論我國(guó)農(nóng)村水環(huán)境的行政性ADR機(jī)制

歐陽(yáng)利芝

摘 要：在當(dāng)代，從最初以城市水環(huán)境治理為重到現(xiàn)代逐步重視農(nóng)村水環(huán)境的治理，由于農(nóng)村水環(huán)境治理與城市水環(huán)境治理所處大背景的不同，農(nóng)村水環(huán)境治理更偏向行政性ADR機(jī)制，我國(guó)在農(nóng)村水環(huán)境的治理上應(yīng)建立起中國(guó)特色的行政性ADR機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村水環(huán)境;行政性ADR機(jī)制;農(nóng)村水污染

上世紀(jì)八十年代至今，由于城市工業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等多方面原因，大量的工業(yè)廢水、農(nóng)村的生活垃圾及日常廢水等使農(nóng)村的水環(huán)境日益惡化。近些年來(lái)，政府對(duì)農(nóng)村發(fā)展和環(huán)境的重視以及人民環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，農(nóng)村水環(huán)境成為眾多學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)。本文在我國(guó)農(nóng)村水環(huán)境現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村水環(huán)境進(jìn)行解讀，研究其與行政性ADR機(jī)制的融通之處。

一、我國(guó)農(nóng)村水環(huán)境現(xiàn)狀

農(nóng)村水環(huán)境是指，分布在廣大農(nóng)村的河流、湖沼、溝渠、池塘、水庫(kù)等地表水體、土壤水和地下水體的總稱，是農(nóng)村生產(chǎn)生活不可缺少的基礎(chǔ)條件，是全國(guó)水環(huán)境的重要組成部分，直接關(guān)系著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)村生態(tài)的可持續(xù)等方面。[1]在新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略中有一條為堅(jiān)持人與自然和諧共生，這就表明已經(jīng)認(rèn)識(shí)到人與自然的關(guān)系為共生關(guān)系，兩者一榮俱榮、一損俱損，是共同進(jìn)退的。

（一）當(dāng)前農(nóng)村水環(huán)境現(xiàn)狀及分析

近十年來(lái)，我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)取得了一定成果，但是伴隨著城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其以城市發(fā)展為重為先進(jìn)行發(fā)展，資源與環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，主要問(wèn)題為農(nóng)村水資源的矛盾，也就是有關(guān)水資源和水環(huán)境的浪費(fèi)和污染問(wèn)題，其中農(nóng)業(yè)污染物、生活污染以及城市的工業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移等方面對(duì)農(nóng)村的水環(huán)境帶來(lái)了嚴(yán)重負(fù)擔(dān)。主要原因是農(nóng)村水環(huán)境治理機(jī)制的不完善的原因。

隨著信息社會(huì)的發(fā)展，越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始強(qiáng)調(diào)環(huán)境治理的民主化，主張充分利用利益相關(guān)者的合作來(lái)解決日益嚴(yán)峻的農(nóng)村水環(huán)境污染問(wèn)題。在農(nóng)村水環(huán)境治理過(guò)程中，建立起地方各級(jí)政府、企業(yè)和農(nóng)村居民共同治理的機(jī)制是農(nóng)村水環(huán)境治理的關(guān)鍵舉措。在農(nóng)村水環(huán)境治理的過(guò)程中，由于農(nóng)村整體的文化水平與城市有一定差距，專業(yè)的訴訟機(jī)制在普通農(nóng)村全面推廣有一定難度，普通農(nóng)民在一般情況下無(wú)法負(fù)擔(dān)起訴訟費(fèi)用。由于司法程序固有的特點(diǎn)，使環(huán)境爭(zhēng)議民事訴訟往往經(jīng)歷的時(shí)間長(zhǎng)，尋求新的解決方式成為必然途徑。我國(guó)可以建立起具有中國(guó)特色的行政性ADR模式來(lái)解決農(nóng)村水環(huán)境爭(zhēng)議。

在新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略中有一條為堅(jiān)持人與自然和諧共生，這就表明已經(jīng)認(rèn)識(shí)到人與自然的關(guān)系為共生關(guān)系，兩者一榮俱榮、一損俱損，是共同進(jìn)退的。迄今為止，我國(guó)對(duì)于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)日益重視，并將生態(tài)文明現(xiàn)代化建設(shè)的地位進(jìn)行了提升。2017年10月18日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)人民代表大會(huì)在在北京開(kāi)幕，習(xí)近平總書記代表第十八屆中央委員會(huì)向大會(huì)作報(bào)告。根據(jù)十九大報(bào)告，探索對(duì)于我國(guó)環(huán)境保護(hù)及生態(tài)文明社會(huì)的構(gòu)建。生態(tài)文明已經(jīng)系統(tǒng)地納入新修訂的中國(guó)共產(chǎn)黨章程，列為“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分。同時(shí)，《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》中，明確推出要“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”，生態(tài)文明將全面納入新的憲法。

（二）水環(huán)境的法律性質(zhì)

1954年，保羅·薩繆爾森在《經(jīng)濟(jì)和統(tǒng)計(jì)學(xué)評(píng)論》上首次對(duì)公共物品進(jìn)行了定義：公共物品就是每個(gè)人對(duì)這種物品的消費(fèi)都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該物品消費(fèi)的減少。薩繆爾森在隨后的著作中對(duì)概念進(jìn)行不斷修訂，最后指出公共物品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩種屬性。[2]

水環(huán)境作為一種公共物品，是構(gòu)成農(nóng)村公共物品的重要組成部分。在環(huán)境保護(hù)這個(gè)問(wèn)題上，我國(guó)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展較其他國(guó)家而言，開(kāi)端較晚，雖然已經(jīng)加快了生態(tài)文明建設(shè)，在環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題上也有了一定的成果，但是，水環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)公共性的問(wèn)題，不是對(duì)部分人類的行為進(jìn)行約束，而是對(duì)全體人類的行為要有一定的約束。水環(huán)境問(wèn)題處在一個(gè)公共領(lǐng)域，所涉及的客體也是一種公共物品。在社會(huì)中，道德與法律是通過(guò)自身的規(guī)范性、制度性的特點(diǎn)，維護(hù)人的行為的實(shí)施、人與人之間的各種社會(huì)關(guān)系的融合，又對(duì)人的行為、人與人之間的各種關(guān)系的存在確立了意義。道德與法律在社會(huì)生活中的意義超過(guò)了一般的約束，兩者都具有開(kāi)拓的功能，讓人的行為、社會(huì)關(guān)系在更大的范圍、更高的程度上發(fā)展，促使社會(huì)更加文明。因此，在水環(huán)境政策的制定時(shí)，將一定的道德標(biāo)準(zhǔn)上升到法律的高度，使其具備強(qiáng)制性，通過(guò)可以操作的規(guī)范讓具體行為落實(shí)在實(shí)踐當(dāng)中。

二、ADR機(jī)制下的農(nóng)村水污染防治

ADR是指訴訟外或非訴訟解決爭(zhēng)議的各種方法的統(tǒng)稱，其主要種類包括和解、調(diào)解、仲裁、契約指定的調(diào)解、微型審理、“高級(jí)行政長(zhǎng)官評(píng)估”程序、早期審理評(píng)議、仲裁/調(diào)解、棒球仲裁、法院指定的調(diào)解或仲裁、簡(jiǎn)易陪審團(tuán)審判、租借法官等。[3]

（一）現(xiàn)代ADR機(jī)制在環(huán)境糾紛上的適用

訴訟是目前大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)解決環(huán)境糾紛的主要方式，作為公力救濟(jì)取代私力救濟(jì)的選擇，訴訟可以使得大部分糾紛在相對(duì)的環(huán)境下得以解決。然而，由于我國(guó)環(huán)境糾紛解決機(jī)制是在以城市環(huán)境治理為重點(diǎn)進(jìn)行建立，是忽略或無(wú)視廣大農(nóng)村地區(qū)的，沒(méi)有給農(nóng)村的環(huán)境糾紛更多的關(guān)注。也就是說(shuō)目前的糾紛解決機(jī)制以訴訟為主，在農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的解決上較為乏力。[4]

作為一種重要的糾紛解決方式，訴訟無(wú)疑是現(xiàn)代社會(huì)最為有效和可靠的選擇，但是從實(shí)踐效果看，訴訟這一模式并不適宜當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)大多數(shù)糾紛的解決。大部分農(nóng)村地區(qū)仍保留著極其濃厚的鄉(xiāng)土氣息，以血緣親情為紐帶，農(nóng)村的各類村落基本上都是具有一定血緣關(guān)系的，這在客觀上導(dǎo)致了以訴訟這種方式去解決農(nóng)村糾紛在實(shí)際操作上較為困難。

實(shí)際上，ADR 機(jī)制取決于特定社會(huì)的糾紛解決需求及其機(jī)制的設(shè)計(jì)。并不存在一種完美的、適用于任何國(guó)家和社會(huì)的模式。就像司法程序的設(shè)計(jì)及其運(yùn)作一樣，ADR 的發(fā)展也并沒(méi)有普遍適合所有國(guó)家和地區(qū)的普遍規(guī)律。我國(guó)環(huán)境ADR制度分為兩類：行政性的和民間的。行政性 ADR 包括行政裁決和行政調(diào)解，民間性ADR指當(dāng)事人協(xié)商。環(huán)境糾紛作為一種特殊的復(fù)雜的社會(huì)糾紛，ADR機(jī)制在其中的作用比較突出。依據(jù)現(xiàn)代法治理論， 社會(huì)糾紛主要由法院通過(guò)審判來(lái)解決。然而 ，這只是期望，并不能完全通過(guò)審判來(lái)解決。因?yàn)榉刹皇侨f(wàn)能的，不能解決所有社會(huì)問(wèn)題。且法院追求的更多的是程序正義。世界上大多數(shù)國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)用 ADR 模式來(lái)解決環(huán)境糾紛， 并取得了一定成效。當(dāng)產(chǎn)生環(huán)境糾紛時(shí)，非訴糾紛解決機(jī)制如同訴訟機(jī)制一樣，都是在當(dāng)事人環(huán)境利益無(wú)法實(shí)現(xiàn)的前提下，通過(guò)對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行二次調(diào)整的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)矯正的環(huán)境正義。因此，把ADR方式全面推廣到環(huán)境爭(zhēng)端解決領(lǐng)域中具有非常重大的現(xiàn)實(shí)意義。我國(guó)司法制度雖然在不斷的發(fā)展但還是有不足之處。中華民族一向是以和為貴，對(duì)比提起訴訟由法院來(lái)解決糾紛，更愿意使用調(diào)解方式來(lái)進(jìn)行糾紛的解決。從中國(guó)的傳統(tǒng)出發(fā)，運(yùn)用中國(guó)傳統(tǒng)的法律文化，與實(shí)際相結(jié)合建立起全方位的農(nóng)村水環(huán)境行政性ADR機(jī)制。但是這種觀念在法治進(jìn)程中并沒(méi)有很好的繼承下來(lái)，沒(méi)有很好地認(rèn)識(shí)到ADR機(jī)制和法治社會(huì)的關(guān)系，這是理念上的障礙。

（二）行政性ADR機(jī)制與農(nóng)村水環(huán)境糾紛

ADR這種以注重妥協(xié)而非強(qiáng)化對(duì)抗性，注重事后效果而非事前考察的糾紛化解機(jī)制，在 解決農(nóng)村環(huán)境糾紛過(guò)程中，更能滿足爭(zhēng)議各方的心理訴求，推動(dòng)糾紛解決。也就是說(shuō)司法系統(tǒng)正在從單純的公力救濟(jì)領(lǐng)域變成公私合作的場(chǎng)合。ADR并非是一場(chǎng)對(duì)抗法院和律師的運(yùn)動(dòng)，ADR非但沒(méi)有與法院分庭抗禮，而且被法院主動(dòng)引入司法領(lǐng)域，成為法院、律師和糾紛解決專家合力解決糾紛的新策略。[5]

（接358頁(yè)）

（轉(zhuǎn)359頁(yè)）

目前我國(guó)并沒(méi)有關(guān)于環(huán)境爭(zhēng)議訴訟外解決的專門立法，有關(guān)環(huán)境爭(zhēng)議的訴訟外爭(zhēng)議解決方式只有環(huán)保法相關(guān)部門法規(guī)定的行政解決方式，而且對(duì)于環(huán)保部門行政處理的方式和性質(zhì)規(guī)定得較為模糊，環(huán)保部門的處理決定是否具有法律效力也存在不同解釋說(shuō)明。這種情況對(duì)農(nóng)村水環(huán)境爭(zhēng)議的解決，是十分不利的。

以環(huán)境仲裁為例，我國(guó)沒(méi)有專門的環(huán)境仲裁機(jī)構(gòu)和相關(guān)法規(guī)，涉及到農(nóng)村水環(huán)境的更為稀少，以仲裁為解決農(nóng)村水環(huán)境糾紛，我國(guó)沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)涉及環(huán)境糾紛的行政行為究竟是可訴行為還是不可訴行為，當(dāng)事人的權(quán)利往往得不到保障。

以和解與調(diào)解為例，和解是私人控制下的糾紛解決，體現(xiàn)當(dāng)事人意思自治，側(cè)重于追求個(gè)別正義。對(duì)于調(diào)解來(lái)說(shuō)，我國(guó)民間的ADR解決機(jī)制為人民調(diào)解制度，但是這個(gè)制度的發(fā)展不完善，尤其是在農(nóng)村水環(huán)境爭(zhēng)議的處理中沒(méi)有得到充分的利用。以環(huán)境糾紛為典型代表，在環(huán)境糾紛中，農(nóng)村的水環(huán)境更為突出。和解這一機(jī)制與當(dāng)事人解決糾紛的訴求相契合?，F(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)生的諸多新類型糾紛似乎更適合調(diào)解而不是裁判。如今，涉及水環(huán)境的環(huán)境案件多為群體案件，法院在面對(duì)較多群體案件時(shí)往往不能面面俱到，然而，不將所有的群體案件全部審理完畢，只解決部分案件也不能達(dá)到解決環(huán)境糾紛的目的，此時(shí)，ADR非訴機(jī)制能夠較為完善的解決涉及農(nóng)村水環(huán)境的糾紛。

三、ADR機(jī)制的完善

環(huán)境ADR機(jī)制應(yīng)當(dāng)是一個(gè)多元化、系統(tǒng)化的整體，這樣環(huán)境爭(zhēng)端當(dāng)事人才可以根據(jù)環(huán)境糾紛的特點(diǎn)選擇最合適、最經(jīng)濟(jì)的糾紛解決方式。由于我國(guó)目前環(huán)境ADR機(jī)制所包括的糾紛解決程序較為單一，在實(shí)踐中不能最大程度地發(fā)揮出該機(jī)制解決環(huán)境爭(zhēng)端的優(yōu)勢(shì)， 因此需要盡快完善我國(guó)的農(nóng)村水環(huán)境ADR機(jī)制。ADR機(jī)制的主要依據(jù)是現(xiàn)行國(guó)家法律和政策。在法律、政策無(wú)法解決的方面，公序良俗在充當(dāng)著相應(yīng)的作用。行政性的ADR機(jī)制主要是行政主體主持的 ，行政機(jī)關(guān)在解決環(huán)境類糾紛上有著自身的優(yōu)勢(shì)，以現(xiàn)行國(guó)家法律 、政策和公序良俗為標(biāo)準(zhǔn) ，糾紛雙方以自愿為原則，通過(guò)仲裁、調(diào)解等非訴的方式，促使當(dāng)事人友好協(xié)商，解決矛盾和糾紛的制度。

從現(xiàn)實(shí)角度來(lái)看，首先，擴(kuò)大人民調(diào)解的適用范圍，將其在水環(huán)境糾紛這個(gè)層面鋪開(kāi)，適用于不同類型糾紛。其次，建立不同的人民調(diào)解組織形式，不同的調(diào)解組織解決不同的民間糾紛。再次，提高調(diào)解人員的素質(zhì)，使其能夠勝任調(diào)解環(huán)境糾紛等復(fù)雜性的社會(huì)糾紛，不同糾紛的調(diào)解員負(fù)責(zé)不同類型的糾紛。同時(shí)，從立法上講，應(yīng)當(dāng)盡快制定相應(yīng)的法律法規(guī)。在農(nóng)村環(huán)境水污染的治理中，以行政性ADR機(jī)制為基礎(chǔ)，通過(guò)和解、調(diào)解、仲裁、契約等方式解決糾紛，更適合農(nóng)村這個(gè)大環(huán)境。

四、結(jié)語(yǔ)

以我國(guó)農(nóng)村水環(huán)境的現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，從ADR非訴機(jī)制出發(fā)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村水污染防治的治理進(jìn)行研究，通過(guò)在中國(guó)ADR非訴機(jī)制的方式的具體實(shí)行，了解其優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，并深入思考如何與我國(guó)農(nóng)村水環(huán)境治理相結(jié)合，建立起中國(guó)特色的ADR非訴機(jī)制，充分發(fā)揮ADR非訴機(jī)制在我國(guó)環(huán)境爭(zhēng)端中的重要作用。

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