分類中，虛假宣傳占了27.21%，遠超于其他食品類別虛假宣傳所占比例。

3.1.2 政府治理水平亟待提高

我國對保健食品的專門監(jiān)管主體是國家市場監(jiān)督管理總局及地方市場監(jiān)督管理局下設的特殊食品安全監(jiān)督管理部門，其負有掌握保健食品的安全形勢，擬訂和實施保健食品注冊、備案和監(jiān)督管理的制度措施，組織查處有關保健食品重大違法行為的職責。這種一元化的監(jiān)管模式雖能兼顧監(jiān)管效率，但各地區(qū)行政執(zhí)法人員參差不齊的執(zhí)法能力使得社會對保健食品監(jiān)管的專業(yè)性提出了很大的質疑[32]。另外，如何避免單一監(jiān)管主體因缺乏監(jiān)督制衡機制而引發(fā)的監(jiān)管“缺位”，還需政府對組織架構進一步做出調整。

3.1.3 多主體治理參與程度不高

黨的十九大報告指出，要打造新時代共建共治共享的社會治理格局[33]，這是對新時代推進中國特色社會治理現(xiàn)代化新征程的總體要求，合作共治是社會治理現(xiàn)代化的必要路徑[34]。落到對我國保健食品市場的治理上，在堅持以政府為治理主導核心的基礎上，應廣泛吸納食品安全的利益相關者——消費者、保健食品生產(chǎn)企業(yè)、保健食品行業(yè)協(xié)會等多個主體共同參與對保健食品市場的進行協(xié)調共治[35]。然而現(xiàn)實是，在目前對保健食品市場的治理上，我國依然以政府治理為絕對主導，行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督作用受制于政府管控，治理能力發(fā)揮余地極度有限。消費者也因其信息劣勢和監(jiān)督建議渠道的不暢通難以有效參與治理。據(jù)有關學者對某區(qū)域老年群體的調查，僅有兩成對象能正確識別保健食品的批準文號“國食健字”，對國藥準字、國食健字、國食證字、衛(wèi)食字等批準文號完全不認識也不能區(qū)分的比例高達41.85%[36]。此外，我國因保健食品行業(yè)起步較晚，保健食品生產(chǎn)企業(yè)發(fā)展參差不齊，大部分企業(yè)的自我約束管理和安全理念較弱，缺乏維護我國保健食品市場健康發(fā)展的責任意識，也難以發(fā)揮其治理作用[37]。

3.2 日本經(jīng)驗對我國保健食品市場綜合治理的啟示

3.2.1 法律明確保健食品概念、探索分型可能性

明確我國保健食品市場綜合治理的方向，首是要明晰保健食品的法律定義。為此，國家有必要從上位法層面對其加以確認，以明確后續(xù)市場治理邊界。在對保健食品進行定義時，不僅要關注到保健食品之于普通食品的健康維護性，還要關注到不同保健食品對人體健康不同的影響程度。其原因在于，保健食品對健康的影響程度決定了政府、行業(yè)協(xié)會監(jiān)管的涉入程度以及消費者和保健食品生產(chǎn)企業(yè)的選擇范圍，若是以一刀切的方式統(tǒng)一劃分保健食品標準，不僅會混淆監(jiān)管重點，給監(jiān)管者帶來繁瑣無效的工作任務，也沒有站在產(chǎn)品的角度為消費者考慮不同保健食品風險的特殊性。因此，日本對保健食品分型定義監(jiān)管的經(jīng)驗在我國似乎有一定的應用價值。日本保健功能食品與我國食品對應范圍及各自上市監(jiān)管方式見表1。

表 1 中日保健功能食品分類監(jiān)管對比表Table 1 Comparison of health food classification and supervision between China and Japan

從總體范圍上看，兩國所認可的具有“保健功能”的食品大體上是相似的，但日本在此基礎上對保健功能食品基于產(chǎn)品原料、含量、功能等標準的再劃分使其對保健功能食品進行上市監(jiān)管時各有側重，中國則因對保健食品的統(tǒng)一囫圇定義選擇了按照產(chǎn)品原料種類確定上市監(jiān)管方式。乍看之下，中國保健食品的上市監(jiān)管似乎更加嚴格，但凡使用的食品原料超出《保健食品原料目錄》中所限之原料均一刀切地實行嚴格注冊制，但這種監(jiān)管方式事實上不僅沒有考慮到原料含量的不同可能使得保健食品所具有的功能及其對人體健康影響程度的不同，造成了監(jiān)管重心的偏差，亦未給消費者在選擇產(chǎn)品時提供相應的提醒[38]。相比較而言，日本從產(chǎn)品的整體功能性視角對保健功能食品進行科學定義劃分，再根據(jù)不同的分型確定監(jiān)管范圍程度，更能兼顧安全性和科學性。因此，我國在界定保健食品時，可以在明確保健食品大方向的前提下，結合我國健康國情需求，對保健食品按照其對人體健康不同的影響進行分型定義劃分，一方面便于科學監(jiān)管和消費者選購產(chǎn)品；另一方面也有利于功能“聲稱”的管理，不僅有利于消費者根據(jù)“聲稱”自主選擇產(chǎn)品，同時可加強企業(yè)自主規(guī)范生產(chǎn)的責任[39]。

3.2.2 建立獨立的保健食品風險評估部門強化政府治理

在對保健食品市場的政府治理上，我國采取的是“一元化”監(jiān)管模式，即保健食品的監(jiān)管主體與保健食品安全風險評估主體為同一主體，這種監(jiān)管模式雖擺脫了分段式監(jiān)管的協(xié)調缺陷，但也易受制于人員、信息因素的影響無法很好地兼顧監(jiān)管的專業(yè)性和有效性，在一定程度上抵消了監(jiān)管一體化、專業(yè)化帶來的正效應[40-41]。針對我國各地區(qū)保健食品監(jiān)管人員監(jiān)管水平參差不齊的現(xiàn)象，為彌補監(jiān)管機構人員的能力缺陷，可以探索組建一個類似于日本“食品安全委員會”的獨立風險評估部門，委員會成員只能由保健食品行業(yè)專業(yè)人士組成，負責對保健食品的安全進行風險評估，并向監(jiān)管部門提出意見，監(jiān)管部門也可就重大疑難問題向該評估部門進行咨詢。除此之外，該獨立評估部門還可承擔對監(jiān)管主體監(jiān)管工作的指導監(jiān)督職能，定期向監(jiān)管機構的上級主管部門報送對監(jiān)管機構的相關工作意見，通過監(jiān)督制衡機制雙重保障政府對保健食品監(jiān)管工作的有效實施[42]。

3.2.3 充分發(fā)揮多主體協(xié)調共治作用

對保健食品市場的治理，僅依靠政府的約束力難以避免“政府失靈”的狀況，亦不符合現(xiàn)代治理要求。因此，我國要充分挖掘消費者、行業(yè)協(xié)會、保健食品生產(chǎn)企業(yè)等保健食品市場主體對保健食品市場的治理效能，發(fā)揮其在保健食品市場中的協(xié)調共治作用。

在發(fā)揮消費者的治理作用上，首先要從消費者的權利意識入手，打通消費者對保健食品的認知渠道，讓消費者具有參與保健食品治理的基本辨識能力和主體意識。在這一點上，日本經(jīng)驗尤其值得借鑒。日本消費者廳作為保健功能食品市場的監(jiān)管主力，承擔起了向廣大消費者傳播保健功能食品知識的重要職能，其網(wǎng)站除定期更新相關政策法規(guī)供社會公眾查閱外，還會以插畫的形式對政策進行直白地解讀，或是以問答形式對公眾不甚清楚的事項作出簡易說明，方便社會公眾理解。消費者想要了解的有關保健功能食品知識基本上通過消費者廳的網(wǎng)站就能輕易獲取。反觀我國，雖然注意到了消費者認知能力的有限性，但至今仍未形成一個供消費者一站式獲取信息的平臺，消費者仍處于通過網(wǎng)絡、電視、廣告等渠道獲取碎片化甚至虛假信息的階段，嚴重缺乏參與市場治理的基礎知識及能力。為此，國家可以通過建立或利用現(xiàn)有權威網(wǎng)站打造一個類似于日本消費者廳這樣的國家級保健食品權威信息平臺，通過定期向社會推送淺顯易懂的保健食品安全知識，及時更新發(fā)布有關保健食品安全風險，以強化每一位消費者參與保健食品安全社會治理的意識，提高其參與保健食品市場治理的能力。同時，還可以通過獎勵機制鼓勵消費者舉報保健食品生產(chǎn)經(jīng)營活動中的違法違規(guī)行為，提高其參與保健食品市場治理的積極性[43-44]。其次，拓寬消費者監(jiān)督建議渠道，讓消費者能夠參與到治理中去。政府部門不僅可以充分利用好當下的互聯(lián)網(wǎng)信息平臺優(yōu)勢，在監(jiān)管機構網(wǎng)站開通消費者監(jiān)督建議的便捷渠道，還可發(fā)揮我國互聯(lián)網(wǎng)大國優(yōu)勢，與微信、支付寶這樣的擁有龐大活躍用戶群的社會互聯(lián)網(wǎng)信息平臺機構合作，在其平臺上開通官方監(jiān)督建議通道，使消費者能方便快捷地獲取治理路徑。最后，政府更要重視對消費者咨詢、舉報、投訴、建議信息的反饋，及時對其咨詢、舉報、投訴、建議作出回應，保證消費者的意見能得到及時反饋，如此才能真正有效地發(fā)揮消費者對保健食品市場的治理作用。

在發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的治理作用上，通過關注日本健康營養(yǎng)食品協(xié)會和中國營養(yǎng)保健食品協(xié)會可發(fā)現(xiàn)，在相似的權責體系下，我國行業(yè)協(xié)會的行業(yè)權威性遠低于日本，其職能效用也被大大弱化和低估。這與我國長期以來將行業(yè)協(xié)會脫離于中立的民間機構而將其定位為準政府機構不無關系[45]。故為使行業(yè)協(xié)會的媒介功能和承接政府治理功能充分發(fā)揮，我國政府在對保健食品行業(yè)協(xié)會進行管控時，要轉變將其作為一個小政府部門機構進行管理的傳統(tǒng)管理思路，在強調行業(yè)協(xié)會對政府的輔助作用的同時，還要認清行業(yè)協(xié)會所代表的是行業(yè)內企業(yè)的共同利益，其治理邏輯不能與政府治理一概而論[46]。當下，政府應適當弱化對行業(yè)協(xié)會的管制，使其發(fā)揮自治監(jiān)管的功能與作用，用以彌補政府監(jiān)管與市場調節(jié)的雙重失靈，進而逐步樹立起自治自立的中立形象[47]，獲得社會對行業(yè)協(xié)會標準及監(jiān)管權威的認可，以有效發(fā)揮其治理作用。

在發(fā)揮保健功能食品生產(chǎn)企業(yè)治理作用上，鑒于我國保健食品行業(yè)處于發(fā)展階段，與日本成熟的市場相比，大部分保健食品企業(yè)缺乏維護我國保健食品市場健康發(fā)展的責任意識。此背景下，政府要加強對保健功能食品生產(chǎn)企業(yè)的引導作用，通過建立行業(yè)信用體系，督促企業(yè)健全完善保健食品生產(chǎn)經(jīng)營的過程控制體系、產(chǎn)品追溯體系、風險防范體系、責任落實體系，減少企業(yè)與消費者之間的信息不對稱，促使企業(yè)成為保障保健食品安全真正的“第一責任人”[48-49]。此外，還要加強對保健食品從業(yè)人員的誠信教育和生產(chǎn)經(jīng)營操作規(guī)范培訓，使尚德守法真正成為企業(yè)信條，成為從業(yè)人員內化于心的職業(yè)操守，自發(fā)承擔起對保健食品市場的治理責任。