日本鐵路“東京都市圈通勤五方面作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)型服務啟示研究

榮朝和，羅 江

（北京交通大學 經(jīng)濟管理學院，北京 100044)

1 日本國鐵“東京都市圈通勤五方面作戰(zhàn)”的實施與分析

1.1 實施過程

20 世紀60—80 年代，日本國鐵在東京都市圈開展一系列實現(xiàn)主要通道多復線化的重大投資建設工程，既啟動了國鐵自身通勤化服務的重要轉(zhuǎn)型，同時推動了東京都市圈高效率軌道通勤體系的形成。由于二戰(zhàn)后東京涌入了大量新增加人口，在受到房價和收入水平制約下，越來越多人們選擇居住在市中心23 區(qū)之外大約20 ～ 40 km 范圍之內(nèi)的郊區(qū)，東京通勤通學客流急驟上升，日本內(nèi)閣府在《國勢調(diào)查》報告中稱這一現(xiàn)象為“居住的郊區(qū)化現(xiàn)象”。但是，東京核心區(qū)傳統(tǒng)地面交通包括有軌電車系統(tǒng)完全無法適應激增的出行需求，而與核心區(qū)相連的放射狀鐵路上高峰時段極端超員和混亂現(xiàn)象也日益突出，當時靠壓縮列車間隔時間或增加車輛數(shù)等辦法難以解決問題，亟待從根本上大規(guī)模提高城市客運能力。

1956 年8 月，日本都市交通審議會發(fā)布“一號報告”，明確提出為了消除東京道路嚴重擁堵需要拆除地面有軌電車，采用新建的地鐵網(wǎng)進行替代，同時還通過推進鐵路通道的多復線建設，實施地鐵與市郊鐵路的相互直通運行[1]。因此，都市交通審議會以及后繼運輸政策審議會的政策建議報告對東京都市圈軌道交通網(wǎng)形成產(chǎn)生了重大影響，成為后來國鐵“東京都市圈通勤五方面作戰(zhàn)”(以下簡稱“東京通勤五方面作戰(zhàn)”)的核心內(nèi)容。

日本國鐵(Japan National Railway，簡稱JNR)的“東京通勤五方面作戰(zhàn)”，實際上是充分挖掘東京5 條最重要鐵路通道的能力，以多復線化同時滿足對外運輸和通勤2 個方面的需求[2]。除了南部東海道線連接名古屋、大阪方向，北部東北線日后連接東北、上越、長野3 條新干線的主要通道，還包括由東京站經(jīng)新宿西連的中央線，以及由東京市區(qū)東出的常盤線和總武線，這些線路都是東京最早修建的鐵路通道，是東京對外鐵路聯(lián)系的主要方向，而且也都成為繁忙的通勤走廊。日本國鐵“東京通勤五方面作戰(zhàn)”示意圖如圖1 所示。

一般而言，日本國鐵傳統(tǒng)上只專注連接日本各地的干線運輸，對城市圈內(nèi)部的通勤運輸因其復雜繁瑣而持消極態(tài)度。然而，1963 年因前任為發(fā)生重大列車事故下臺而新上任的國鐵總裁明確反對這種消極觀點，從1965 年起開始推動國鐵實施針對通勤通學服務的重大轉(zhuǎn)型。日本國鐵“東京通勤五方面作戰(zhàn)”克服諸多困難，歷經(jīng)15 年于1980 年基本完成“東京通勤五方面作戰(zhàn)”360 km 復線建設，5 條主要通道都分別由復線變?yōu)殡p復線以至高架化或地下化的多復線，實現(xiàn)了客貨分開、遠途與市郊列車分開、快速列車與普通列車分開，形成國鐵在東京都市圈的基本路網(wǎng)格局，同時還推進鐵路沿線車站的綜合開發(fā)，成為東京城市圈擴張最直接的驅(qū)動因素。

圖1 日本國鐵“東京通勤五方面作戰(zhàn)”示意圖Fig.1 Diagram of the Japan National Railway's Tokyo Five Prong Strategy

1.2 實施效果

日本國鐵“東京通勤五方面作戰(zhàn)”總建設費用達到12 344 億日元，雖然投資巨大，但由于實施后運輸量增加，經(jīng)濟效益突出。根據(jù)高松良晴[2]轉(zhuǎn)引近藤太郎的研究結(jié)論，除因東北線缺少數(shù)據(jù)沒有計算，其他4 個通道的項目財務核算都在13 ～ 29年內(nèi)轉(zhuǎn)虧為盈，內(nèi)部收益率則分別在5.9% ～ 10.3%之間，日本國鐵“東京通勤五方面作戰(zhàn)”相關通道建設績效評估表如表1 所示，符合日本法律對相關工程投資回報率的要求[2]。蓼沼慶正[3]的研究成果認為“東京通勤五方面作戰(zhàn)”各線路的綜合內(nèi)部收益率達到10.8%，結(jié)論與近藤太郎基本一致。

表1 日本國鐵“東京通勤五方面作戰(zhàn)”通道建設績效評估表Tab.1 Performance evaluation table of the construction of Tokyo Five Prong Strategy of JNR

特別重要的是，“東京通勤五方面作戰(zhàn)”為國鐵和1987 年民營化改革后，日本鐵路客運公司(以下簡稱“JR 公司”)轉(zhuǎn)型都市圈通勤服務的商業(yè)空間打下了堅實基礎。例如，JR 東日本公司作為日本國鐵民營化重組的6 家客運公司之一，目前營業(yè)里程7 474.2 km，其中高速鐵路1 134.7 km，直接為東京都市圈服務的線路只占其總運營里程的40%，而所完成的旅客周轉(zhuǎn)量卻占公司比重的近80%[4]。JR 公司一直在不斷強化對東京都市圈的服務。例如，屬于JR 東日本公司的33 km 環(huán)狀山手線實際上在幾乎每個區(qū)段上都有不同鐵路線與其并行，目前最多有7 條復線共用該通道，現(xiàn)東京各類鐵路線中有47 條與山手環(huán)線存在相交的換乘關系，其29 個車站中的27 個車站被改造為2 條以上鐵路線的換乘車站，東京山手線通道、站點及連接線路示意圖如圖2 所示。

因而，山手線不僅是世界上客流和車流最密集的鐵路通道，而且成為東京都市圈軌道交通網(wǎng)中至關重要的環(huán)狀換乘樞紐體系。JR 東客運公司近年在山手線通道內(nèi)建成的東京—上野新復線，使東京和上野2個車站都從原來高速鐵路的盡頭站變?yōu)橥ㄟ^站，既大大優(yōu)化了列車對車站的使用效率，又使原位于東京站與品川站之間的列車段轉(zhuǎn)變?yōu)樵谑兄行倪M行大規(guī)模綜合開發(fā)的絕佳場地。另外，負責運營東海道新干線的JR 東海公司，也增設高輪?？空?，而且將進行大規(guī)模綜合開發(fā)。

圖2 東京山手線通道、站點及并行線路示意圖Fig.2 Diagram of Tokyo Yamanote Corridor， stations and parallel lines

2 日本民鐵的“東京都市圈通勤五方面作戰(zhàn)”

隨著JNR 公司“東京通勤五方面作戰(zhàn)”的實施，東京的各私營鐵路、公私合營鐵路和JR 公司相繼對更多通勤線路進行持續(xù)至今的大規(guī)模強化改造，實施更加廣泛和復雜的軌道交通大運量、高速、便捷化擴建、改建工程，被稱為民鐵的“東京通勤五方面作戰(zhàn)”。根據(jù)粗略計算，軌道交通修建包括東京地鐵線路266 km，私鐵、公私合營鐵路和JR 公司線路470 km，合計736 km，是國鐵“東京通勤五方面作戰(zhàn)”的2 倍。經(jīng)過不斷擴建，相模、東急、東武、西武、京王、京成、京濱、小田急等多條放射狀市郊鐵路相繼得到強化，打通了千葉、多摩、港北各個新城區(qū)到東京核心區(qū)的鐵路客運通道，實現(xiàn)了郊區(qū)鐵路與城市核心區(qū)軌道交通的相互直通運輸，提高了成田和羽田國際機場與東京都核心區(qū)的通達性[2]。

另外，還實現(xiàn)了東京各軌道交通公司，包括JR 公司及私營鐵路與東京地鐵線路之間的過軌直通運輸。根據(jù)東京地鐵公司的數(shù)據(jù)，其自有線路里程僅為195.1 km，但由于與JR 公司及其他私營鐵路有337.5 km 過軌直通線路，因而東京地鐵公司2015 年的列車營業(yè)里程達532.6 km。目前，不同公司之間的列車過軌運行已經(jīng)成為常態(tài)。軌道交通公司之間列車過軌運營示意圖如圖3 所示[5]。通過線路共享實現(xiàn)的列車直通運輸，大大減少了乘客換乘的不便，緩解了通勤高峰時段的交通壓力。

目前，東京都市圈的軌道交通營業(yè)里程已經(jīng)達到了3 700 km，東京都市圈的通勤范 圍20 ～ 30 km 擴 大 到 了 約70 km，平均單程通勤時間為68.7 min，日均軌道交通發(fā)送人數(shù)超過4 000 萬人次，其中單程全程時間在2 h 內(nèi)的比重占92.1%，東京都市圈單程通勤時間分布如圖4 所示[6]。

另外，東京通勤高峰期列車超員狀況也明顯得到改善。在日本國鐵“東京通勤五方面作戰(zhàn)”開始的1965 年，東京通勤高峰期列車最大混雜率(日本的混雜率與中國的滿載率計算方法不同，有專家專門對比過中日指標之間的關系，認為日本混雜率為180%時等于中國100%的滿載率，即6 人/m2的水平。)達到307%，乘客需要借助“地鐵推手”才能上車并關閉車門的狀況。而到2000 年前后，列車最大混雜率大約降至200%，即列車基本滿員。列車不同混雜率目測差異示意圖如圖5 所示[7]。近年來，列車混雜率的控制目標是將最擁擠線路的混雜率降至180%。

圖4 東京都市圈單程通勤時間分布Fig.4 Graphic of one-way commuting time in metropolitan Tokyo

圖3 軌道交通公司之間列車過軌運營示意圖Fig.3 Schematic diagram of train crossing operation between different railway companies

圖5 列車不同混雜率目測差異示意圖Fig.5 Visual difference diagram of trains with different mixing rates

3 “東京都市圈通勤五方面作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)型服務啟示

3.1 軌道交通與都市圈的關系

“東京通勤五方面作戰(zhàn)”不僅使鐵路通勤能力增加、客運量提升、擁擠率降低、通勤時間節(jié)約、通勤距離延長、沿線地區(qū)人口增加、運輸收入增加等方面，而且對鐵路企業(yè)、乘客和東京都市圈都產(chǎn)生了正面影響，“東京通勤五方面作戰(zhàn)”實施效果示意圖如圖6 所示[3]。

軌道交通支撐著東京從20 世紀50 年代以工業(yè)和居住為主的功能，到60 年代和70 年代增加教育研究、物流生產(chǎn)和業(yè)務管理功能形成的多核及多級地域結(jié)構(gòu)，再進一步到80 年代和90 年代更加強調(diào)首都中樞功能的多級多圈域結(jié)構(gòu)及分散型網(wǎng)絡結(jié)，東京首都圈5 次基本計劃空間結(jié)構(gòu)及功能布局演變示意圖如圖7 所示[8]。東京都市圈以日本8%的國土面積，聚集30%的人口，并且創(chuàng)造30%以上的GDP 總量，是日本的政治、經(jīng)濟、文化、國際交流中心。這里聚集了全日本27%的本土制造業(yè)、64%的外資企業(yè)、承接40%的國際會議、接待34.6%的外國游客，這里擁有全日本25%的大學和36.8%的大學生，各種商業(yè)設施總數(shù)占全日本的34.8%[9-10]。

圖6 “東京通勤五方面作戰(zhàn)”實施效果示意圖Fig.6 Tokyo Five Prong Strategy effect diagram

3.2 啟示

大都市區(qū)正在成為各國資本累積、經(jīng)濟競爭和社會生活的主要空間尺度，大都市區(qū)化已經(jīng)成為不可避免的趨勢[11]。每一個現(xiàn)代大都市區(qū)形成的過程，同時都是一個具有內(nèi)在支撐和引領作用的軌道交通網(wǎng)絡形成過程，而大都市區(qū)可以簡化成軌道通勤圈[12]。我國目前正處在城市化階段轉(zhuǎn)變的關鍵時刻[11]，軌道通勤圈是界定大都市區(qū)的重要標準，也是區(qū)別大都市區(qū)與蔓延式大城市及城市群的主要準繩，大都市區(qū)需要特別重視發(fā)揮市郊通勤鐵路的作用，其5 km 以上站間距可以解決市中心50 km甚至更遠半徑范圍內(nèi)的通勤問題[12]。例如，北京市目前有約700 km 軌道交通運營線路，每日客流超千萬人次，高峰期地鐵擁擠程度近似東京混雜率為300%的狀況，通勤范圍主要限制在半徑約30 km 的范圍內(nèi)。目前，北京市通過軌道通勤體系構(gòu)建向大都市區(qū)轉(zhuǎn)型，依次向東、東南、南和西南等方向規(guī)劃建設5 ～ 6 條跨市域通勤鐵路，形成約50 ～ 70 km 半徑的通勤圈，既符合規(guī)劃的京津冀協(xié)同發(fā)展方向，也滿足中央關于跨域疏散首都非核心功能的要求。北京跨市域通勤鐵路通道示意圖如圖8 所示。

基于“東京通勤五方面作戰(zhàn)”經(jīng)驗對北京市向大都市區(qū)轉(zhuǎn)型啟示如下。

（1）構(gòu)建高效率軌道交通通勤圈。北京目前所面臨的城市問題和交通問題與當年東京所經(jīng)歷的階段非常類似，也面臨城市發(fā)展和交通建設的重大階段性轉(zhuǎn)換。把30 km 半徑以上的市郊通勤鐵路作為重點，力爭絕大多數(shù)居民能在1.5 h 內(nèi)最多不超過2 h 完成單程通勤出行，實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展和人民群眾對美好生活的向往。

（2）實現(xiàn)主要通道的立體化共用。北京的通道資源比一般城市的通道資源更稀缺，應對京廣(北京—廣州)、京九(北京—香港)、京滬(北京—上海)、京津(北京—天津)、京沈(北京—沈陽)、京唐(北京—唐山)、京承(北京—承德)、京包(北京—包頭)、豐沙大(豐臺—沙城—大同)、京原(北京—原平)等主要通道的狀況，特別是繁忙通道的立體化共用盡早統(tǒng)籌安排。凡是涉及到市郊通勤鐵路或區(qū)域快線的共用需要，應盡早建立有約束力的路地合作共同規(guī)劃、建設與運營協(xié)調(diào)機制。

圖7 東京首都圈5 次基本計劃空間結(jié)構(gòu)及功能布局演變示意圖Fig.7 Evolution diagram of spatial structure and functional layout of Tokyo capital circle five times basic plan

（3）重視國鐵車站的通勤立體化。努力提升國鐵市郊通勤列車的功能化服務，同時通過列車過軌運行，實現(xiàn)北京市自營市郊通勤鐵路(區(qū)域快線)列車進入核心城區(qū)的鐵路客站，并與地鐵線路方便換乘。為此，應利用容積率獎勵政策，國鐵通過與北京市對樞紐車站的立體化共同改造、開發(fā)與共用，實現(xiàn)鐵路樞紐資源運營與利益的共贏，為北京都市圈提供優(yōu)質(zhì)設施與服務，推動國鐵“北京都市通勤圈”服務轉(zhuǎn)型。

圖8 北京跨市域通勤鐵路通道示意圖Fig.8 Diagram of Beijing cross-city commuter railway passage

4 結(jié)束語

鐵路對中國的城市化意義重大，在國鐵轉(zhuǎn)型為都市圈通勤服務的過程中，超大城市和鐵路2 家主體需要共同努力爭取合作共贏，徹底改變傳統(tǒng)經(jīng)營壁壘的思維模式，擔當責任、把握機會，形成都市圈“四網(wǎng)融合”的軌道交通網(wǎng)絡，實現(xiàn)通道資源整合與強化利用，國鐵從關注環(huán)線、聯(lián)絡線轉(zhuǎn)向盡快構(gòu)建放射狀共用通勤廊道。日本鐵路的經(jīng)驗表明，盡早確定線位站位和配套土地開發(fā)資源，根據(jù)事權原則合理劃分投資責任，才能有效引導都市圈優(yōu)化時空形態(tài)。