網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際法治理研究

黃卓鑫

摘 ? 要：網(wǎng)絡(luò)空間的非主權(quán)地位及其獨(dú)特屬性，使得各國(guó)對(duì)這片公共領(lǐng)域的治理產(chǎn)生前所未有的爭(zhēng)議。目前對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的治理模式以多邊模式和多方利益相關(guān)者模式為代表。以網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)、網(wǎng)絡(luò)犯罪為主的網(wǎng)絡(luò)違法行為，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)問(wèn)題以及言論自由和信息自由問(wèn)題等都成為困擾網(wǎng)絡(luò)空間治理的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)空間;治理模式;治理問(wèn)題;網(wǎng)絡(luò)主權(quán)

1 ? ?網(wǎng)絡(luò)空間的性質(zhì)與發(fā)展歷程

全球公地，意即在聯(lián)合國(guó)框架下，《南極條約》《外層空間條約》《月球條約》《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等所確認(rèn)的公海、外層空間及南極洲等處于國(guó)家管轄之外的區(qū)域和資產(chǎn)。公海、外層空間、南極洲與網(wǎng)絡(luò)空間，同屬于“全球公共資源”，這些領(lǐng)域的共同特征是目前都沒(méi)有基于傳統(tǒng)的威斯特伐利亞主權(quán)進(jìn)行分割和治理。與“舊領(lǐng)域”相較而言，網(wǎng)絡(luò)空間極具特殊性，不僅是由于其目前尚處爭(zhēng)議而未明確的非主權(quán)地位。1994年生效的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》明確了公海的非主權(quán)性質(zhì)，1967年的《外層空間條約》鞏固了外層空間的非主權(quán)地位，此外，從1908—1943年，曾有7個(gè)國(guó)家對(duì)南極洲部分地區(qū)提出了領(lǐng)土要求，直到1958年的《南極條約》凍結(jié)了先前存在的領(lǐng)土主張，從而確定了南極洲的非主權(quán)地位。三者在國(guó)際治理上存在著共同點(diǎn)：多邊治理、條約治理以及非軍事化治理（不是絕對(duì)非軍事化），各個(gè)國(guó)家達(dá)成國(guó)際共識(shí)并簽訂了廣泛適用的多邊條約[1]。

互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展與治理遵循漸進(jìn)原則，從互聯(lián)網(wǎng)發(fā)明到20世紀(jì)90年代中后期，網(wǎng)絡(luò)空間處于“自我規(guī)制”階段，主要通過(guò)各種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)準(zhǔn)則來(lái)規(guī)制網(wǎng)絡(luò)秩序。從20世紀(jì)90年代后期至21世紀(jì)初，網(wǎng)絡(luò)空間逐步走向“國(guó)內(nèi)法治”階段，直到網(wǎng)絡(luò)犯罪、病毒和黑客攻擊開(kāi)始涌現(xiàn)，“棱鏡”事件后，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際法治理才開(kāi)始被重視和強(qiáng)化[2]。 網(wǎng)絡(luò)空間治理的國(guó)際共識(shí)形成緩慢、派別對(duì)立，同時(shí)更打破了法律意義上的在線現(xiàn)象和物理位置之間的關(guān)系，復(fù)雜的獨(dú)特性加深了國(guó)際合作的阻礙。

2 ? ?國(guó)際法下網(wǎng)絡(luò)空間的治理模式

2.1 ?多利益相關(guān)者模式

20世紀(jì)60年代，美國(guó)的軍事研究人員奠定了網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)，隨后世界各地的大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)和私人實(shí)體逐漸加入互聯(lián)網(wǎng)，并以隨意、有機(jī)和分散的方式發(fā)展，今天的網(wǎng)絡(luò)空間治理由一個(gè)技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)組成，系統(tǒng)由分布在全球的數(shù)千個(gè)“利益相關(guān)者”組成，政府、民間社會(huì)組織、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商、個(gè)人和其他行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)空間中共同組成這個(gè)利益相關(guān)者系統(tǒng)[3]。美國(guó)倡導(dǎo)的多利益相關(guān)者模式主張將網(wǎng)絡(luò)空間的治理權(quán)交由利益相關(guān)者系統(tǒng)支配，以現(xiàn)有的國(guó)際法體系為基礎(chǔ)，并重新制定適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)空間的具體規(guī)范，同時(shí)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)范軍事化。美國(guó)為此已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施具體行動(dòng)—互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)（The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，ICANN）是1998年在美國(guó)成立的私人實(shí)體，負(fù)責(zé)管理全球域名系統(tǒng)，同時(shí)已接受美國(guó)商務(wù)部近20年的監(jiān)管。2014年，美國(guó)商務(wù)部宣布移交對(duì)ICANN的職能管理權(quán)，由多個(gè)利益攸關(guān)方共同治理[3]。

2.2 ?多邊模式

2017年3月1日，中國(guó)外交部和國(guó)家網(wǎng)絡(luò)信息辦公室聯(lián)合發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)空間合作的國(guó)際戰(zhàn)略》，文件中提出網(wǎng)絡(luò)空間應(yīng)該遵循共享治理原則，國(guó)家作為國(guó)際社會(huì)平等成員，都有權(quán)通過(guò)國(guó)際治理機(jī)制和平臺(tái)，平等參與網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際秩序和國(guó)際規(guī)則的建設(shè)[4]。這一原則很好地融入了中俄倡導(dǎo)的“多邊模式”。多邊模式主張達(dá)成一項(xiàng)多邊條約，并推行一定程度的非軍事化（對(duì)軍事化進(jìn)行監(jiān)管或者對(duì)網(wǎng)絡(luò)實(shí)行部分非軍事化）。該模式強(qiáng)調(diào)自上而下，以國(guó)家為中心，協(xié)調(diào)一致，賦予了主權(quán)國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)治理中的決定性作用。事實(shí)上，中俄也正努力將互聯(lián)網(wǎng)從現(xiàn)有的以公民社會(huì)為中心的多利益相關(guān)者模式轉(zhuǎn)向多邊模式—俄羅斯曾在世界國(guó)際電信大會(huì)上，提議修訂《國(guó)際電信規(guī)則》，并將互聯(lián)網(wǎng)納入國(guó)際電信聯(lián)盟的權(quán)限范圍。

許多國(guó)際組織希望對(duì)兩種模式進(jìn)行調(diào)和，聯(lián)合國(guó)政府專家小組（United Nations Governmental Group of Expert，UNGGE）在網(wǎng)絡(luò)安全治理議題上發(fā)揮了重要作用，在2013年UNGGE就現(xiàn)有國(guó)際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用達(dá)成“里程碑式的共識(shí)”，這被視為確認(rèn)國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。UNGGE在共識(shí)中強(qiáng)調(diào)主權(quán)和《聯(lián)合國(guó)憲章》所載規(guī)則，符合中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體在網(wǎng)絡(luò)空間中的主張，同時(shí)中國(guó)也接受西方國(guó)家倡導(dǎo)的規(guī)范、原則等，例如《塔林手冊(cè)》規(guī)定的盡職調(diào)查義務(wù)。盡管釋放出了一個(gè)良好信號(hào)，但雙方仍然對(duì)在網(wǎng)絡(luò)空間中的具體適用規(guī)則爭(zhēng)執(zhí)不下。

3 ? ?國(guó)際法下網(wǎng)絡(luò)空間治理的主要問(wèn)題

3.1 ?網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)、網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)間諜與網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)

網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)是通過(guò)破壞對(duì)方的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)，刺探機(jī)密信息以達(dá)到自身政治目的，或損害設(shè)施造成經(jīng)濟(jì)受損的一種惡意行為。上海合作組織還將網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)擴(kuò)展到傳播有損他國(guó)精神、道德和文化的信息等行為。美國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的定義則注重于物質(zhì)破壞和經(jīng)濟(jì)損失。網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)通常以武裝攻擊作為在物理世界的參照，但絕大多數(shù)惡意的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)造成的非物質(zhì)損害都難以達(dá)到網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的程度。大多學(xué)者認(rèn)為，只有2010年的“震網(wǎng)”（Stuxnet）病毒具有足夠的破壞性，足以達(dá)到武裝攻擊的門檻。“震網(wǎng)”病毒摧毀了伊朗1 000臺(tái)用于濃縮鈾的離心機(jī)，這是計(jì)算機(jī)惡意軟件首次被認(rèn)為具有專門摧毀工業(yè)系統(tǒng)的能力[5]。網(wǎng)絡(luò)犯罪是指行為人運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)，借助于網(wǎng)絡(luò)對(duì)其他系統(tǒng)或信息進(jìn)行攻擊，破壞或利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行其他犯罪。而網(wǎng)絡(luò)間諜就是以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為工具，竊取、篡改敵方或外國(guó)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)上的信息。網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)主要就是利用、感染或破壞互聯(lián)網(wǎng)、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)，從而造成重大跨界損害的行為[5]。網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)行為一般被視為網(wǎng)絡(luò)犯罪與正常的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)之間的灰色地帶，4種惡意行為可以算是網(wǎng)絡(luò)空間典型的消極生態(tài)，同時(shí)不同程度地影響著各國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全。

從某種程度而言，4種惡意行為以虛擬空間作掩飾，模糊了對(duì)行為主體責(zé)任的認(rèn)定，也給網(wǎng)絡(luò)安全的規(guī)則制定提出了難題。此外，網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)、網(wǎng)絡(luò)犯罪和網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)3種行為易產(chǎn)生重疊，無(wú)法區(qū)分。以伊朗“震網(wǎng)”病毒為例，如果責(zé)任可以歸因于國(guó)家，可能被認(rèn)定為網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)，如果是非國(guó)家行為者，也許構(gòu)成跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)犯罪。實(shí)施主體成為行為的核心焦點(diǎn)，但虛擬空間成功掩蓋了行動(dòng)來(lái)源，模糊了行為主體的責(zé)任。以黑客攻擊為例，2014年，索尼曾遭遇黑客攻擊，公布了索尼大量機(jī)密數(shù)據(jù)，包括其此前未發(fā)布的電影、演員護(hù)照和化名，以及索尼員工的個(gè)人和醫(yī)療信息等。索尼因此遭受8 000萬(wàn)美元的直接損失和超過(guò)1.2億美元的間接損失[5]。此次黑客攻擊事件被大多數(shù)人視為“網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)”，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為黑客的行為并不符合網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的法律要求，有人則將此次黑客攻擊定位于網(wǎng)絡(luò)犯罪和網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)的交叉點(diǎn)。就網(wǎng)絡(luò)間諜而言，國(guó)內(nèi)法通常將其定位為刑事犯罪，但國(guó)際法并沒(méi)有普遍禁止網(wǎng)絡(luò)間諜活動(dòng)，因此網(wǎng)絡(luò)間諜并不違反國(guó)際法。如果間諜活動(dòng)以“可能違反尊重主權(quán)原則和禁止干預(yù)原則”的方式進(jìn)行，則違反了國(guó)際法的一般性原則。

針對(duì)這些造成重大跨界損害的網(wǎng)絡(luò)行為，《網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)國(guó)際法塔林手冊(cè)2.0》（以下簡(jiǎn)稱“塔林手冊(cè)”）第6條規(guī)定：國(guó)家必須盡職調(diào)查，不允許將其領(lǐng)土或其政府控制下的領(lǐng)土或網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施用于影響其他國(guó)家的權(quán)利和對(duì)其他國(guó)家產(chǎn)生嚴(yán)重不利后果的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)。許多學(xué)者將盡職調(diào)查作為評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)家行為的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)。這種標(biāo)準(zhǔn)是防止他人造成跨界損害的一項(xiàng)普遍義務(wù)。手冊(cè)第20條為遭遇網(wǎng)絡(luò)不法行為的受害國(guó)提供了反制的補(bǔ)救措施，例如受害國(guó)可以暫停與加害國(guó)的貿(mào)易，直到該國(guó)停止違法行為或作出適當(dāng)賠償為止。反制措施必須是暫時(shí)的，同時(shí)必須符合必要性和相稱性原則。反制措施實(shí)質(zhì)上是非法行為，大多數(shù)國(guó)家在遭遇網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)、網(wǎng)絡(luò)犯罪等惡意行為時(shí)都采取報(bào)復(fù)這一合法自救措施[5]。

歐洲委員會(huì)通過(guò)的《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》是全球范圍內(nèi)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪達(dá)成的唯一多邊公約。公約負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與某些計(jì)算機(jī)犯罪有關(guān)的國(guó)家法律，并提供國(guó)家間合作機(jī)制，對(duì)這些犯罪案件行使調(diào)查和執(zhí)法管轄權(quán)[6]。國(guó)際法委員會(huì)也曾在2001年通過(guò)《國(guó)家責(zé)任條款草案》，旨在為網(wǎng)絡(luò)空間從事任何“國(guó)際不法行為”的國(guó)家建立問(wèn)責(zé)機(jī)制。嚴(yán)格意義來(lái)講，《塔林手冊(cè)》是由國(guó)際律師制定的非政府項(xiàng)目[7]，《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》是區(qū)域性公約，而《國(guó)家責(zé)任條款草案》并不具備正式效力，但正是因?yàn)檫@些基本規(guī)則為網(wǎng)絡(luò)治理的國(guó)際法打開(kāi)先河，才能對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的惡意行為進(jìn)行威懾，同時(shí)為后續(xù)的條約提供參考和指導(dǎo)。

3.2 ?網(wǎng)絡(luò)主權(quán)問(wèn)題

不同于傳統(tǒng)主權(quán)國(guó)家與地理邊界掛鉤，互聯(lián)網(wǎng)在本質(zhì)上是全球性的，排斥政治邊界的建立[8]。中俄的多邊模式倡導(dǎo)國(guó)家享有網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，中國(guó)也是最早積極倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)概念的國(guó)家之一。2011年上海合作組織向聯(lián)大提出的《信息安全國(guó)際行為準(zhǔn)則》指出：“互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)公共問(wèn)題的政策權(quán)限是各國(guó)的主權(quán)，各國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)公共政策問(wèn)題負(fù)有權(quán)利和責(zé)任?！弊鹬鼐W(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)應(yīng)該是中國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的堅(jiān)定原則之一。多方利益相關(guān)者模式否定網(wǎng)絡(luò)主權(quán)概念，認(rèn)為尊重信息的自由流動(dòng)才是網(wǎng)絡(luò)空間的核心原則。以美國(guó)積極支持的《塔林手冊(cè)》為例，規(guī)定“一國(guó)有權(quán)對(duì)其主權(quán)領(lǐng)土內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和行為實(shí)施控制”，西方國(guó)家的立場(chǎng)認(rèn)為在網(wǎng)絡(luò)空間探討主權(quán)的前提是只能與主權(quán)領(lǐng)土內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施掛鉤，實(shí)際上回避了在網(wǎng)絡(luò)空間談?wù)搶?shí)質(zhì)上的國(guó)家主權(quán)問(wèn)題，轉(zhuǎn)而將其提倡的所謂主權(quán)外化為一種物理存在。

以約翰·佩里·巴洛為代表的互聯(lián)網(wǎng)支持者則認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)的主權(quán)屬于用戶，而不是政府。約翰·佩里·巴洛是電子前線基金會(huì)（Electronic Frontier Foundation，EFF）的創(chuàng)始人，該組織致力于保護(hù)互聯(lián)網(wǎng)下的公民自由?；ヂ?lián)網(wǎng)支持者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)空間“需要并能夠建立自己的法律和制度”，正如域名系統(tǒng)，就是由工程師的決策和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商的實(shí)踐演變而來(lái)的。有人認(rèn)為這是第一代互聯(lián)網(wǎng)支持者最初的理念，發(fā)展到現(xiàn)在，部分的互聯(lián)網(wǎng)支持者認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)的主權(quán)治理存在合法性，“對(duì)互聯(lián)網(wǎng)未來(lái)最大的危險(xiǎn)不是政府反應(yīng)過(guò)度，而是政府根本不反應(yīng)”。有學(xué)者指出，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)治理階段和網(wǎng)絡(luò)主權(quán)問(wèn)題的決定性特征，是政府對(duì)政府的問(wèn)題，而非政府對(duì)個(gè)人的問(wèn)題。

網(wǎng)絡(luò)空間在沒(méi)有創(chuàng)建憲法性的多邊條約之前，主權(quán)國(guó)家都在互聯(lián)網(wǎng)推行不同的治理理念，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)是一種革命性現(xiàn)象，它重新界定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治管理的方式[8]。主權(quán)依賴于領(lǐng)土，這保證了國(guó)家在領(lǐng)土范圍內(nèi)的絕對(duì)支配和權(quán)威，但互聯(lián)網(wǎng)是全球性的，沒(méi)有地理邊界，排斥政治邊界。互聯(lián)網(wǎng)和主權(quán)在本質(zhì)上是沖突的，要想找出協(xié)調(diào)二者的模式本身就是一道難題。

3.3 ?言論自由和信息自由問(wèn)題

《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》（以下簡(jiǎn)稱“公約”）第19條第2款為新興的互聯(lián)網(wǎng)國(guó)際法提供了基礎(chǔ)，條款所包含的基本原則和精神為網(wǎng)絡(luò)空間的治理定下了基調(diào)：保護(hù)言論自由和信息自由。公約第19條為當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)治理的一些最緊迫的問(wèn)題提供了指導(dǎo)，“它支持匿名和數(shù)據(jù)隱私技術(shù)的創(chuàng)建和傳播，并對(duì)網(wǎng)關(guān)過(guò)濾、第三代互聯(lián)網(wǎng)控制和國(guó)家網(wǎng)絡(luò)區(qū)域的創(chuàng)建提出質(zhì)疑”，盡管第19條的基本原則提供的不是精確的答案，至少為國(guó)內(nèi)和國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間治理對(duì)個(gè)人權(quán)利的重要規(guī)范提供重新定位。具體來(lái)講，例如針對(duì)部分國(guó)家的網(wǎng)關(guān)過(guò)濾和中介責(zé)任等技術(shù)，或者創(chuàng)建截然不同的國(guó)家“內(nèi)部網(wǎng)”，第19條第2款提供了一項(xiàng)明確的權(quán)利，即尋求、接收和傳播跨國(guó)界信息的自由[9]。

第19條第3款的內(nèi)容則意味著即使國(guó)家要為第2款所保證的尋求信息和獲得技術(shù)的權(quán)利施加限制，也應(yīng)該遵循相稱性的要求，嚴(yán)格限制在兩項(xiàng)例外的范圍里。以2007年韓國(guó)推行的網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制為例，該制度的建立是為減輕惡意謠言和名譽(yù)攻擊給公民帶來(lái)的深深傷害，公約第19條支持為網(wǎng)絡(luò)用戶提供匿名保護(hù)，而韓國(guó)政府這種完全消除匿名的“批發(fā)方式”也和第3款的相稱性要求不符，網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制要求提前進(jìn)行身份識(shí)別同樣對(duì)受保護(hù)的言論產(chǎn)生影響。此外，網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制的推行目的在于公益性，但并未減少韓國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間的惡性言論和非法信息。2012年，韓國(guó)憲法裁判所對(duì)網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制作出了違憲判決。

公約第19條對(duì)是否有權(quán)使用互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)問(wèn)題具有重要意義，其保證網(wǎng)絡(luò)參與者“通過(guò)他選擇的任何其他媒體尋求、接收、傳播信息和思想的自由”。同時(shí)第19條保護(hù)網(wǎng)絡(luò)參與者的表達(dá)權(quán)利，尊重他們選擇表達(dá)媒介的自由。此外，我們要強(qiáng)調(diào)公約第19條所具有的前瞻性很好地保護(hù)和適應(yīng)了現(xiàn)代技術(shù)發(fā)展，也推動(dòng)了國(guó)際人權(quán)法框架與網(wǎng)絡(luò)空間治理產(chǎn)生聯(lián)結(jié)，至少國(guó)際社會(huì)在網(wǎng)絡(luò)空間治理問(wèn)題上所達(dá)成的共識(shí)性文件不得不考慮公約第19條的影響力。

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Abstract：The non sovereign status of cyberspace and its unique attributes make the governance of this public domain unprecedented controversial. At present， the governance model of cyberspace is represented by multilateral model and multi stakeholder model. The key to the governance of cyberspace is the illegal behaviors， sovereignty， freedom of speech and information.

Key words：cyberspace; governance model; governance issues; network sovereignty