日本保健功能食品市場(chǎng)綜合治理考察與經(jīng)驗(yàn)借鑒

王新喜，鄧 勇

（1.中南大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410000；2.北京中醫(yī)藥大學(xué)人文學(xué)院，北京 100029）

日本對(duì)其保健功能食品市場(chǎng)從政府治理再到行業(yè)協(xié)會(huì)、保健功能食品生產(chǎn)企業(yè)、消費(fèi)者治理，已形成了一套比較完備的綜合治理框架體系，它的市場(chǎng)規(guī)模體量在此框架體系的支撐下，亦趨于平穩(wěn)高速發(fā)展?fàn)顟B(tài)。根據(jù)日本健康產(chǎn)業(yè)雜志社發(fā)布的2017年度功能性標(biāo)示食品市場(chǎng)規(guī)模的調(diào)查報(bào)告顯示，截至2017年，日本功能性食品的市場(chǎng)規(guī)模已達(dá)到2 050億 日元，并呈持續(xù)增長(zhǎng)狀態(tài)[1]。反觀中國(guó)，“健康中國(guó)”戰(zhàn)略的推進(jìn)使健康生活的理念逐步滲入到國(guó)人的思想中，民眾的自我保健意識(shí)雖推動(dòng)我國(guó)保健食品市場(chǎng)的不斷壯大，但近年來(lái)層出不窮的保健食品安全問(wèn)題也暴露了日漸龐大的市場(chǎng)的脆弱性，它的規(guī)范漏洞和治理缺陷使其無(wú)法長(zhǎng)足健康地發(fā)展。因此，通過(guò)對(duì)日本保健食品市場(chǎng)進(jìn)行考察，重點(diǎn)關(guān)注日本如何通過(guò)政府、保健功能食品行業(yè)協(xié)會(huì)、食品生產(chǎn)企業(yè)、消費(fèi)者對(duì)其保健食品市場(chǎng)進(jìn)行多中心、多維度的綜合治理，對(duì)提升我國(guó)保健食品市場(chǎng)的整體治理水平、維護(hù)保健食品市場(chǎng)安全穩(wěn)健化發(fā)展具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

1 日本保健功能食品市場(chǎng)的政府治理考察

政府治理是日本保健功能食品市場(chǎng)綜合治理的核心，其強(qiáng)調(diào)的是發(fā)揮日本政府對(duì)其保健功能食品市場(chǎng)的監(jiān)管規(guī)制職能。就保健功能食品來(lái)說(shuō)，鑒于其依然屬于食品范疇，所以日本政府對(duì)其的規(guī)制監(jiān)管是基于一般食品監(jiān)管框架特別展開(kāi)的。

1.1 日本保健功能食品市場(chǎng)政府監(jiān)管基本框架

在日本，保健功能食品雖然具有保健特性，但實(shí)屬于食品范疇。因此在市場(chǎng)中，它的生產(chǎn)、加工、包裝、標(biāo)識(shí)、廣告、流通、銷(xiāo)售等各個(gè)環(huán)節(jié)若無(wú)特別法律監(jiān)管規(guī)定，依然納入一般食品監(jiān)管框架內(nèi)[2]。故只有整體把握日本政府對(duì)其食品市場(chǎng)監(jiān)管的基本框架，才能了解政府對(duì)日本保健功能食品市場(chǎng)的整個(gè)監(jiān)管邏輯。

1.1.1 監(jiān)管主體

日本食品安全風(fēng)險(xiǎn)的直接監(jiān)管主體主要為厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省及消費(fèi)者廳。三者的監(jiān)管職責(zé)基本按照食品從生產(chǎn)、加工到銷(xiāo)售流通環(huán)節(jié)來(lái)明確。除此之外，考慮到以上3 個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖能相互協(xié)調(diào)配合，但也只能在各自職能權(quán)限范圍內(nèi)承擔(dān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職責(zé)，缺乏相互監(jiān)督制衡機(jī)制，日本內(nèi)閣辦公室按照《食品安全基本法》的要求設(shè)立了食品安全委員會(huì)，該委員會(huì)高度獨(dú)立，負(fù)責(zé)對(duì)3 個(gè)直接監(jiān)管主體進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督，成為了日本食品市場(chǎng)的間接監(jiān)管主體。對(duì)保健功能食品來(lái)說(shuō)，其從食品原料來(lái)源、食品的生產(chǎn)加工到上市流通銷(xiāo)售也正是主要由這4 個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理。

1.1.2 具體監(jiān)管內(nèi)容

農(nóng)林水產(chǎn)省通過(guò)其下設(shè)的消費(fèi)安全局來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)管食品安全。消費(fèi)者安全局主要通過(guò)制定農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)階段進(jìn)行監(jiān)管，來(lái)保證日本生鮮農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和粗加工階段的食品安全[3-4]。其建立的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全調(diào)查分析機(jī)制、可追溯性機(jī)制等多項(xiàng)監(jiān)管機(jī)制，確保了在生產(chǎn)或是生產(chǎn)前階段就能最大限度降低食品風(fēng)險(xiǎn)[5]。此外，它還具有辦理農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證并對(duì)認(rèn)證產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督管理、發(fā)布農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險(xiǎn)信息、受理消費(fèi)者投訴等重要職能[6]。厚生勞動(dòng)省在監(jiān)管職能上是對(duì)農(nóng)林水產(chǎn)省的補(bǔ)充和延續(xù)，其下屬的藥品食品安全局需根據(jù)食品安全委員會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果制定食品在加工、銷(xiāo)售流通領(lǐng)域的安全標(biāo)準(zhǔn)并按制定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)食品進(jìn)行檢查監(jiān)督[7]，力求最大程度確保食品在加工和銷(xiāo)售流通階段的安全；不僅如此，其還兼具對(duì)食品制造設(shè)備進(jìn)行衛(wèi)生檢疫，對(duì)包含進(jìn)口食品、保健功能食品在內(nèi)的所有食品流通的安全進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)以及發(fā)布食品安全信息情報(bào)等職能[8]；消費(fèi)者廳是由日本內(nèi)閣府成立的一個(gè)以保護(hù)消費(fèi)者為核心任務(wù)的獨(dú)立職能部門(mén)，就食品問(wèn)題上，其主要承擔(dān)著對(duì)食品標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)的制定和監(jiān)管，以及對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行食品安全教育、受理反饋消費(fèi)者信息等職能。目前對(duì)日本保健功能食品的標(biāo)識(shí)監(jiān)管也主要是由消費(fèi)者廳負(fù)責(zé)，其不僅要對(duì)擬標(biāo)識(shí)保健功能食品標(biāo)識(shí)的食品進(jìn)行許可審批、備案，還承擔(dān)著與厚生勞動(dòng)省一起管控監(jiān)督保健功能標(biāo)識(shí)食品包裝廣告宣傳的合規(guī)性，防止生產(chǎn)者虛假夸大食品的功能性誤導(dǎo)消費(fèi)者的職責(zé)。對(duì)于食品安全委員會(huì)，其在組建上排除了政府機(jī)關(guān)人員，由食品行業(yè)專(zhuān)業(yè)人士組成，主要負(fù)責(zé)對(duì)食品添加劑、農(nóng)藥、食品用器具包裝以及包括轉(zhuǎn)基因食品和保健功能食品在內(nèi)的所有食品進(jìn)行安全分析評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[9]，并依據(jù)其安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果對(duì)上述3 個(gè)食品安全監(jiān)管部門(mén)的工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，力圖確保各個(gè)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)能科學(xué)有效地發(fā)揮其監(jiān)管職能[10]。

1.2 日本保健功能食品市場(chǎng)的政府特別監(jiān)管

日本政府對(duì)保健功能食品市場(chǎng)的特別監(jiān)管是在一般食品監(jiān)管框架體系內(nèi)對(duì)保健功能食品上市許可的類(lèi)型化監(jiān)管。依據(jù)日本的“保健功能食品制度”和“功能性食品表示制度”，日本的保健功能食品可分類(lèi)標(biāo)識(shí)為：特定保健用食品、營(yíng)養(yǎng)功能食品以及功能性標(biāo)識(shí)食品[11]。日本政府正是按照此3 種分型標(biāo)識(shí)由消費(fèi)者廳對(duì)保健功能食品的審批許可上市展開(kāi)特別監(jiān)管。

1.2.1 特定保健用食品

在日本，特定保健用食品是指有科學(xué)證據(jù)表明有助于維持和改善健康并已通過(guò)有效性和安全性審查，經(jīng)消費(fèi)者廳廳長(zhǎng)許可批準(zhǔn)后，標(biāo)示具體保健用途的食品。其按許可標(biāo)準(zhǔn)又可分型為特定保健用食品、附帶條件的特定保健用食品、特定保健用食品（規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)型）以及特定保健用食品（標(biāo)示降低疾病風(fēng)險(xiǎn)）[12]。由于特定保健用食品對(duì)人體健康影響程度較高，日本對(duì)其實(shí)行的是個(gè)別審批許可制，由消費(fèi)者廳主管[13]。消費(fèi)者廳對(duì)特定保健用食品的審查分為兩部分，一是形式上的審查；二是實(shí)質(zhì)上的審查。形式上的審查主要是確認(rèn)相關(guān)保健功能食品企業(yè)提交的標(biāo)示許可申請(qǐng)書(shū)、審查申請(qǐng)書(shū)以及提供的用于有效成分檢測(cè)的樣品是否有誤。實(shí)質(zhì)上的審查則是在此基礎(chǔ)上對(duì)提交申請(qǐng)的特定保健用食品的安全性、功效性、法規(guī)相符性等方面進(jìn)行審查，其中著重審查人體試食實(shí)驗(yàn)的結(jié)論和科學(xué)依據(jù)[14-15]。通過(guò)形式與實(shí)質(zhì)審查的，消費(fèi)者廳將下發(fā)批準(zhǔn)證書(shū)，而后食品生產(chǎn)企業(yè)方可在其產(chǎn)品上標(biāo)識(shí)相應(yīng)的特定保健用食品標(biāo)識(shí)并進(jìn)行上市銷(xiāo)售。

1.2.2 營(yíng)養(yǎng)功能食品

營(yíng)養(yǎng)功能食品是指用于補(bǔ)充特定營(yíng)養(yǎng)成分并可以標(biāo)示所含營(yíng)養(yǎng)成分的一種功能食品[16]。其中所含有的營(yíng)養(yǎng)成分是指人機(jī)體內(nèi)不可缺少的營(yíng)養(yǎng)素，如鈣、鐵、維生素等。對(duì)于營(yíng)養(yǎng)功能食品的上市監(jiān)管，日本采取的是自我認(rèn)證制，即不需要經(jīng)過(guò)消費(fèi)者廳的審批許可、備案，僅需食品生產(chǎn)企業(yè)自查其標(biāo)識(shí)的營(yíng)養(yǎng)成分種類(lèi)與含量符合消費(fèi)者廳頒布的《營(yíng)養(yǎng)標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)》或《食品標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)》所公布的要求后，即可標(biāo)注營(yíng)養(yǎng)功能食品標(biāo)識(shí)上市銷(xiāo)售[17]。日本政府將其監(jiān)管重點(diǎn)放在事后的做法，一方面考慮到其能將其大部分的精力放到對(duì)健康干涉程度大的特定保健用食品的審批以及市場(chǎng)監(jiān)管上，能較大程度地節(jié)約國(guó)家行政資源成本，減輕有關(guān)職能部門(mén)的審評(píng)壓力；另一方面，也希望能為營(yíng)養(yǎng)功能食品的生產(chǎn)企業(yè)節(jié)省產(chǎn)品研發(fā)、申報(bào)審批等費(fèi)用，縮短產(chǎn)品投放市場(chǎng)的時(shí)限，提升營(yíng)養(yǎng)功能食品的市場(chǎng)效率，促進(jìn)營(yíng)養(yǎng)功能食品市場(chǎng)的發(fā)展[18]。

1.2.3 功能性標(biāo)識(shí)食品

功能性標(biāo)識(shí)食品是指適用于未受疾病影響的人（未成年人、孕婦（包括計(jì)劃懷孕的婦女）和哺乳期婦女除外），其功能成分能達(dá)到維持和促進(jìn)人體健康的目的（降低疾病風(fēng)險(xiǎn)除外），并跟據(jù)科學(xué)依據(jù)在其容器和包裝上貼上標(biāo)簽的食品（特別用途食品、營(yíng)養(yǎng)功能食品以及會(huì)導(dǎo)致過(guò)量攝入營(yíng)養(yǎng)素的食物除外）[19]。對(duì)于功能性標(biāo)識(shí)食品，日本實(shí)行備案制。按照《功能性標(biāo)識(shí)食品通知指南》的要求，功能性標(biāo)識(shí)食品生產(chǎn)企業(yè)只需于上市銷(xiāo)售前60 d登錄消費(fèi)者廳的數(shù)據(jù)庫(kù)填寫(xiě)相應(yīng)資料并提交關(guān)于備案食品的報(bào)告文檔進(jìn)行備案即可[20]。備案完成后，相關(guān)備案信息會(huì)發(fā)布在消費(fèi)者事務(wù)局網(wǎng)站上，食品生產(chǎn)企業(yè)必須確保功能性標(biāo)識(shí)食品在上市銷(xiāo)售前其備案信息已被公開(kāi)[21-22]。

2 日本保健功能食品市場(chǎng)的其他治理主體考察

在對(duì)保健功能食品市場(chǎng)的政府規(guī)制方面，日本已逐漸趨于成熟，但一味地讓政府進(jìn)行強(qiáng)制性管制、保守地逼迫企業(yè)妥協(xié)和服從，容易在花費(fèi)巨額的執(zhí)行和管理資源后卻達(dá)不到最優(yōu)結(jié)果[23]。正是注意到這一點(diǎn)，日本尤為重視多主體的協(xié)調(diào)共治，除了運(yùn)用政府權(quán)威協(xié)調(diào)保健功能食品市場(chǎng)外，日本還充分發(fā)揮了行業(yè)協(xié)會(huì)、保健功能食品生產(chǎn)企業(yè)、消費(fèi)者等其他主體的治理優(yōu)勢(shì)，共同維護(hù)保健功能食品市場(chǎng)的安全穩(wěn)健發(fā)展。

2.1 行業(yè)協(xié)會(huì)治理

在對(duì)保健功能食品市場(chǎng)進(jìn)行治理方面，日本尤其重視行業(yè)協(xié)會(huì)這種非市場(chǎng)機(jī)制調(diào)控形式。20世紀(jì)90年代初開(kāi)始，日本厚生勞動(dòng)省在著手制定特定保健用食品制度的同時(shí)，加大了對(duì)有關(guān)健康食品的行業(yè)協(xié)會(huì)的指導(dǎo)力度，涌現(xiàn)出諸多有關(guān)健康食品的行業(yè)協(xié)會(huì)。目前，日本保健功能食品行業(yè)協(xié)會(huì)中規(guī)模較大的有日本健康營(yíng)養(yǎng)食品協(xié)會(huì)和日本健康與天然食品協(xié)會(huì)。以下將以日本健康營(yíng)養(yǎng)食品協(xié)會(huì)為例，以觀察日本行業(yè)協(xié)會(huì)如何發(fā)揮其治理作用。

1992年厚生勞動(dòng)省省長(zhǎng)允許重新整合日本營(yíng)養(yǎng)食品協(xié)會(huì)，日本健康營(yíng)養(yǎng)食品協(xié)會(huì)由此成立。至今，日本健康營(yíng)養(yǎng)食品協(xié)會(huì)的會(huì)員達(dá)到690 家，已成為日本最大規(guī)模的健康食品行業(yè)協(xié)會(huì)。透過(guò)該協(xié)會(huì)的宗旨來(lái)看，其一方面通過(guò)收集有關(guān)保健功能食品、特殊用途食品等健康食品的有關(guān)信息，對(duì)其進(jìn)行研究、傳播，并指導(dǎo)協(xié)會(huì)成員和相關(guān)行業(yè)實(shí)行法規(guī)相符性的管理制度，從而來(lái)承接政府政策法規(guī)的實(shí)施，降低政府的宣傳指導(dǎo)成本；另一方面，其在厚生勞動(dòng)省的指導(dǎo)下，通過(guò)行業(yè)專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)從公共衛(wèi)生角度建立和運(yùn)行了健康食品日本營(yíng)養(yǎng)食品協(xié)會(huì)（Japan Health Food & Nutrition Food Association，JHFA）認(rèn)證制度、健康食品良好操作規(guī)范認(rèn)證體系以及健康食品安全自愿檢查和認(rèn)證制度等一系列健康食品標(biāo)準(zhǔn)，彌補(bǔ)了現(xiàn)行政策法規(guī)以及監(jiān)管局限性，進(jìn)一步提升了協(xié)會(huì)成員的規(guī)范意識(shí)和食品品質(zhì)[24]。目前，獲其認(rèn)證的保健功能食品的安全性得到了日本社會(huì)的廣泛認(rèn)同，標(biāo)有認(rèn)證標(biāo)識(shí)的產(chǎn)品具有很強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，亦間接帶動(dòng)了其他協(xié)會(huì)成員乃至日本整個(gè)健康食品產(chǎn)業(yè)規(guī)范意識(shí)的提升。

2.2 消費(fèi)者治理

在日本，消費(fèi)者作為保健功能食品市場(chǎng)的終端主體，同樣承擔(dān)著對(duì)保健功能食品市場(chǎng)的治理職責(zé)。作為保健功能食品從生產(chǎn)到流通的最后一環(huán)，消費(fèi)者的反饋是對(duì)制度和行業(yè)規(guī)制效果的直接表達(dá)，有助于政府和行業(yè)通過(guò)不斷地審視反饋信息從而更好地創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，發(fā)揮其規(guī)制效果[25]。正是基于消費(fèi)者這種終端反饋能力，其成為了日本保健功能食品市場(chǎng)治理中不可或缺的力量。

為保證消費(fèi)者能積極發(fā)揮其建議監(jiān)督作用，參與市場(chǎng)治理，日本設(shè)立了消費(fèi)者委員會(huì)。它是一個(gè)由社會(huì)人士自發(fā)組成的以保護(hù)消費(fèi)者利益為目標(biāo)的具有獨(dú)立調(diào)查權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，隸屬內(nèi)閣府管轄。值得注意的是，其雖隸屬內(nèi)閣府管轄，但為防止消費(fèi)者意志受到侵蝕，政府公務(wù)人員無(wú)法成為委員會(huì)的一員[26]。在對(duì)保健功能食品市場(chǎng)的治理上，消費(fèi)者委員會(huì)會(huì)定時(shí)搜集有關(guān)保健功能食品的市場(chǎng)信息和消費(fèi)者的消費(fèi)信息，向首相及相關(guān)省部提出建議。同時(shí)，消費(fèi)者也可以主動(dòng)對(duì)保健功能食品生產(chǎn)-流通鏈上的各個(gè)環(huán)節(jié)、主體提出監(jiān)督意見(jiàn)并直接報(bào)告給消費(fèi)者委員會(huì)，由消費(fèi)者委員會(huì)將消費(fèi)者意見(jiàn)直接傳達(dá)給透明性較高的機(jī)構(gòu)組織，并及時(shí)對(duì)消費(fèi)者提出的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查反饋[27]。

除消費(fèi)者委員會(huì)外，日本的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也設(shè)置了多條消費(fèi)者意見(jiàn)表達(dá)渠道，方便消費(fèi)者參與到治理對(duì)話(huà)中。厚生勞動(dòng)省專(zhuān)門(mén)建立了公眾征求意見(jiàn)系統(tǒng)以方便收集消費(fèi)者的建議。同時(shí)，它還會(huì)定期舉辦公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)和組織意見(jiàn)交流會(huì)，聽(tīng)取消費(fèi)者的“聲音”；農(nóng)林水產(chǎn)省設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的舉報(bào)熱線(xiàn)供消費(fèi)者進(jìn)行建議、投訴，也會(huì)定期舉辦消費(fèi)者意見(jiàn)交換會(huì)認(rèn)真聽(tīng)取消費(fèi)者的意見(jiàn)；消費(fèi)者廳、食品安全委員會(huì)亦均為消費(fèi)者提供了相關(guān)投訴、建議的熱線(xiàn)、渠道，充分保證了消費(fèi)者的建議監(jiān)督權(quán)能得到有效行使。

2.3 保健功能食品生產(chǎn)企業(yè)治理

保健功能食品生產(chǎn)企業(yè)對(duì)保健功能食品市場(chǎng)的治理事實(shí)上是通過(guò)發(fā)揮保健功能食品生產(chǎn)企業(yè)的自我規(guī)制約束作用實(shí)現(xiàn)的。日本大部分的保健功能食品生產(chǎn)企業(yè)極為重視企業(yè)的聲譽(yù)，在食品的生產(chǎn)和加工上能夠做到嚴(yán)格自律。以日本三得利株式會(huì)社為例，它面向社會(huì)公眾提出了安全保障倡議，對(duì)廣大消費(fèi)者聲明該企業(yè)保健功能食品從研發(fā)制造到運(yùn)輸交貨再到售后咨詢(xún)的專(zhuān)業(yè)性與安全性標(biāo)準(zhǔn)，并積極在企業(yè)網(wǎng)站上公布本企業(yè)生產(chǎn)的保健功能食品的基本安全信息及有關(guān)生產(chǎn)制造和質(zhì)量控制信息供消費(fèi)者檢索查詢(xún)，保證與消費(fèi)者的信息對(duì)稱(chēng)，取得了消費(fèi)者的良好信任。此外，除做到生產(chǎn)上的嚴(yán)格自律外，日本食品生產(chǎn)企業(yè)對(duì)問(wèn)題產(chǎn)品普遍的主動(dòng)召回制度也向社會(huì)公眾表明了企業(yè)履行社會(huì)職責(zé)、自我監(jiān)管糾錯(cuò)的決心，提升了消費(fèi)者對(duì)保健功能食品企業(yè)乃至整個(gè)保健功能食品行業(yè)食品安全的認(rèn)同感。

以上，通過(guò)對(duì)日本保健功能食品市場(chǎng)綜合治理的考察可見(jiàn)，日本在對(duì)其保健功能食品市場(chǎng)的綜合治理上，已基本形成了一個(gè)以政府治理為核心，消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、食品生產(chǎn)企業(yè)協(xié)同治理的多主體治理格局。政府通過(guò)對(duì)行政職能機(jī)構(gòu)的有效設(shè)置，以公權(quán)力協(xié)調(diào)和保障保健功能食品市場(chǎng)的良性運(yùn)行；日本行業(yè)協(xié)會(huì)則有效發(fā)揮著其媒介功能，承接政府政策實(shí)施，溝通協(xié)會(huì)成員與消費(fèi)者，進(jìn)一步促進(jìn)市場(chǎng)良性運(yùn)行；同時(shí)，日本大部分食品生產(chǎn)企業(yè)能自覺(jué)承擔(dān)其食品安全第一線(xiàn)的責(zé)任，做到嚴(yán)格自律，既降低了政府的規(guī)制成本，也塑造了整個(gè)行業(yè)市場(chǎng)正面良好的形象。至于在發(fā)揮消費(fèi)者的治理作用上，日本表現(xiàn)出了極大的主動(dòng)性和可接近性，暢通的渠道讓消費(fèi)者的主動(dòng)反饋能清晰地被各主體接收，使各主體的治理作用能更協(xié)調(diào)地發(fā)揮出來(lái)。

3 日本經(jīng)驗(yàn)可供我國(guó)保健食品市場(chǎng)治理借鑒之處

由于文化、地緣影響，我國(guó)與日本有關(guān)保健食品綜合治理的框架具有相似性，監(jiān)管架構(gòu)也有其共通之處。故此，通過(guò)上文對(duì)日本保健功能食品市場(chǎng)綜合治理經(jīng)驗(yàn)的考察梳理，結(jié)合我國(guó)目前保健食品市場(chǎng)綜合治理缺陷，應(yīng)能從日本經(jīng)驗(yàn)中找到我國(guó)保健食品市場(chǎng)綜合治理的進(jìn)路方向。

3.1 我國(guó)保健食品市場(chǎng)綜合治理缺陷

3.1.1 綜合治理邊界有待明確

保健食品的定義是劃分政府、行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管范圍以及保健食品生產(chǎn)企業(yè)、消費(fèi)者的選擇范圍的依據(jù)，是對(duì)保健食品市場(chǎng)綜合治理邊界的核心界定。目前我國(guó)在法律上尚未對(duì)保健食品的概念進(jìn)行清晰地規(guī)定。《食品安全法》僅提到：“保健食品聲稱(chēng)保健功能，應(yīng)當(dāng)具有科學(xué)依據(jù)，不得對(duì)人體產(chǎn)生急性、亞急性或者慢性危害[28]?！逼洳⑽磳?duì)“保健食品是什么，什么樣的食品屬于保健食品？”做出清晰界定。通過(guò)梳理我國(guó)有關(guān)保健食品的規(guī)章制度，僅有1996年制定的《保健食品管理辦法》對(duì)保健食品下過(guò)具體定義：保健食品系指表明具有特定保健功能的食品。即適宜于特定人群食用，具有調(diào)節(jié)機(jī)體功能，不以治療疾病為目的食品[29-30]。然而這種低層級(jí)的行政法規(guī)能否成為同級(jí)法規(guī)乃至上位法的解釋依據(jù)還有待商榷。因此，模糊的核心定義難免會(huì)引發(fā)各主體對(duì)保健食品市場(chǎng)綜合治理邊界的爭(zhēng)議。此外，也正因保健食品核心定義的缺失，有關(guān)食品生產(chǎn)企業(yè)往往利用“保健食品”概念的模糊性，抓住消費(fèi)者尤其是老年消費(fèi)者的認(rèn)知誤區(qū)，在有關(guān)食品、保健食品的標(biāo)簽、標(biāo)識(shí)、說(shuō)明書(shū)、外包裝或網(wǎng)站上明示或暗示其產(chǎn)品的疾病預(yù)防、治療功能，夸大保健效果，從而嚴(yán)重誤導(dǎo)了消費(fèi)者[31]。從中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)發(fā)布的《2018年第三季度受理投訴統(tǒng)計(jì)表》來(lái)看，保健食品的投訴性質(zhì)分類(lèi)中，虛假宣傳占了27.21%，遠(yuǎn)超于其他食品類(lèi)別虛假宣傳所占比例。

3.1.2 政府治理水平亟待提高

我國(guó)對(duì)保健食品的專(zhuān)門(mén)監(jiān)管主體是國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局及地方市場(chǎng)監(jiān)督管理局下設(shè)的特殊食品安全監(jiān)督管理部門(mén)，其負(fù)有掌握保健食品的安全形勢(shì)，擬訂和實(shí)施保健食品注冊(cè)、備案和監(jiān)督管理的制度措施，組織查處有關(guān)保健食品重大違法行為的職責(zé)。這種一元化的監(jiān)管模式雖能兼顧監(jiān)管效率，但各地區(qū)行政執(zhí)法人員參差不齊的執(zhí)法能力使得社會(huì)對(duì)保健食品監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性提出了很大的質(zhì)疑[32]。另外，如何避免單一監(jiān)管主體因缺乏監(jiān)督制衡機(jī)制而引發(fā)的監(jiān)管“缺位”，還需政府對(duì)組織架構(gòu)進(jìn)一步做出調(diào)整。

3.1.3 多主體治理參與程度不高

黨的十九大報(bào)告指出，要打造新時(shí)代共建共治共享的社會(huì)治理格局[33]，這是對(duì)新時(shí)代推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)治理現(xiàn)代化新征程的總體要求，合作共治是社會(huì)治理現(xiàn)代化的必要路徑[34]。落到對(duì)我國(guó)保健食品市場(chǎng)的治理上，在堅(jiān)持以政府為治理主導(dǎo)核心的基礎(chǔ)上，應(yīng)廣泛吸納食品安全的利益相關(guān)者——消費(fèi)者、保健食品生產(chǎn)企業(yè)、保健食品行業(yè)協(xié)會(huì)等多個(gè)主體共同參與對(duì)保健食品市場(chǎng)的進(jìn)行協(xié)調(diào)共治[35]。然而現(xiàn)實(shí)是，在目前對(duì)保健食品市場(chǎng)的治理上，我國(guó)依然以政府治理為絕對(duì)主導(dǎo)，行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督作用受制于政府管控，治理能力發(fā)揮余地極度有限。消費(fèi)者也因其信息劣勢(shì)和監(jiān)督建議渠道的不暢通難以有效參與治理。據(jù)有關(guān)學(xué)者對(duì)某區(qū)域老年群體的調(diào)查，僅有兩成對(duì)象能正確識(shí)別保健食品的批準(zhǔn)文號(hào)“國(guó)食健字”，對(duì)國(guó)藥準(zhǔn)字、國(guó)食健字、國(guó)食證字、衛(wèi)食字等批準(zhǔn)文號(hào)完全不認(rèn)識(shí)也不能區(qū)分的比例高達(dá)41.85%[36]。此外，我國(guó)因保健食品行業(yè)起步較晚，保健食品生產(chǎn)企業(yè)發(fā)展參差不齊，大部分企業(yè)的自我約束管理和安全理念較弱，缺乏維護(hù)我國(guó)保健食品市場(chǎng)健康發(fā)展的責(zé)任意識(shí)，也難以發(fā)揮其治理作用[37]。

3.2 日本經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)保健食品市場(chǎng)綜合治理的啟示

3.2.1 法律明確保健食品概念、探索分型可能性

明確我國(guó)保健食品市場(chǎng)綜合治理的方向，首是要明晰保健食品的法律定義。為此，國(guó)家有必要從上位法層面對(duì)其加以確認(rèn)，以明確后續(xù)市場(chǎng)治理邊界。在對(duì)保健食品進(jìn)行定義時(shí)，不僅要關(guān)注到保健食品之于普通食品的健康維護(hù)性，還要關(guān)注到不同保健食品對(duì)人體健康不同的影響程度。其原因在于，保健食品對(duì)健康的影響程度決定了政府、行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管的涉入程度以及消費(fèi)者和保健食品生產(chǎn)企業(yè)的選擇范圍，若是以一刀切的方式統(tǒng)一劃分保健食品標(biāo)準(zhǔn)，不僅會(huì)混淆監(jiān)管重點(diǎn)，給監(jiān)管者帶來(lái)繁瑣無(wú)效的工作任務(wù)，也沒(méi)有站在產(chǎn)品的角度為消費(fèi)者考慮不同保健食品風(fēng)險(xiǎn)的特殊性。因此，日本對(duì)保健食品分型定義監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)在我國(guó)似乎有一定的應(yīng)用價(jià)值。日本保健功能食品與我國(guó)食品對(duì)應(yīng)范圍及各自上市監(jiān)管方式見(jiàn)表1。

表 1 中日保健功能食品分類(lèi)監(jiān)管對(duì)比表Table 1 Comparison of health food classification and supervision between China and Japan

從總體范圍上看，兩國(guó)所認(rèn)可的具有“保健功能”的食品大體上是相似的，但日本在此基礎(chǔ)上對(duì)保健功能食品基于產(chǎn)品原料、含量、功能等標(biāo)準(zhǔn)的再劃分使其對(duì)保健功能食品進(jìn)行上市監(jiān)管時(shí)各有側(cè)重，中國(guó)則因?qū)Ρ＝∈称返慕y(tǒng)一囫圇定義選擇了按照產(chǎn)品原料種類(lèi)確定上市監(jiān)管方式。乍看之下，中國(guó)保健食品的上市監(jiān)管似乎更加嚴(yán)格，但凡使用的食品原料超出《保健食品原料目錄》中所限之原料均一刀切地實(shí)行嚴(yán)格注冊(cè)制，但這種監(jiān)管方式事實(shí)上不僅沒(méi)有考慮到原料含量的不同可能使得保健食品所具有的功能及其對(duì)人體健康影響程度的不同，造成了監(jiān)管重心的偏差，亦未給消費(fèi)者在選擇產(chǎn)品時(shí)提供相應(yīng)的提醒[38]。相比較而言，日本從產(chǎn)品的整體功能性視角對(duì)保健功能食品進(jìn)行科學(xué)定義劃分，再根據(jù)不同的分型確定監(jiān)管范圍程度，更能兼顧安全性和科學(xué)性。因此，我國(guó)在界定保健食品時(shí)，可以在明確保健食品大方向的前提下，結(jié)合我國(guó)健康國(guó)情需求，對(duì)保健食品按照其對(duì)人體健康不同的影響進(jìn)行分型定義劃分，一方面便于科學(xué)監(jiān)管和消費(fèi)者選購(gòu)產(chǎn)品；另一方面也有利于功能“聲稱(chēng)”的管理，不僅有利于消費(fèi)者根據(jù)“聲稱(chēng)”自主選擇產(chǎn)品，同時(shí)可加強(qiáng)企業(yè)自主規(guī)范生產(chǎn)的責(zé)任[39]。

3.2.2 建立獨(dú)立的保健食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部門(mén)強(qiáng)化政府治理

在對(duì)保健食品市場(chǎng)的政府治理上，我國(guó)采取的是“一元化”監(jiān)管模式，即保健食品的監(jiān)管主體與保健食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體為同一主體，這種監(jiān)管模式雖擺脫了分段式監(jiān)管的協(xié)調(diào)缺陷，但也易受制于人員、信息因素的影響無(wú)法很好地兼顧監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性和有效性，在一定程度上抵消了監(jiān)管一體化、專(zhuān)業(yè)化帶來(lái)的正效應(yīng)[40-41]。針對(duì)我國(guó)各地區(qū)保健食品監(jiān)管人員監(jiān)管水平參差不齊的現(xiàn)象，為彌補(bǔ)監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員的能力缺陷，可以探索組建一個(gè)類(lèi)似于日本“食品安全委員會(huì)”的獨(dú)立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部門(mén)，委員會(huì)成員只能由保健食品行業(yè)專(zhuān)業(yè)人士組成，負(fù)責(zé)對(duì)保健食品的安全進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并向監(jiān)管部門(mén)提出意見(jiàn)，監(jiān)管部門(mén)也可就重大疑難問(wèn)題向該評(píng)估部門(mén)進(jìn)行咨詢(xún)。除此之外，該獨(dú)立評(píng)估部門(mén)還可承擔(dān)對(duì)監(jiān)管主體監(jiān)管工作的指導(dǎo)監(jiān)督職能，定期向監(jiān)管機(jī)構(gòu)的上級(jí)主管部門(mén)報(bào)送對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)工作意見(jiàn)，通過(guò)監(jiān)督制衡機(jī)制雙重保障政府對(duì)保健食品監(jiān)管工作的有效實(shí)施[42]。

3.2.3 充分發(fā)揮多主體協(xié)調(diào)共治作用

對(duì)保健食品市場(chǎng)的治理，僅依靠政府的約束力難以避免“政府失靈”的狀況，亦不符合現(xiàn)代治理要求。因此，我國(guó)要充分挖掘消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、保健食品生產(chǎn)企業(yè)等保健食品市場(chǎng)主體對(duì)保健食品市場(chǎng)的治理效能，發(fā)揮其在保健食品市場(chǎng)中的協(xié)調(diào)共治作用。

在發(fā)揮消費(fèi)者的治理作用上，首先要從消費(fèi)者的權(quán)利意識(shí)入手，打通消費(fèi)者對(duì)保健食品的認(rèn)知渠道，讓消費(fèi)者具有參與保健食品治理的基本辨識(shí)能力和主體意識(shí)。在這一點(diǎn)上，日本經(jīng)驗(yàn)尤其值得借鑒。日本消費(fèi)者廳作為保健功能食品市場(chǎng)的監(jiān)管主力，承擔(dān)起了向廣大消費(fèi)者傳播保健功能食品知識(shí)的重要職能，其網(wǎng)站除定期更新相關(guān)政策法規(guī)供社會(huì)公眾查閱外，還會(huì)以插畫(huà)的形式對(duì)政策進(jìn)行直白地解讀，或是以問(wèn)答形式對(duì)公眾不甚清楚的事項(xiàng)作出簡(jiǎn)易說(shuō)明，方便社會(huì)公眾理解。消費(fèi)者想要了解的有關(guān)保健功能食品知識(shí)基本上通過(guò)消費(fèi)者廳的網(wǎng)站就能輕易獲取。反觀我國(guó)，雖然注意到了消費(fèi)者認(rèn)知能力的有限性，但至今仍未形成一個(gè)供消費(fèi)者一站式獲取信息的平臺(tái)，消費(fèi)者仍處于通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視、廣告等渠道獲取碎片化甚至虛假信息的階段，嚴(yán)重缺乏參與市場(chǎng)治理的基礎(chǔ)知識(shí)及能力。為此，國(guó)家可以通過(guò)建立或利用現(xiàn)有權(quán)威網(wǎng)站打造一個(gè)類(lèi)似于日本消費(fèi)者廳這樣的國(guó)家級(jí)保健食品權(quán)威信息平臺(tái)，通過(guò)定期向社會(huì)推送淺顯易懂的保健食品安全知識(shí)，及時(shí)更新發(fā)布有關(guān)保健食品安全風(fēng)險(xiǎn)，以強(qiáng)化每一位消費(fèi)者參與保健食品安全社會(huì)治理的意識(shí)，提高其參與保健食品市場(chǎng)治理的能力。同時(shí)，還可以通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)消費(fèi)者舉報(bào)保健食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法違規(guī)行為，提高其參與保健食品市場(chǎng)治理的積極性[43-44]。其次，拓寬消費(fèi)者監(jiān)督建議渠道，讓消費(fèi)者能夠參與到治理中去。政府部門(mén)不僅可以充分利用好當(dāng)下的互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)網(wǎng)站開(kāi)通消費(fèi)者監(jiān)督建議的便捷渠道，還可發(fā)揮我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)大國(guó)優(yōu)勢(shì)，與微信、支付寶這樣的擁有龐大活躍用戶(hù)群的社會(huì)互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)機(jī)構(gòu)合作，在其平臺(tái)上開(kāi)通官方監(jiān)督建議通道，使消費(fèi)者能方便快捷地獲取治理路徑。最后，政府更要重視對(duì)消費(fèi)者咨詢(xún)、舉報(bào)、投訴、建議信息的反饋，及時(shí)對(duì)其咨詢(xún)、舉報(bào)、投訴、建議作出回應(yīng)，保證消費(fèi)者的意見(jiàn)能得到及時(shí)反饋，如此才能真正有效地發(fā)揮消費(fèi)者對(duì)保健食品市場(chǎng)的治理作用。

在發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的治理作用上，通過(guò)關(guān)注日本健康營(yíng)養(yǎng)食品協(xié)會(huì)和中國(guó)營(yíng)養(yǎng)保健食品協(xié)會(huì)可發(fā)現(xiàn)，在相似的權(quán)責(zé)體系下，我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的行業(yè)權(quán)威性遠(yuǎn)低于日本，其職能效用也被大大弱化和低估。這與我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)將行業(yè)協(xié)會(huì)脫離于中立的民間機(jī)構(gòu)而將其定位為準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)不無(wú)關(guān)系[45]。故為使行業(yè)協(xié)會(huì)的媒介功能和承接政府治理功能充分發(fā)揮，我國(guó)政府在對(duì)保健食品行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行管控時(shí)，要轉(zhuǎn)變將其作為一個(gè)小政府部門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的傳統(tǒng)管理思路，在強(qiáng)調(diào)行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)政府的輔助作用的同時(shí)，還要認(rèn)清行業(yè)協(xié)會(huì)所代表的是行業(yè)內(nèi)企業(yè)的共同利益，其治理邏輯不能與政府治理一概而論[46]。當(dāng)下，政府應(yīng)適當(dāng)弱化對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的管制，使其發(fā)揮自治監(jiān)管的功能與作用，用以彌補(bǔ)政府監(jiān)管與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的雙重失靈，進(jìn)而逐步樹(shù)立起自治自立的中立形象[47]，獲得社會(huì)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管權(quán)威的認(rèn)可，以有效發(fā)揮其治理作用。

在發(fā)揮保健功能食品生產(chǎn)企業(yè)治理作用上，鑒于我國(guó)保健食品行業(yè)處于發(fā)展階段，與日本成熟的市場(chǎng)相比，大部分保健食品企業(yè)缺乏維護(hù)我國(guó)保健食品市場(chǎng)健康發(fā)展的責(zé)任意識(shí)。此背景下，政府要加強(qiáng)對(duì)保健功能食品生產(chǎn)企業(yè)的引導(dǎo)作用，通過(guò)建立行業(yè)信用體系，督促企業(yè)健全完善保健食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的過(guò)程控制體系、產(chǎn)品追溯體系、風(fēng)險(xiǎn)防范體系、責(zé)任落實(shí)體系，減少企業(yè)與消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱(chēng)，促使企業(yè)成為保障保健食品安全真正的“第一責(zé)任人”[48-49]。此外，還要加強(qiáng)對(duì)保健食品從業(yè)人員的誠(chéng)信教育和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)操作規(guī)范培訓(xùn)，使尚德守法真正成為企業(yè)信條，成為從業(yè)人員內(nèi)化于心的職業(yè)操守，自發(fā)承擔(dān)起對(duì)保健食品市場(chǎng)的治理責(zé)任。