中央環(huán)保督察制度的法治化定位

楊守英

摘 ? 要：中央環(huán)保督察是貫徹十八大后習(xí)近平總書記親自倡導(dǎo)推動(dòng)的生態(tài)文明體制機(jī)制的一項(xiàng)重大改革舉措，意在打破環(huán)境治理中的地方保護(hù)主義，改革生態(tài)監(jiān)管體制，著力解決突出環(huán)境問題。這個(gè)督察在2015年年底從河北開始試點(diǎn)，到十九大之前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了31個(gè)省區(qū)的全覆蓋，歷時(shí)兩年的中央環(huán)保督察效果非常好。第二輪第一批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察已進(jìn)入督察階段，并形成報(bào)告。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室將受理轉(zhuǎn)辦群眾舉報(bào)問題的查處整改情況作為專項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行整治，建立并完善長(zhǎng)效機(jī)制。但是環(huán)保督察制度在本質(zhì)上還只是中央的一種政策，是吸收了中央全面從嚴(yán)治黨和黨政巡視經(jīng)驗(yàn)后出臺(tái)的以動(dòng)員方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量短時(shí)間改善的制度，并未上升為國家的法律制度。圍繞環(huán)保督察法律問題進(jìn)行分析和解決，以便為實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)制度法治化探索更新、更有效的途徑。

關(guān)鍵詞：中央環(huán)保督察;法治化;問題;多元共治;問責(zé)

1 ? ?中央環(huán)保督察制度法治化內(nèi)容

法治化的程度體現(xiàn)在3個(gè)方面：法律的制定、遵守和執(zhí)行。法律的制定要考慮政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素，要因地制宜，并具有可實(shí)施性，明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系，防止權(quán)力交叉與混合;法律的遵守和執(zhí)行是法律制定的后續(xù)保障，法律出臺(tái)后要能被遵守和執(zhí)行，不能留于紙上條文，嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)格司法、嚴(yán)格守法環(huán)環(huán)相扣，缺少一個(gè)環(huán)節(jié)，法治化內(nèi)容就無法得到有效實(shí)施。環(huán)保督察制度法治化包括主體、對(duì)象、職權(quán)、程序、責(zé)任，所以，要實(shí)現(xiàn)環(huán)保督察制度法治化，要保證多個(gè)要素齊發(fā)力、同運(yùn)行。

從環(huán)保督察制度到建制性權(quán)利的轉(zhuǎn)換，需要對(duì)其進(jìn)行有效約束，歸根結(jié)底是法律的制定、實(shí)施、遵守。協(xié)調(diào)統(tǒng)一各種社會(huì)力量，齊發(fā)力、共管治，形成規(guī)則化的制度安排。因此，運(yùn)用法治化治理方式和手段建立健全環(huán)保督察制度[1]。

2 ? ?中央環(huán)保督察制度的法治化瓶頸

中央環(huán)保督察制度總體上起了震懾作用，達(dá)到了一定的成效，但中央環(huán)保督察在規(guī)范效力、法律地位、責(zé)任追究中存在法律問題，具體如下：

2.1 ?中央環(huán)保督察的規(guī)范效力問題

開展中央環(huán)保督察直接依據(jù)《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，在黨的政策法規(guī)體系層面，《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》屬于效力最低的“黨內(nèi)規(guī)范性文件”;在行政立法范疇層面，只標(biāo)識(shí)中共中央辦公廳的發(fā)文字號(hào)，無國務(wù)院辦公廳的發(fā)文字號(hào)，所以該文件在“行政規(guī)范性文件”層面上效力也較低;由此可知，該文件不屬于具有正式規(guī)范效力的“黨內(nèi)法規(guī)”和“行政法規(guī)”，而是屬于最低檔次的“黨內(nèi)規(guī)范性文件”以及“行政規(guī)范性文件”，在規(guī)范效力等級(jí)上較低。

2.2 ?環(huán)保督察專門機(jī)構(gòu)的法律地位問題

（1）在設(shè)置依據(jù)上，“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組”主要依據(jù)《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》成立，該文件的規(guī)范效力等級(jí)較低，屬于“黨內(nèi)規(guī)范性文件”及“行政規(guī)范性文件”，不符合“機(jī)構(gòu)法定”的法治政府原則。

（2）在組織權(quán)威上，環(huán)保部部長(zhǎng)擔(dān)任“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組”組長(zhǎng)，而不是由更高層次的領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任?！皣鴦?wù)院環(huán)境保護(hù)督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組”并非高層次的議事機(jī)構(gòu)，在環(huán)保督察工作的決策、執(zhí)行上缺乏必要的權(quán)威，使其“組織協(xié)調(diào)”功能的發(fā)揮大打折扣。

（3）在職權(quán)范圍上，“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組”是由中央政府設(shè)立，在黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)中并沒有設(shè)置相應(yīng)的“中央領(lǐng)導(dǎo)小組”或其他工作機(jī)構(gòu)。因此，“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組”管“政”而不能管“黨”，區(qū)別于中央環(huán)保督察“黨政同責(zé)”的基本原則。

2.3 ?環(huán)保督察責(zé)任追究中的法律問題

嚴(yán)格追究責(zé)任是確保環(huán)保督察發(fā)揮效果的根本保障，是近年來環(huán)保督察制度不斷強(qiáng)化的重要方面。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》及各地制定的環(huán)保督察實(shí)施方案可以發(fā)現(xiàn)若干問題：

（1）環(huán)保督察問責(zé)的責(zé)任追究重合問題?！董h(huán)境保護(hù)法》第二十六條規(guī)定了針對(duì)各級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制及考核評(píng)價(jià)制度，第六十八條對(duì)環(huán)境保護(hù)及其他行政部門責(zé)任人員行政處分責(zé)任的追究進(jìn)行了規(guī)定，《水污染防治法》和《大氣污染防治法》等分別規(guī)定了相應(yīng)的“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制”，《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》在“督政”領(lǐng)域內(nèi)與環(huán)保督察責(zé)任追究有較大的重合，包括問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)方式的重合。

（2）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)問題?！董h(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》及各地制定的環(huán)保督察實(shí)施方案并未明確問責(zé)的依據(jù)。在督察問責(zé)中，會(huì)出現(xiàn)法律適用的交叉與重合，所以，需要認(rèn)真厘清與其他法律的有效銜接并加以適用。

3 ? ?中央環(huán)保督察制度法治化舉措

環(huán)保督察雖然方興未艾，但是從十九大報(bào)告對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度來看，這一做法不會(huì)是“三板斧”，反而會(huì)成為今后治理環(huán)境問題的重頭戲。如何讓環(huán)保督察更好地發(fā)揮作用成為當(dāng)前亟需考慮的重點(diǎn)問題。具體建議如下：

3.1 ?建立健全與環(huán)保督察相關(guān)的法律法規(guī)

（1）提高環(huán)保督察的法律位階。中央環(huán)保督察權(quán)的獲得從目前臨時(shí)性的“個(gè)別授權(quán)”轉(zhuǎn)型為以法律法規(guī)為依據(jù)的“制度化授權(quán)”，避免低位階的法律依據(jù)對(duì)環(huán)保督察制度的深入發(fā)展構(gòu)成阻礙，制定較高層級(jí)的環(huán)保督察專門立法。

（2）制定環(huán)保督察專門立法的體例。堅(jiān)持“黨”“政”分開原則，分別制定相應(yīng)的黨內(nèi)立法和國家立法。制定環(huán)保督察的行政法規(guī)，明確適用對(duì)象為在政府體系內(nèi)所開展的環(huán)保督察活動(dòng)，明確立法目的、基本原則、機(jī)構(gòu)設(shè)置、督察職能、督察程序、法律責(zé)任等內(nèi)容。

（3）完善環(huán)保督察的黨內(nèi)立法。通過總結(jié)第一輪中央環(huán)保督察“督地方黨委”經(jīng)驗(yàn)，制定《中國共產(chǎn)黨環(huán)境保護(hù)督察辦法》，在其中明確指導(dǎo)思想、督察內(nèi)容、督察實(shí)施、工作措施等內(nèi)容，制定更加嚴(yán)格的問責(zé)辦法[2-5]。

3.2 ?規(guī)范環(huán)保督察問責(zé)程序

（1）問責(zé)的啟動(dòng)程序。一是依職權(quán)啟動(dòng)，即督察機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)直接對(duì)黨委政府相關(guān)負(fù)責(zé)人員問責(zé);二是依申請(qǐng)啟動(dòng)，即督察機(jī)構(gòu)將發(fā)現(xiàn)的問題或群眾檢舉、控告的問題依法移交至有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。問責(zé)的啟動(dòng)要與依據(jù)“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制”考核而開展的問責(zé)保持協(xié)調(diào)一致。

（2）問責(zé)的調(diào)查與核實(shí)程序。收集各種相關(guān)材料，約談、調(diào)查、走訪相關(guān)人員，調(diào)查核實(shí)其違紀(jì)事由是否充分、造成生態(tài)環(huán)境損害后果的嚴(yán)重程度以及主要責(zé)任人主觀過錯(cuò)程度等。調(diào)查要在規(guī)定期限內(nèi)及時(shí)完成，并形成書面調(diào)查報(bào)告與問責(zé)建議，聽取被問責(zé)者的陳述與申辯，最后將調(diào)查材料交至問責(zé)決定機(jī)關(guān)。

（3）問責(zé)的處理決定程序。處理決定要根據(jù)事實(shí)和證據(jù)作出，以書面形式告知責(zé)任人，并將詳細(xì)載明相關(guān)事項(xiàng)內(nèi)容的處理決定書送至相關(guān)主體;在法定的期限或時(shí)限內(nèi)作出處理決定;給與被問責(zé)對(duì)象申訴的機(jī)會(huì)，并在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行答復(fù)。

（4）問責(zé)信息的公開。信息公開應(yīng)該使程序法治化，加強(qiáng)公開力度與范圍，做到公開、透明、及時(shí)、全面。

3.3 ?完善多元共治、協(xié)同發(fā)展體系

多元主體共治，需要政府、市場(chǎng)、全社會(huì)共同推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)多元主體共治。

（1）多元共治、協(xié)同發(fā)展。政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與，由政府牽頭主導(dǎo)制定規(guī)則，建構(gòu)法律;企業(yè)應(yīng)該提升環(huán)保意識(shí)，加快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)改造，積極響應(yīng)國家號(hào)召，節(jié)能減排;公眾要自覺遵紀(jì)守法，發(fā)揮監(jiān)督作用，檢舉揭發(fā)破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為。

（2）暢通社會(huì)參與渠道。引導(dǎo)多元主體有效、有序參與治理，鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民間組織、人民群眾積極參與環(huán)保體制改革和環(huán)境治理工作，通過宣傳發(fā)動(dòng)、政民互動(dòng)、上下聯(lián)動(dòng)等形式，發(fā)揮媒體的監(jiān)督報(bào)道作用，拓寬社會(huì)參與渠道，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的公開性和透明度，形成政府主導(dǎo)、多元參與、社會(huì)共治的環(huán)境保護(hù)治理新局面[6-7]。

4 ? ?結(jié)語

中央環(huán)保督察制度已經(jīng)取得實(shí)效，但也需要克服其面臨的嚴(yán)峻的法律困境。為解決這一制度性缺陷，推進(jìn)我國環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程，亟需運(yùn)用法治思維與法治方式予以完善，做好環(huán)保督察制度的法治化定位工作，將“制度化督察”轉(zhuǎn)型為“法治化督察”，使環(huán)保督察制度在法治的軌道上有效運(yùn)行。

[參考文獻(xiàn)]

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