長(zhǎng)三角區(qū)域一體化戰(zhàn)略下蘇州推動(dòng)建立環(huán)太湖跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

祖國(guó)峰

[摘 要]通過(guò)對(duì)太湖水質(zhì)和生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀的分析，剖析存在的問(wèn)題，提出解決對(duì)策。要強(qiáng)化太湖區(qū)域功能定位，借助長(zhǎng)三角一體化、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施的契機(jī)，充分挖掘吳文化中所蘊(yùn)含的生態(tài)內(nèi)涵，用先進(jìn)理念引領(lǐng)生態(tài)補(bǔ)償，用創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)生態(tài)文明，提倡綠色生活方式，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，借鑒國(guó)內(nèi)外關(guān)于湖區(qū)及其流域水生態(tài)綜合治理的成功經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域一體化戰(zhàn)略;環(huán)太湖區(qū)域;生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.35.020

太湖治理是區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的重大民生工程之一，蘇州作為長(zhǎng)三角及環(huán)太湖重要的節(jié)點(diǎn)城市，應(yīng)發(fā)揮其良好的生態(tài)優(yōu)勢(shì)和其他優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)環(huán)太湖跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建，保護(hù)和改善太湖生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。環(huán)太湖區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題主要體現(xiàn)在水污染、空氣污染、土壤污染和噪聲污染等方面，本研究專指太湖水環(huán)境問(wèn)題。

1 太湖水質(zhì)現(xiàn)狀

根據(jù)2007—2018年太湖水資源公報(bào)繪制圖1和圖2，全湖水質(zhì)（2007—2012年總氮磷不參評(píng)，2013—2018年總氮不參評(píng)）在2012年前為Ⅲ類以上，2012年以后為Ⅳ類，類別無(wú)變化，面積占比主要介于60%～80%，近四年有上升趨勢(shì)。圖2中，全湖水質(zhì)（總氮磷參評(píng)）總體上向好，由劣Ⅴ類上升為Ⅴ類，且面積占比總體上有下降趨勢(shì)，幅度不大，但不夠穩(wěn)定。雖然近幾年治理力度加大，但效果并不明顯，太湖水質(zhì)及營(yíng)養(yǎng)情況不容樂(lè)觀。

2 生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀剖析

2.1 現(xiàn)有機(jī)制

第一，政策保障。國(guó)家《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)生態(tài)補(bǔ)償做出了原則性的規(guī)定，其中第31條提出國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。又先后出臺(tái)了關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見、太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案、太湖流域管理?xiàng)l例、水污染防治行動(dòng)計(jì)劃、關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案、建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃等法規(guī)制度。江蘇及浙江、上海、安徽也配套出臺(tái)了相應(yīng)法規(guī)制度。

第二，組織保障。國(guó)家及江蘇省成立了水利部太湖流域管理局及其蘇州管理局、江蘇省太湖水污染防治辦和水利工程處等專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理太湖及其流域的環(huán)境工程及綜合治理工作。

第三，資金保障。近年來(lái)，國(guó)家及各地通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金的形式，在環(huán)保方面投入了大量的資金。2018年，江蘇省環(huán)境污染治理投資總額1026.4億元，蘇州市環(huán)保投入資金約664.69億元。

第四，措施保障。按照太湖流域管理?xiàng)l例的要求，各地區(qū)遵循“產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)、行政監(jiān)督約束”的原則進(jìn)行實(shí)施。根據(jù)《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償實(shí)施辦法（試行）》要求，以“誰(shuí)達(dá)標(biāo)、誰(shuí)受益，誰(shuí)超標(biāo)、誰(shuí)補(bǔ)償”為原則，實(shí)行“雙向補(bǔ)償”制度。各地高度重視環(huán)境保護(hù)和污染減排工作，強(qiáng)化職責(zé)意識(shí)，落實(shí)目標(biāo)責(zé)任，全力推進(jìn)流域治理。

2.2 存在的不足

第一，政策執(zhí)行與組織協(xié)調(diào)方面。太湖湖體雖然全部管轄權(quán)在江蘇省，但水體質(zhì)量的好壞與上下游、流域內(nèi)各地區(qū)環(huán)境保護(hù)及綜合治理的效果分不開。雖然國(guó)家層面出臺(tái)了健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見，各省（市）也出臺(tái)了實(shí)施方案，通過(guò)財(cái)政及獎(jiǎng)罰手段實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償，在一定程度上能夠取得階段性成果，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)及根本出發(fā)，經(jīng)濟(jì)刺激手段力度還不夠，手段也比較單一，跨區(qū)域間的合作與協(xié)調(diào)沒(méi)有形成一定的機(jī)制，治理效果沒(méi)有突破性的進(jìn)展，太湖污染狀況短時(shí)間內(nèi)還不能得到扭轉(zhuǎn)。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面，通行做法是按條塊分配財(cái)政資金，這樣便于操作和評(píng)價(jià)，難免會(huì)存在一定的主觀性。太湖水生態(tài)治理是一項(xiàng)綜合的、系統(tǒng)的、復(fù)雜的工程，各地的實(shí)際情況不一，各區(qū)域由于歷史、現(xiàn)實(shí)、地理、環(huán)境等各種原因，治理成本、治理效率、治理難度也會(huì)存在很大的差異，這種客觀性目前很難用技術(shù)手段來(lái)評(píng)估和測(cè)量。由于太湖跨區(qū)域治理缺少法律依據(jù)、規(guī)劃依據(jù)和政策依據(jù)，實(shí)施協(xié)調(diào)具有一定的困難。

第二，投資方面。如表1、表2所示，2018年江蘇省環(huán)境污染治理投資比2017年減少12.8%，占本地區(qū)GDP比重為1.11%（即全省平均），比2017年下降了0.26%。2018年蘇州市環(huán)保投資比2017年增長(zhǎng)0.55%，占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為3.57%。雖然投入比2017年有所增加，但占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重卻下降了0.25%，與全省平均下降水平基本一致，這也反映出在環(huán)保投入方面還有提升的空間。相比較而言，蘇州市在環(huán)境保護(hù)及污染治理方面的投資遠(yuǎn)超出全省平均水平。

第三，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面。江蘇省2008年實(shí)施太湖流域補(bǔ)償試點(diǎn)方案，試點(diǎn)范圍不含太湖南岸的入湖河流。2014年實(shí)施水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償實(shí)施辦法，在主要水域上下游之間建立經(jīng)濟(jì)雙向補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)施范圍擴(kuò)大到全省，但仍無(wú)法涵蓋太湖南岸的入湖河流?！靶掳步h(huán)境生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)”已取得了階段性成果，但離試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣還得有一段時(shí)間。我國(guó)發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，解決生態(tài)補(bǔ)償范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低、保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)體制機(jī)制不完善等問(wèn)題;發(fā)布《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》，解決企業(yè)和社會(huì)公眾參與度不高、優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)供給不足等問(wèn)題。此項(xiàng)工作涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，實(shí)施工作還有諸多問(wèn)題，如生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制如何建立、生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩糠治鋈绾未_認(rèn)、生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值如何評(píng)估、公共財(cái)政體制如何根據(jù)環(huán)保要求進(jìn)行調(diào)整、跨區(qū)域流域生態(tài)如何補(bǔ)償?shù)取?/p>

3 推動(dòng)建立環(huán)太湖跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議

3.1 強(qiáng)化太湖區(qū)域功能定位

根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，長(zhǎng)三角地區(qū)被確定為優(yōu)先開發(fā)區(qū)域之一，要求調(diào)整太湖周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局，打造技術(shù)研發(fā)和旅游休閑基地;強(qiáng)化了蘇州的綜合服務(wù)和輻射帶動(dòng)功能，把蘇州建設(shè)成為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地和旅游勝地。環(huán)太湖區(qū)域正是長(zhǎng)三角的腹地，既是先進(jìn)制造業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)集聚區(qū)，又是重要的生態(tài)功能區(qū)，其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量好壞直接影響到長(zhǎng)三角的整體環(huán)境。

2018年，蘇州成為首批國(guó)家服務(wù)型制造示范城市之一，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好，布局密集，擁有國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)14家，省級(jí)開發(fā)區(qū)6家，綜合保稅區(qū)7家，保稅港區(qū)1家，153家國(guó)（境）外世界500強(qiáng)公司在蘇州有投資，上市公司135家。地區(qū)生產(chǎn)總值處于全國(guó)最高水平，人均可利用水資源量處于全國(guó)較低水平，可利用水資源量與地區(qū)產(chǎn)值不相匹配。作為優(yōu)先開發(fā)區(qū)域的一部分，蘇州要率先打破行政區(qū)劃界限，制定實(shí)施更有針對(duì)性的區(qū)域協(xié)調(diào)政策和績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，在加強(qiáng)和改善區(qū)域調(diào)控中有所作為。

3.2 巧借東風(fēng)，乘勢(shì)而上

培育形成杭湖寧（杭州、湖州、南京）發(fā)展帶已納入全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，利用寧杭沿線綠色生態(tài)優(yōu)勢(shì)，打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，推動(dòng)跨區(qū)域協(xié)作，營(yíng)造環(huán)太湖戰(zhàn)略生態(tài)空間，推進(jìn)太湖流域上游水環(huán)境綜合治理與可持續(xù)發(fā)展。蘇州及太湖正處于滬寧杭黃金三角區(qū)域中心地帶，其區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，要以長(zhǎng)三角一體化、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)家戰(zhàn)略為契機(jī)，主動(dòng)謀求發(fā)展機(jī)會(huì)，追求綠色發(fā)展，為跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建積累經(jīng)驗(yàn)。蘇州市要進(jìn)一步健全和完善本區(qū)域環(huán)境綜合治理的法規(guī)制度，主動(dòng)尋求與環(huán)太湖各地市環(huán)境制度的有效銜接。

3.3 挖掘吳文化的生態(tài)內(nèi)涵

吳文化的發(fā)源地與核心區(qū)域就在環(huán)太湖流域?！吧仙迫羲⒓嫒莶⑿睢笔菂俏幕闹饕卣髦?，吳文化蘊(yùn)含了特征鮮明的水文化。要繼承和宣傳水文化在蘇州人生產(chǎn)生活中的地位與形象，挖掘蘇州人傍水、依水、用水、蓄水、興水、養(yǎng)水、節(jié)水、凈水、敬水的“以水為本”的文化情感。泰伯三讓王位，贏得孔子“至德名邦”贊譽(yù)，體現(xiàn)了厚德載物的和諧性，這與現(xiàn)代生態(tài)文明中的人與自然和諧共生相契合。泰伯于荊野之地拓建勾吳國(guó)，體現(xiàn)的是不守成規(guī)、敢想敢干的開拓創(chuàng)新精神，太湖治理需要的就是這種創(chuàng)造性。

3.4 理念引領(lǐng)，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)

第一，推行綠色生活方式。爭(zhēng)取在省內(nèi)率先推行生活垃圾強(qiáng)制分類制度，出臺(tái)蘇州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例（或辦法）和垃圾分類收集處理標(biāo)準(zhǔn)體系。將生態(tài)文明納入教育及培訓(xùn)體系，融入社區(qū)規(guī)范、村規(guī)民約、景區(qū)守則，創(chuàng)建節(jié)約型、綠色環(huán)保型機(jī)關(guān)、家庭、學(xué)校、社區(qū)、商場(chǎng)、建筑等，營(yíng)造全社會(huì)、全員參與的良好氛圍。推行綠色產(chǎn)品政府采購(gòu)制度，優(yōu)先或強(qiáng)制采購(gòu)綠色產(chǎn)品。

第二，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。以統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，因地、因時(shí)制宜選擇生態(tài)補(bǔ)償模式。充分發(fā)揮政府調(diào)控和市場(chǎng)配置資源相結(jié)合的調(diào)節(jié)機(jī)制，利用蘇州經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、科創(chuàng)、區(qū)位、交通等優(yōu)勢(shì)，通過(guò)補(bǔ)償資金、轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)、培訓(xùn)人才、對(duì)口協(xié)作、共建園區(qū)、新型飛地經(jīng)濟(jì)等方式建立橫向補(bǔ)償關(guān)系。在焚燒垃圾、處理污水、凈化水質(zhì)、防治災(zāi)害、整治修復(fù)岸線、保護(hù)與修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)等工作中，有機(jī)結(jié)合生態(tài)產(chǎn)業(yè)。要采取多種方式（注入資本金、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、投資補(bǔ)貼及融資費(fèi)用補(bǔ)貼），引導(dǎo)社會(huì)資金和金融資本投資（采取基金化、PPP等模式）太湖水環(huán)境綜合治理。構(gòu)建本區(qū)域符合綠色企業(yè)和項(xiàng)目融資特點(diǎn)的綠色信貸服務(wù)體系，培育發(fā)行綠色債券，創(chuàng)新綠色保險(xiǎn)產(chǎn)品，探索完善排污權(quán)交易制度。

3.5 借鑒成功經(jīng)驗(yàn)

第一，國(guó)際借鑒。借鑒墨累-達(dá)令河流域治理經(jīng)驗(yàn)，建立區(qū)域協(xié)商機(jī)制，創(chuàng)新太湖流域管理體制。借鑒北美五大湖、琵琶湖、博登湖等治理經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，制定分階段治理目標(biāo)，加強(qiáng)多部門協(xié)調(diào)合作;制定和完善法律法規(guī);實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)控，增加資金投入;采取技術(shù)措施控制污染源。

第二，國(guó)內(nèi)借鑒。蘇州要借鑒新安江生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的“中國(guó)模式”——跨區(qū)域聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)防聯(lián)控等聯(lián)動(dòng)機(jī)制，主動(dòng)與環(huán)太湖區(qū)域各地市對(duì)接，統(tǒng)籌推進(jìn)太湖全流域治理。時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可考慮發(fā)起建立太湖綠色發(fā)展基金，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略實(shí)施中，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)（如互認(rèn)失信行為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)共享、聯(lián)合懲戒等）可鑒。

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