生態(tài)流量的法律表達及制度實現(xiàn)

摘要?生態(tài)流量制度是流域生態(tài)環(huán)境保護的重要制度保障，是水資源、水環(huán)境、水生態(tài)“三位一體”保障體系的重要組成部分，是滿足水生態(tài)承載能力剛性約束的制度體現(xiàn)。目前，水資源開發(fā)利用以及水環(huán)境污染防治由《水法》以及《水污染防治法》做出了全面規(guī)定，而保障水生態(tài)功能實現(xiàn)的生態(tài)流量則作為水電工程環(huán)境影響評價制度的一個因子予以考量，這顯然無法達成“維持水體生態(tài)功能”之目標(biāo)。生態(tài)流量制度作為保護水生態(tài)功能的獨立法律制度，應(yīng)當(dāng)在涉水立法中予以明確，同時形成完整的生態(tài)流量制度體系?；诖?，本文對生態(tài)流量在立法中的法律表達提出制度建議，包括：①生態(tài)流量底線是為了滿足流域及其周邊區(qū)域原有生態(tài)系統(tǒng)功能所需要的水流數(shù)量以及水文過程的最低要求。生態(tài)流量底線制度包括生態(tài)流量底線的劃定、生態(tài)流量監(jiān)測以及生態(tài)流量底線的適應(yīng)性管理。②流域生態(tài)流量協(xié)議，是在生態(tài)流量底線之上企業(yè)與政府達成的更高標(biāo)準的生態(tài)流量約束，是企業(yè)與政府合作進行生態(tài)環(huán)境治理的新模式;是政府、企業(yè)、社會共同保障水生態(tài)的制度體現(xiàn);它在公眾參與的基礎(chǔ)上形成流域規(guī)則嵌套，通過綠色水電認證提高企業(yè)落實的積極性。③生態(tài)流量法律責(zé)任制度依據(jù)生態(tài)流量底線和流域生態(tài)流量協(xié)議為用水主體設(shè)置的不同義務(wù)，分別規(guī)定了不同的法律責(zé)任。違反生態(tài)流量底線要求且拒不改正的按日連續(xù)處罰，體現(xiàn)出督促企業(yè)遵守生態(tài)流量底線要求的立法目的;僅違反流域生態(tài)流量協(xié)議而未突破生態(tài)流量底線要求的，則追究其違約責(zé)任，撤銷其已享受的生態(tài)環(huán)境優(yōu)惠，體現(xiàn)對其違背契約精神的懲罰。

關(guān)鍵詞?生態(tài)流量制度;生態(tài)流量底線制度;適應(yīng)性管理;流域生態(tài)流量協(xié)議

中圖分類號?D912.6

文獻標(biāo)識碼?A?文章編號?1002-2104（2020）01-0113-07?DOI：10.12062/cpre.20190805

在生態(tài)文明建設(shè)大背景下，水資源、水環(huán)境、水生態(tài)需“三位一體”保護，生態(tài)流量制度作為水生態(tài)保護的制度載體，應(yīng)當(dāng)與水資源制度與水環(huán)境保護制度形成完整的制度體系。習(xí)近平同志指出，自然界的淡水總量是大體穩(wěn)定的，但一個國家或地區(qū)可用水資源有多少，既取決于降水多寡，也取決于盛水的‘盆大小。這個‘盆指的就是水生態(tài)。人類對自然水的功能認知和價值關(guān)注具有時序性。水資源、水環(huán)境、水生態(tài)依次出現(xiàn)在人類視野并已經(jīng)或正在納入法律調(diào)整。目前，水資源開發(fā)利用以及水環(huán)境污染防治分別由《水法》以及《水污染防治法》予以規(guī)制，而水生態(tài)惡化則作為水資源開發(fā)利用的“負”產(chǎn)品以及水污染防治的“附屬”予以規(guī)制，這顯然忽視了水生態(tài)的獨立價值且無法從根本上減輕或控制水生態(tài)惡化。水生態(tài)惡化蓋因水資源數(shù)量減少與水環(huán)境污染而加重，但其本身無法為資源短缺或環(huán)境污染問題所涵蓋，是一類與水資源短缺與水環(huán)境污染具有正相關(guān)性但又獨立存在的環(huán)境問題。滿足水生態(tài)剛性約束迫切需要獨立的制度體系，生態(tài)流量制度可擔(dān)此任。2018年列入國家一類立法計劃的《長江保護法》對水體“三位一體”保護提出了明確要求。有學(xué)者指出，長江保護法立法目的應(yīng)明確為保護和改善長江生態(tài)環(huán)境，促進資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，其保護對象的確定應(yīng)全面考慮水資源開發(fā)利用、水環(huán)境保護、水生態(tài)保護修復(fù)以及生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防控的需求[1]。為此可借已啟動的《長江保護法》之契機，將生態(tài)流量制度予以確認進而推廣到所有涉水立法中，將生態(tài)流量制度作為實現(xiàn)水生態(tài)剛性約束的制度載體，切實關(guān)注水生態(tài)保護。

1?生態(tài)流量的法律表達

1.1?生態(tài)流量的法律內(nèi)涵

生態(tài)流量是指水體為了維護其原有生態(tài)系統(tǒng)功能所需要的水流數(shù)量以及水文過程，是實現(xiàn)自然水生態(tài)功能的外在表達[2]。

區(qū)分資源水、環(huán)境水、生態(tài)水是理解生態(tài)流量概念的邏輯起點。習(xí)近平提出的保障水安全的十六字方針強調(diào)了水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力的剛性約束。水在客觀世界中是個整體，但在滿足人類需要上則呈現(xiàn)出多重功能，且該功能具有層次性與時序性，依次表現(xiàn)為資源水、環(huán)境水、生態(tài)水。資源水最先為人類所關(guān)注，人類通過水資源分配制度實現(xiàn)資源水的功能。隨后水從滿足人類飲用、浣洗等生活需要逐漸擴大到滿足灌溉、飼養(yǎng)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，及至工業(yè)社會中滿足工業(yè)生產(chǎn)需要。此時，人類對資源水的利用需求不斷擴大，傳統(tǒng)習(xí)慣分配對此力不從心，

以法律規(guī)制用水分配隨之出現(xiàn)。環(huán)境水伴隨著嚴重的公害事件進入人們視野。20世紀以來，環(huán)境容量問題進入人類視野，水體容納污染物的能力以及水體的自凈能力不容忽視，法律上形成了環(huán)境容量保護與利用制度。我國法學(xué)界對環(huán)境容量的法律規(guī)制主要通過“權(quán)利”這一路徑推進，出現(xiàn)了諸如“排污權(quán)”[3]“環(huán)境容量利用權(quán)”[4]“環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)”[5]等概念及制度研究，同時通過體系化的污染防治制度保護環(huán)境容量。生態(tài)水進入人類視野最晚，是人類面對與大規(guī)模開發(fā)利用水資源以及嚴重水污染同步出現(xiàn)的嚴重生態(tài)災(zāi)難而做出的反思。生態(tài)災(zāi)難不同于水污染，它帶來了生物物種減少甚至滅絕，生態(tài)系統(tǒng)惡化甚至崩潰，短期甚至永遠無法恢復(fù);且它不僅僅是水生態(tài)系統(tǒng)的惡化，還將帶來整個生態(tài)系統(tǒng)的不良反饋。

生態(tài)流量是實現(xiàn)自然水生態(tài)功能的外在表達。資源水、環(huán)境水、生態(tài)水是自然界中作為整體存在的水體的三重不同功能之表現(xiàn)，對應(yīng)著自然水的經(jīng)濟功能、環(huán)境功能以及生態(tài)功能。生態(tài)水即是自然水生態(tài)功能的表現(xiàn)形式，在法律上可表達為生態(tài)流量。水生態(tài)惡化是個緩慢、漸進的過程，最初非常容易被忽略。以黃河為例，新中國成立以來，黃河流域興建了若干大規(guī)模水利設(shè)施以滿足黃河流域農(nóng)業(yè)灌溉、農(nóng)村人畜飲水以及城市生活及工業(yè)用水需要，資源水需求得到較好的滿足;截至20世紀末，人類對黃河水資源的利用率已經(jīng)超過50%。但不容忽視的是，隨著周邊用水需求的滿足，黃河下游斷流的頻次、天數(shù)及河段長度在上個世界末都呈增長趨勢[6];當(dāng)前這種沖突更加明顯。目前，黃河以占全國2%的河川徑流量承擔(dān)著全國15%的耕地面積的灌溉任務(wù)和全國12%人口的供水任務(wù)，還承擔(dān)著每年向流域外沿黃地區(qū)供水約100億m3的供水任務(wù)，用水量不斷增加，生態(tài)水量被大量擠占，河道斷流、河床淤積、水體污染等一系列生態(tài)問題日益突出[7]。從大規(guī)模開發(fā)利用黃河水資源到黃河生態(tài)系統(tǒng)惡化的后果日益顯現(xiàn)，這一過程持續(xù)了幾十年。當(dāng)前，流域生態(tài)惡化恰是水生態(tài)長期受到忽視所致。滿足生態(tài)水的剛性約束，就是留足生態(tài)流量;生態(tài)流量是破解水生態(tài)惡化的根本之道。

1.2?生態(tài)流量的立法表達

生態(tài)流量應(yīng)當(dāng)作為一項重要制度予以確認。生態(tài)流量制度可以表述為：為了保障流域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定所需的水量及水文過程，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)在編制流域生態(tài)環(huán)境規(guī)劃中明確生態(tài)流量要求，制定生態(tài)流量基準，并制定確定生態(tài)流量的技術(shù)規(guī)范。

首先，將生態(tài)流量制度通過立法確認具有現(xiàn)實必要性。資源水分配會在上下游之間產(chǎn)生用水量沖突，其實質(zhì)是資源水的經(jīng)濟利益之間的沖突;而資源水水量與生態(tài)流量所需的水量以及滿足生態(tài)所需的水文過程之間的沖突則是用水權(quán)人的經(jīng)濟利益與流域公眾生態(tài)利益的沖突，是異質(zhì)利益沖突。資源水主體之間的經(jīng)濟利益沖突可通過經(jīng)濟的方式予以解決，本質(zhì)上涉及財產(chǎn)性補償。而生態(tài)利益與經(jīng)濟利益的沖突則與此不同。生態(tài)利益具有典型的公共利益屬性，這一公共利益的滿足會在很大程度上影響用水主體的用水量。在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境問題十分突出的大背景下，不能片面追求經(jīng)濟增長，而應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟利益與生態(tài)利益這對異質(zhì)利益之間作出衡平。單純以保障用水主體取水權(quán)的立法路徑無法解決經(jīng)濟利益與生態(tài)利益之間的沖突，需要對用水主體的部分權(quán)利設(shè)置在先義務(wù)以滿足生態(tài)利益保障的需要。中國環(huán)境法亟需實現(xiàn)從亡羊補牢式倒逼到未雨綢繆式預(yù)見的“義務(wù)重心”立法理念匹配[8]，立法中需要“精心設(shè)定環(huán)境義務(wù)性規(guī)范以及違反這些義務(wù)規(guī)范所要遭致的不利后果”[9]來限制和約束有害于生態(tài)系統(tǒng)的人類活動。這種“義務(wù)”通過兩個制度“抓手”予以實現(xiàn)：一是環(huán)境污染防治制度，二是生態(tài)流量制度。目前，生態(tài)流量保障規(guī)范多以實現(xiàn)污染防治為目標(biāo)，或附庸于水利水電建設(shè)工程環(huán)境保護，不能體現(xiàn)生態(tài)流量作為“生態(tài)水”功能的法律表達之屬性，生態(tài)水的生態(tài)功能實現(xiàn)大打折扣[2]。生態(tài)流量制度應(yīng)當(dāng)是以實現(xiàn)自然水的生態(tài)功能為立法目的，以保護優(yōu)先、預(yù)防為主原則作為指導(dǎo)的獨立制度體系。但不容忽視的是，雖然從功能上我們可以人為地區(qū)分水的不同功能，但是在物理上水是一個整體，無法簡單予以分割，這就要求人類對水的支配應(yīng)當(dāng)在整體性思維下做出價值順位選擇，優(yōu)先保障生態(tài)利益，即：在進入水權(quán)市場實現(xiàn)經(jīng)濟利益之前，應(yīng)當(dāng)首先通過流域生態(tài)環(huán)境規(guī)劃明確生態(tài)流量要求，將生態(tài)流量制度作為整個流域規(guī)劃的重要內(nèi)容。生態(tài)流量制度的確立是環(huán)境法生態(tài)義務(wù)落實的制度體現(xiàn)，要求在自然水與人類發(fā)生一系列關(guān)系的第一“關(guān)口”——規(guī)劃環(huán)節(jié)把握好生態(tài)需求，將生態(tài)流量的落實作為用水主體的一項義務(wù)予以明確。

其次，為了實現(xiàn)生態(tài)流量保障目標(biāo)，需要遵循自然規(guī)律制定生態(tài)流量基準以及確定生態(tài)流量的技術(shù)規(guī)范，以作為規(guī)劃中落實生態(tài)流量保護的技術(shù)支撐。技術(shù)規(guī)范的主要目的在于指導(dǎo)人們更好地適應(yīng)、改造、利用和保護自然，它與社會規(guī)范相對，是人類在與自然長期的互動過程中形成的，從人與自然關(guān)系的角度調(diào)控人類行為的具有穩(wěn)定性、普適性的指示或指示系統(tǒng)[10]。水生態(tài)保障的核心在于維持生態(tài)流量，而生態(tài)流量的計量、監(jiān)測體現(xiàn)了典型的“人與自然”的關(guān)系，離不開技術(shù)規(guī)范的指引。技術(shù)規(guī)范既要把握客觀規(guī)律或客觀的因果聯(lián)系，還要具有實用性與效益性[11]。確定生態(tài)流量是尋找水生態(tài)系統(tǒng)保持穩(wěn)定的水量和水文過程的過程，這是一個科學(xué)認知過程，應(yīng)滿足自然規(guī)律要求，不可隨意劃定。確定生態(tài)流量的技術(shù)規(guī)范應(yīng)當(dāng)是揭示生態(tài)流量規(guī)律的規(guī)范，而非主觀設(shè)定。確定生態(tài)流量的技術(shù)規(guī)范還應(yīng)當(dāng)將對客觀規(guī)律的認知反映到現(xiàn)實世界中，利于規(guī)范的操作和執(zhí)行。

再次，依循《水污染防治法》以及《水法》中確定的生態(tài)流量制度進路，在流域生態(tài)環(huán)境規(guī)劃中明確生態(tài)流量要求。《水污染防治法》第十六條規(guī)定：國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方人民政府開發(fā)、利用和調(diào)節(jié)、調(diào)度水資源時，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，維持江河的合理流量和湖泊、水庫以及地下水體的合理水位，維護水體的生態(tài)功能?！端ā返谌畻l規(guī)定：縣級以上人民政府水行政主管部門、流域管理機構(gòu)以及其他有關(guān)部門在制定水資源開發(fā)、利用規(guī)劃和調(diào)度水資源時，應(yīng)當(dāng)注意維持江河的合理流量和湖泊、水庫以及地下水的合理水位，維護水體的自然凈化能力。《水污染防治法》強調(diào)了用水之前的江河流量保障，將生態(tài)流量保障放在優(yōu)先于水資源開發(fā)利用的地位上;《水法》則將這種優(yōu)先地位通過規(guī)劃予以落實，體現(xiàn)在水資源開發(fā)利用規(guī)劃制定編制過程確保生態(tài)流量保護。但值得注意的是，《水法》雖然明確了規(guī)劃中的生態(tài)流量保障要求，但其目的僅在于“維護水體的自然凈化能力”，而非“維護水體的生態(tài)功能”。為此，筆者建議在未來的生態(tài)流量立法中以《水污染防治法》確立的“維護水體的生態(tài)功能”作為其制度目標(biāo)，而非僅限于“維護水體的自然凈化能力”。其次，需明確生態(tài)流量的主管部門。目前存在兩種可能，其一是生態(tài)環(huán)境部門，其二是水利部門及流域管理部門。貴州省作為全國范圍內(nèi)第一個在地方性法規(guī)中明確強調(diào)基于生態(tài)流量保障制定水量調(diào)度方案的省份[12]，其在《貴州省水資源保護條例》中明確了由縣級以上水行政主管部門會同環(huán)境保護等部門制定水量調(diào)度方案。一般而言，水行政部門、流域管理機關(guān)作為直接涉水的主管機關(guān)，具有管理水資源的天然優(yōu)勢。但是，生態(tài)流量的制度目標(biāo)在于“維護水體的生態(tài)功能”，而水行政機關(guān)更加關(guān)注水資源開發(fā)利用，筆者認為由生態(tài)環(huán)境部門會同水行政部門、流域管理機構(gòu)劃定生態(tài)流量能夠更好地實現(xiàn)維護水體生態(tài)功能的立法目的。因此，建議由承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護職能的生態(tài)環(huán)境部門在生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃中明確生態(tài)流量要求，作為水行政部門、流域管理機構(gòu)在其編制水資源開發(fā)利用規(guī)劃等專項規(guī)劃中實現(xiàn)生態(tài)流量要求的基本依據(jù)。

2?生態(tài)流量制度的體系設(shè)定

生態(tài)流量制度體系需要圍繞兩個核心展開，一是維持生態(tài)流量的底線，二是在生態(tài)流量底線之上盡可能實現(xiàn)生態(tài)流量的更多泄放。前者是為了滿足維持人類生存所需的最低生態(tài)需水要求，而后者則是為了不斷提升生態(tài)質(zhì)量，提供更多生態(tài)福利，實現(xiàn)人與自然和諧。為此，設(shè)定生態(tài)流量制度體系的基本思路是在保障生態(tài)流量底線的基礎(chǔ)上，激勵用水主體采取生態(tài)友好型用水模式，不斷提高生態(tài)流量泄放，在滿足水生態(tài)剛性約束的基礎(chǔ)上，通過社會共治提供更多的生態(tài)福利，即形成“強制+自愿”“底線+更高標(biāo)準”的制度體系。

2.1?生態(tài)流量底線制度

生態(tài)流量底線是指為了滿足流域及其周邊區(qū)域原有生態(tài)系統(tǒng)功能所需要的水流數(shù)量以及水文過程的最低要求。突破生態(tài)流量底線，原有生態(tài)系統(tǒng)功能無法正常發(fā)揮，引起水體、水生生態(tài)系統(tǒng)以及周邊其他生態(tài)系統(tǒng)的惡化甚至崩潰。生態(tài)流量底線與生態(tài)紅線制度既有區(qū)別又有聯(lián)系。2015年公布的《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》并未針對水環(huán)境要素作出劃定要求，但水生態(tài)紅線應(yīng)當(dāng)是生態(tài)紅線在水資源管理與保護方面的細化與拓展，包括水量紅線、空間紅線和水質(zhì)紅線[2]。生態(tài)流量底線與水生態(tài)紅線中的“水量紅線”[13]具有高度耦合性，但后者是國家水管理與保護中對水生態(tài)系統(tǒng)的底線劃定，是一個相對較長時期內(nèi)的靜態(tài)底線，而生態(tài)流量底線則是保障并實現(xiàn)水量底線保護目標(biāo)的路徑，是水量紅線的動態(tài)實現(xiàn)[2]。

生態(tài)流量底線制度的基本內(nèi)容之一是生態(tài)流量底線劃定及生態(tài)流量監(jiān)測。①生態(tài)流量底線劃定是落實生態(tài)流量制度的第一步，生態(tài)流量底線應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一劃定。生態(tài)流量底線是依據(jù)生態(tài)規(guī)律劃定的，滿足最低生態(tài)標(biāo)準的水量與水文過程的底線，所有針對水體的人類活動均不可突破該底線，應(yīng)當(dāng)將該底線作為預(yù)警生態(tài)流量。流域上的水電站等用水主體的水量調(diào)度必須滿足生態(tài)流量底線的要求。生態(tài)流量底線是事關(guān)整個流域生態(tài)功能穩(wěn)定的最低要求，為了避免各地劃定時在經(jīng)濟利益與生態(tài)利益之間作出傾向于經(jīng)濟利益的選擇，應(yīng)當(dāng)將生態(tài)流量底線劃定的權(quán)力統(tǒng)一到國家層面，由國家生態(tài)環(huán)境部門在科學(xué)測定、充分調(diào)研、全局考量的基礎(chǔ)上科學(xué)劃定。②生態(tài)流量底線的落實依賴于嚴格的生態(tài)流量監(jiān)測制度。行之有效的生態(tài)流量監(jiān)測既是確保劃定的生態(tài)流量底線得以有效遵守的過程監(jiān)管，也是據(jù)以動態(tài)調(diào)整某一流域生態(tài)流量底線的重要支撐。生態(tài)流量底線劃定由生態(tài)環(huán)境部門完成，而生態(tài)流量監(jiān)測的監(jiān)管則由水利部門完成。這是由于，生態(tài)流量底線劃定的核心目標(biāo)在于實現(xiàn)水體的生態(tài)功能，更多地考慮水生態(tài)保護，由生態(tài)環(huán)境部門劃定能夠更好地實現(xiàn)該立法目標(biāo);而生態(tài)流量泄放主要由水電站等用水主體完成，水利部門是其監(jiān)管主體，具有實際操作的便利性。③生態(tài)流量底線劃定應(yīng)當(dāng)“因河制宜”，不可“一刀切”。目前，《水電水利建設(shè)項目河道生態(tài)用水、低溫水和過魚設(shè)施環(huán)境影響評價技術(shù)指南（試行）》《關(guān)于加強水電建設(shè)環(huán)境保護工作的通知》將河道控制斷面多年平均流量的10%作為生態(tài)流量審批的約束紅線[14]。這一標(biāo)準不能適應(yīng)所有河流的實際需要。例如，黃河甘肅段生態(tài)環(huán)境總需水量為163.43億m3，包括河流基礎(chǔ)生態(tài)需水量、保持河流水沙平衡需水量、水庫湖泊濕地生態(tài)環(huán)境需水量、河道外生態(tài)環(huán)境需水量，約占到流域年徑流量的52%[15]，這遠遠超過10%的生態(tài)流量審批約束紅線。從國內(nèi)外來看，采取“因河制宜”的劃定原則無疑更加科學(xué)。澳大利亞政府依據(jù)2007年頒布的《水法》實施的“墨累-達令河流域規(guī)劃”，就旨在為流域和子流域根據(jù)不同用水目標(biāo)設(shè)定用水限額[16]，而非采取“一刀切”的劃定方式。2017年發(fā)布的《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》也明確了長江生態(tài)基流在干流和支流不同的控制指標(biāo)，即“保障長江干支流58個主要控制節(jié)點生態(tài)基流占多年平均流量比例在15%左右，其中干流在20%以上”。國家在規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)因地制宜地劃定生態(tài)流量底線，避免采取“一刀切”的劃定方式，根據(jù)河流的用水量以及周邊生態(tài)環(huán)境需求，實現(xiàn)生態(tài)流量底線劃定的“一河一線”。

生態(tài)流量底線制度的基本內(nèi)容之二是對生態(tài)流量底線的適應(yīng)性管理。適應(yīng)性管理是管理學(xué)上的概念，是指處于復(fù)雜性成為常態(tài)、不確定性大增的時代背景下，管理者需要掌握能夠揭示這種復(fù)雜變化規(guī)律的、更加先進的管理知識，以滿足變革時代組織可持續(xù)發(fā)展的新要求[17]。適應(yīng)性管理是組織基于外部環(huán)境變更或內(nèi)部諸要素和諧需要而進行的自主性調(diào)節(jié)活動，是基于“生態(tài)和諧假設(shè)人”提出的[18]。工業(yè)文明時代，組織管理以“經(jīng)濟人”假設(shè)為前提，最大限度地提高經(jīng)濟效益以應(yīng)對人類社會中所面對的一切挑戰(zhàn)。但是，絕對地以人類為中心，盲目追求短期經(jīng)濟利益卻給人類帶來了環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)破壞等嚴重的生存障礙。生態(tài)文明時代的到來，“生態(tài)和諧假設(shè)人”概念的出現(xiàn)恰恰是時代的客觀要求，也是推進社會不斷走向和諧的重要條件。生態(tài)系統(tǒng)整體上穩(wěn)定但又因人類行為會產(chǎn)生短期內(nèi)的變動，水生態(tài)系統(tǒng)尤其如此。適應(yīng)性管理是一種全面的組織管理變革，在水資源管理上更具有積極意義。它不同于以往的水資源綜合管理，是在規(guī)劃水資源項目和制定策略時，考慮到不確定因素的存在，并獲取更多信息來減少不確定性，以增加適應(yīng)能力的管理模式[19]。美國薩瓦納河開展了生態(tài)流量適應(yīng)性管理的實踐[14]。適應(yīng)性管理是在實驗-反饋-修正的模式下進行的動態(tài)管理，依據(jù)實際需要動態(tài)調(diào)整生態(tài)流量底線。這就要求，生態(tài)環(huán)境行政主管部門在劃定流域及子流域生態(tài)流量底線后，需要適時評估生態(tài)流量底線劃定后水生態(tài)系統(tǒng)與用水調(diào)度之間的適應(yīng)性以及實施效果，在評估的基礎(chǔ)上反饋并不斷調(diào)整生態(tài)流量底線，既滿足生態(tài)保護的要求，又保障經(jīng)濟發(fā)展的用水需求。筆者建議，生態(tài)流量底線的適應(yīng)性管理可以由地方各級生態(tài)環(huán)境部門進行，地方各級生態(tài)環(huán)境部門依據(jù)水行政部門取得的生態(tài)流量底線監(jiān)測數(shù)據(jù)，評估生態(tài)流量底線劃定后流域生態(tài)系統(tǒng)與流域用水調(diào)度之間預(yù)期目標(biāo)的響應(yīng)度及實施效果，適時報請國務(wù)院生態(tài)環(huán)境部門及水行政部門調(diào)整生態(tài)流量底線。

2.2?流域生態(tài)流量協(xié)議制度

流域生態(tài)流量協(xié)議制度，是在生態(tài)流量底線基礎(chǔ)上，為了達到更優(yōu)的生態(tài)環(huán)境目標(biāo)而嘗試的政府與企業(yè)之間的合作機制，可作為當(dāng)下生態(tài)環(huán)境多元治理的一種有益嘗試。流域生態(tài)流量協(xié)議制度應(yīng)當(dāng)包含協(xié)議主體、協(xié)議形成方式及過程、協(xié)議執(zhí)行效果等內(nèi)容。流域生態(tài)流量協(xié)議主體及其協(xié)議形成方式、過程可以表述如下：流域取水企業(yè)與當(dāng)?shù)厝嗣裾梢栽谏鷳B(tài)流量底線之上，就生態(tài)流量的水量配置簽訂流域生態(tài)流量協(xié)議;流域生態(tài)流量協(xié)議就生態(tài)流量的水量配置應(yīng)當(dāng)在遵守國家法律法規(guī)的前提下，依據(jù)歷史習(xí)慣、流域特殊的生態(tài)需求及科學(xué)測算基礎(chǔ)上形成，同時需廣泛征集社會公眾意見，并吸收當(dāng)?shù)厣鐣娂吧鷳B(tài)環(huán)保組織參加協(xié)議的起草及磋商。流域生態(tài)流量協(xié)議簽訂后需要穩(wěn)定有效地予以實施。流域取水企業(yè)應(yīng)當(dāng)滿足流域生態(tài)流量協(xié)議中約定的生態(tài)流量要求。當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境行政主管部門監(jiān)督取水企業(yè)執(zhí)行流域生態(tài)流量協(xié)議;生態(tài)流量底線適應(yīng)性調(diào)整的，流域生態(tài)流量協(xié)議中約定的生態(tài)流量不得突破生態(tài)流量底線要求。

流域生態(tài)流量協(xié)議是多層次規(guī)則嵌套下的政府與企業(yè)合作。生態(tài)流量制度是從流域全局出發(fā)的整體性思維，生態(tài)流量規(guī)則應(yīng)當(dāng)站位于水生態(tài)系統(tǒng)的整體性上予以考慮，形成國家法律法規(guī)與流域社會治理規(guī)則以及相關(guān)水電企業(yè)的內(nèi)部規(guī)則共同作用的多層次規(guī)則嵌套[2]。立法可以就這一政府與企業(yè)合作的生態(tài)流量治理模式予以確認，明確企業(yè)自主環(huán)境規(guī)制的合法性，使其成為國家法規(guī)——流域社會治理規(guī)則——企業(yè)內(nèi)部規(guī)則這一多層次規(guī)則嵌套體系的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前，世界范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護出現(xiàn)了政府與公眾及私營部門的“合作”。美國通過“棲息地保護計劃”進行“伴隨性捕獲”許可的方式，為管理部門與公眾和私營部門“發(fā)展創(chuàng)造性的合作伙伴關(guān)系”提供了一條途徑，通過管理部門與公眾、特別是伴隨性捕獲申請人之間的公私合作，來達到平衡瀕危物種保護與綜合有序發(fā)展的目標(biāo)[20]。流域生態(tài)流量協(xié)議即是法律對這種“雙邊合作”的確認，是對流域社會治理規(guī)則的確認，是指在法律規(guī)范之下，基于不同利益追求的用水人之間協(xié)商、博弈后形成的共同遵守的規(guī)則，可以充分發(fā)揮政府管理與企業(yè)自我規(guī)制的雙重優(yōu)勢[2]。

綠色水電認證促進流域生態(tài)流量協(xié)議的落實。造成流域生態(tài)環(huán)境問題的核心在于人類對水資源的過度開發(fā)利用。水電與化石能源相比屬于清潔能源，因此得到了大規(guī)模運用，但隨著世界各國對大型水電站可能產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題的廣泛關(guān)注，傳統(tǒng)水電開發(fā)模式受到挑戰(zhàn)，生態(tài)友好型水電開發(fā)利用模式成為迫切需要[21]。綠色水電認證制度由瑞士聯(lián)邦環(huán)境科學(xué)與技術(shù)研究所提出，通過綠色水電認證的水電站可以獲得上浮電價，作為“綠色電力”對外銷售[22]。綠色水電認證制度可以刺激企業(yè)進行生態(tài)友好型的水電開發(fā)利用。流域生態(tài)流量協(xié)議雖是用水主體與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商而形成，但企業(yè)作為市場主體，總是在獲得一定經(jīng)濟刺激下，才具有推進流域生態(tài)流量協(xié)議落實的內(nèi)在動力。為此，筆者建議通過綠色水電認證制度落實流域生態(tài)流量協(xié)議，在確立綠色水電認證制度的基礎(chǔ)上，明確綠色水電認證適用條件。并非所有水電企業(yè)均可通過綠色水電認證，只有那些簽訂嚴于流域生態(tài)流量底線要求的流域生態(tài)流量協(xié)議的水電站才有權(quán)申請綠色水電認證。水電站一旦獲得綠色水電認證，可以享受國家出臺的綠色水電優(yōu)惠措施。綠色水電認證是一整套完整的水電環(huán)境認證體系，簽訂并履行流量生態(tài)流量協(xié)議的水電企業(yè)優(yōu)先進行綠色水電認證，是對企業(yè)自我規(guī)制的一種鼓勵和經(jīng)濟激勵。目前，《可再生能源法》將水能納入可再生能源范疇，規(guī)定了“水力發(fā)電對本法的適用，由國務(wù)院能源主管部門規(guī)定，報國務(wù)院批準”，實施綠色水電認證并享受可再生能源法提供的優(yōu)惠政策具有了明確的法律依據(jù)和基礎(chǔ)。明確綠色水電認證制度，既是對推進我國水電持續(xù)發(fā)展的制度回應(yīng)，也在客觀上促進水電企業(yè)積極簽訂并履行流域生態(tài)流量協(xié)議，實現(xiàn)經(jīng)濟利益、生態(tài)環(huán)境利益雙贏。當(dāng)前，綠色水電認證可以作為一項由企業(yè)自愿申請的認證制度，而非強制認證。這也是與我國已經(jīng)大量存在的水電站的現(xiàn)實情況相適應(yīng)的一條制度路徑。水電企業(yè)主動簽訂流域生態(tài)流量協(xié)議，承諾在流域生態(tài)流量底線要求之上泄放生態(tài)流量，是環(huán)境友好的直接表現(xiàn);但該泄放會對其既有的經(jīng)濟利益造成一定程度的影響。綠色水電認證制度的實施便于水電企業(yè)獲得國家的優(yōu)惠措施并且可以以綠色水電營銷，承擔(dān)水電企業(yè)的部分生態(tài)環(huán)境成本，有利于刺激水電企業(yè)主動簽訂流域生態(tài)流量協(xié)議。

3?生態(tài)流量法律責(zé)任制度

生態(tài)流量底線制度以及流域生態(tài)流量協(xié)議制度有效落實離不開生態(tài)流量法律責(zé)任。生態(tài)流量制度為行為主體設(shè)定了生態(tài)流量泄放義務(wù)，違反該義務(wù)，則會觸發(fā)法律責(zé)任。法律責(zé)任是因某種行為而產(chǎn)生的受懲罰的義務(wù)及對引起的損害予以賠償或用別的方法予以補償?shù)牧x務(wù)[23]。生態(tài)流量制度通過生態(tài)流量底線和流域生態(tài)流量協(xié)議為用水主體設(shè)置了不同的義務(wù)，前者要求用水主體滿足水生態(tài)要求的最低標(biāo)準，后者是企業(yè)在最低標(biāo)準之上自主選擇的環(huán)境友好行為。從法律的特性以及法律發(fā)揮調(diào)控作用的機理來看，法律有效地調(diào)整其調(diào)整對象，規(guī)制社會成員及其組織的行為，不僅僅因為法律設(shè)定了權(quán)利義務(wù)的邊界來指導(dǎo)行為者的行為方向、標(biāo)準或模式，更在于作為法律執(zhí)行者的國家機關(guān)會借助凌駕于社會之上的公共權(quán)力追究違法者的責(zé)任，使違法者因其違法行為遭受不利的甚至是致命的后果，法律責(zé)任及其追究是法的國家強制性的基本表現(xiàn)，也是各項法律制度得以有效貫徹執(zhí)行的根本保障，沒有法律責(zé)任存在的法律是不可想象的[24]。為此，生態(tài)流量底線制度以及流域生態(tài)流量協(xié)議制度的有效落實需要科學(xué)設(shè)置生態(tài)流量法律責(zé)任并確保該法律責(zé)任得以實現(xiàn)。

3.1?違反生態(tài)流量底線制度的法律責(zé)任設(shè)定及其實現(xiàn)

設(shè)定違反生態(tài)流量底線制度的法律責(zé)任并確保其實現(xiàn)是落實生態(tài)流量底線制度的有力保障。生態(tài)流量底線是維護水體生態(tài)功能的最低要求，突破這一底線會產(chǎn)生難以修復(fù)的生態(tài)損害甚至是生態(tài)災(zāi)難，因此，生態(tài)流量底線制度是保障水生態(tài)功能實現(xiàn)的最低制度要求，違反生態(tài)流量底線制度帶來的后果極其嚴峻?；诖?，違反生態(tài)流量底線制度的要求，面臨的法律責(zé)任首要的即是糾正違法行為，由行政主管機關(guān)責(zé)令改正，要求行為人依法執(zhí)行生態(tài)流量底線泄放要求，確保水體生態(tài)功能所需的最低水量和水文過程;同時就其具有違法性的違法行為處以罰款，督促其改正。對于行政主管機關(guān)責(zé)令改正而拒不改正的行為人，可以借鑒新修訂的《環(huán)境保護法》之按日連續(xù)處罰。按日連續(xù)處罰是新修訂的《環(huán)境保護法》對環(huán)境違法行為處以罰款并責(zé)令改正，逾期仍不改正行為的執(zhí)行罰，其實質(zhì)不是制裁，而是督促;不是處罰的越多越好，而是越少越好，甚至沒有才好，通過這種督促體現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法威懾力與權(quán)威性的強大[25]。通過責(zé)令改正以及按日連續(xù)罰款，督促生態(tài)流量泄放主體滿足生態(tài)流量底線要求。

3.2?違反流域生態(tài)流量協(xié)議制度的法律責(zé)任設(shè)定及其實現(xiàn)

違反流域生態(tài)流量協(xié)議制度的法律責(zé)任與違反生態(tài)流量底線制度的法律責(zé)任存在較為明顯的差異。與生態(tài)流量底線制度不同的是，流域生態(tài)流量協(xié)議是用水主體與政府之間就生態(tài)流量底線之上自愿達成的更高要求的生態(tài)流量約束，其是用水主體自主選擇的更高要求的生態(tài)環(huán)境友好行為。對流域生態(tài)流量協(xié)議約定的泄放流量義務(wù)的違反，一種情形是滿足了生態(tài)流量底線要求但不滿足協(xié)議要求，另一種情形是突破了協(xié)議義務(wù)也突破了底線要求。對于第一種違法情形，應(yīng)更多地考慮公私合作治理下法律責(zé)任機制的創(chuàng)新。違反流域生態(tài)流量協(xié)議約定的泄放量要求，而未突破生態(tài)流量底線，體現(xiàn)出當(dāng)事人契約精神的喪失而非對法律底線的突破，其法律責(zé)任體現(xiàn)為停止其違約行為，并撤銷因協(xié)議而獲得的政府優(yōu)惠，即行為人違反與政府簽訂的流域生態(tài)流量協(xié)議約定的泄放義務(wù)，應(yīng)當(dāng)依照協(xié)議約定予以改正，同時，因簽訂流域生態(tài)流量協(xié)議而享有的綠色水電認證應(yīng)當(dāng)被撤銷。流域生態(tài)流量協(xié)議制度是社會多元治理在水生態(tài)保障中的一項有益嘗試，可以通過綠色水電認證制度激勵用水主體自愿接受比生態(tài)流量底線更加嚴格的生態(tài)流量約束。同時，由于其實質(zhì)是用水主體（私主體）與政府（公主體）之間的一種自愿協(xié)議，因此在出現(xiàn)違反協(xié)議規(guī)定的時候，應(yīng)當(dāng)更多地考慮按照協(xié)議約定追究責(zé)任，避免公權(quán)力較多侵入公私合作領(lǐng)域。違反流域生態(tài)流量協(xié)議制度的第二種情形是行為人既突破了生態(tài)流量協(xié)議的約定，同時也突破了法律規(guī)定的生態(tài)流量底線，對生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴重的威脅。該種違法行為已經(jīng)突破了生態(tài)流量底線這一強制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)疊加適用違反協(xié)議以及違反法律規(guī)定的法律責(zé)任，即由行政主管機關(guān)責(zé)令改正、處以罰款，由有權(quán)機關(guān)撤銷綠色水電認證，同時對于拒不改正的行為人，應(yīng)當(dāng)按照未滿足生態(tài)流量底線要求按日連續(xù)處以罰款，彰顯法律的威懾力以及權(quán)威性，督促義務(wù)主體履行其生態(tài)流量泄放義務(wù)。

4?結(jié)論

生態(tài)流量制度是水生態(tài)保護的重要制度保障，是構(gòu)建水資源、水環(huán)境、水生態(tài)“三位一體”保障體系的重要組成部分，是滿足水生態(tài)承載能力剛性約束的制度體現(xiàn)。生態(tài)流量制度的核心在于滿足維持原生態(tài)系統(tǒng)所需的水量和水文過程。為此，確定生態(tài)流量底線是滿足水生態(tài)承載力剛性約束的第一步。值得注意的是，生態(tài)環(huán)境問題僅僅依靠政府的“命令-控制”型機制很難從根本上解決問題，水生態(tài)系統(tǒng)的保護也是如此。在政府、企業(yè)、社會共治的大背景下，通過制度刺激企業(yè)及社會主動開展環(huán)境友好行為的嘗試，充分發(fā)揮企業(yè)、社會自主性，不斷提高生態(tài)治理水平。流域生態(tài)流量協(xié)議制度即是在生態(tài)流量底線之上而出現(xiàn)的更高標(biāo)準的生態(tài)流量要求，是企業(yè)在國家諸如綠色水電認證等制度優(yōu)惠和刺激下作出的自主選擇，利于市場主體主動參與到水生態(tài)保障的系統(tǒng)中。綜上，本文通過剛性約束的生態(tài)流量底線制度和自愿選擇的更高約束的流域生態(tài)流量協(xié)議制度形成生態(tài)流量制度的義務(wù)框架，針對不同的行為機制設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任形成生態(tài)流量制度閉環(huán)，期冀能夠為實現(xiàn)水生態(tài)保障目標(biāo)提供有益的制度參考。

（編輯：李?琪）

致謝：焦艷鵬教授在本文選題以及撰寫過程給予指導(dǎo)與幫助，特別致以感謝！

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