供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革下施工企業(yè)PPP項(xiàng)目前景分析

陳瑞艷

摘要：政府工作報(bào)告提出，要進(jìn)一步推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，報(bào)告提出進(jìn)一步去杠桿、壓縮財(cái)政預(yù)算、加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)、提高供給效率。國(guó)家及各地市政府出臺(tái)的多項(xiàng)關(guān)于對(duì)PPP項(xiàng)目的優(yōu)惠政策，文件能夠給PPP項(xiàng)目帶來(lái)減稅、減負(fù)、簡(jiǎn)政，規(guī)避重大風(fēng)險(xiǎn)的作用。目前的市場(chǎng)大環(huán)境對(duì)PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)是風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇并存，施工企業(yè)應(yīng)把握國(guó)家去杠桿、降負(fù)債的潮流，緊跟政府經(jīng)濟(jì)指向，以絕對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)參與到PPP項(xiàng)目中。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革;PPP項(xiàng)目

在十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議報(bào)告中，多次提到在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體布局下，聯(lián)系經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)，推進(jìn)新動(dòng)能，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中求進(jìn)的步調(diào)。報(bào)告中提到的多條舉措對(duì)PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)前景更廣闊，施工企業(yè)應(yīng)抓住此次改革發(fā)展的機(jī)遇，結(jié)合企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展布局及時(shí)調(diào)整投融資政策，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下使PPP項(xiàng)目獲取更大盈利空間。

一、逐步完善規(guī)章制度，PPP項(xiàng)目發(fā)展日趨規(guī)范

（一）政府報(bào)告中去杠桿、壓縮預(yù)算增加社會(huì)資本開(kāi)展PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)入機(jī)會(huì)

報(bào)告中提到要優(yōu)化和升級(jí)供給結(jié)構(gòu)，針對(duì)政府財(cái)政及國(guó)企去杠桿策略，加推緊縮的財(cái)務(wù)政策，縮減負(fù)債比例，降低資產(chǎn)負(fù)債率等要求。政府報(bào)告的投資預(yù)算中資金支出需求大于政府投資資金預(yù)算，資金缺口較大，需要尋求外部資金融入。在降低政府負(fù)債比重、縮減財(cái)政預(yù)算的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，增加高效率、高質(zhì)量的PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)入機(jī)會(huì)是解決預(yù)算不足的一個(gè)途徑。

（二）改革偏向公共服務(wù)、基建建設(shè)領(lǐng)域，提高供給效率

政府報(bào)告中多次指出需要民間投資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，引導(dǎo)社會(huì)資金轉(zhuǎn)到高速鐵路、高速公路、農(nóng)村公路、電信、油氣等基建性、基礎(chǔ)性、惠民生的領(lǐng)域，讓民間投資能有準(zhǔn)入機(jī)會(huì)、有發(fā)展空間。改革方向與PPP項(xiàng)目的本質(zhì)相貼合，PPP注重的是政府的宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃及監(jiān)管職能的授權(quán)與使用，以建造公共基礎(chǔ)設(shè)施的方式，滿足公共需求，政府和社會(huì)資本之間互相合作。

（三）加大減稅減負(fù)力度，各地對(duì)PPP項(xiàng)目給予多項(xiàng)優(yōu)惠政策

新一輪的稅費(fèi)體制改革中，國(guó)家大力降稅減負(fù)，施工企業(yè)也可以享受到相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，如增值稅稅率下調(diào)、調(diào)低企業(yè)所得稅稅率、個(gè)人所得稅起征點(diǎn)提高等。在PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)階段，公共基礎(chǔ)項(xiàng)目可享受企業(yè)所得稅三免三減半政策;環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等專(zhuān)用設(shè)備的投資額10%部分可抵減投資當(dāng)年的企業(yè)所得稅;污水處理項(xiàng)目銷(xiāo)售自產(chǎn)水可抵減增值稅、污水處理的勞務(wù)可以免征增值稅;利用垃圾再循環(huán)的電力項(xiàng)目可以享受增值稅即征即退等。

各地市為加大推進(jìn)PPP項(xiàng)目工程建設(shè)，推出了多項(xiàng)優(yōu)惠政策，如江蘇省修改獎(jiǎng)補(bǔ)辦法，獎(jiǎng)補(bǔ)向民營(yíng)企業(yè)，在原基礎(chǔ)上將標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)10%;內(nèi)蒙古綜合運(yùn)用財(cái)政資金、國(guó)際金融組織、投資基金等手段，重點(diǎn)支持PPP項(xiàng)目建設(shè)。

二、PPP項(xiàng)目處于高速發(fā)展階段，在政府干預(yù)下實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，施工企業(yè)尋求發(fā)展機(jī)遇

在《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)金2018年54號(hào)文）中，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目規(guī)范性要求，嚴(yán)格審查運(yùn)作模式不規(guī)范、采購(gòu)程序不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻?xiàng)目，加大整改力度。因采購(gòu)流程不規(guī)范、運(yùn)作模式不標(biāo)準(zhǔn)、簽約主體不合規(guī)等原因處置了173個(gè)示范PPP項(xiàng)目。

（一）目前PPP項(xiàng)目的發(fā)展形勢(shì)及行業(yè)探討，施工企業(yè)可以參與的行業(yè)較多

從財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心的項(xiàng)目公開(kāi)信息來(lái)分析，PPP項(xiàng)目涵蓋市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、教育等19大類(lèi)，其中市政工程和交通運(yùn)輸所占比重最多。因施工企業(yè)“兩標(biāo)并一標(biāo)”及獲得施工利潤(rùn)的需求，可以參與到市政工程、交通運(yùn)輸、政府基礎(chǔ)設(shè)施、海綿城市等諸多類(lèi)型的PPP項(xiàng)目。

（二）PPP項(xiàng)目利用表外融資調(diào)整杠桿系數(shù)、優(yōu)化報(bào)表數(shù)據(jù)

傳統(tǒng)項(xiàng)目籌資渠道單一，資金缺口無(wú)法從其他融資渠道取得，除了業(yè)主撥付款外基本依靠銀行貸款取得，財(cái)務(wù)杠桿較大、償債難度大、企業(yè)面臨較高的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式下，SPV公司是融資主體，按照政府和社會(huì)資本出資比例，以銀行貸款債務(wù)融資、通過(guò)基金管理公司發(fā)起項(xiàng)目基金融資、商業(yè)保理信用融資。融資主體從施工企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)镾PV公司，順應(yīng)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革潮流，融合政府和社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能影響，降低投融資風(fēng)險(xiǎn)。

表外融資因不需列入資產(chǎn)負(fù)債表，集團(tuán)型施工企業(yè)利用SPV公司采取表外融資方式融入資金，是符合當(dāng)前供給改革潮流和市場(chǎng)機(jī)遇的融資方式。表外融資包括資產(chǎn)證券化、經(jīng)營(yíng)租賃、產(chǎn)業(yè)基金等方式。

以廣深珠高速公路項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目是我國(guó)第一個(gè)引入外資投資的TOT項(xiàng)目，SPV公司以車(chē)輛特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)為信用擔(dān)保，與摩根斯坦利公司合作發(fā)行高浮動(dòng)利率、10年及以上的海外離岸私募債券。該融資模式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化，以低于貸款利息的代價(jià)籌資，且風(fēng)險(xiǎn)較小。該案例屬于海外的資產(chǎn)證券化，目前我國(guó)針對(duì)資產(chǎn)證券化的法規(guī)不完善、SPV公司與證券公司交易機(jī)制不完整、融資風(fēng)險(xiǎn)較高、審批程序多，因此全面推廣的話尚需時(shí)日。

（三）收益方式多樣化，拓展利潤(rùn)之外其他收益補(bǔ)償

PPP項(xiàng)目作為公共性、基礎(chǔ)性、服務(wù)性項(xiàng)目，自身收益性有限，除施工企業(yè)可獲得建設(shè)階段的施工利潤(rùn)外，投融資階段的投資收益大部分歸屬于基金公司或投資銀行，運(yùn)營(yíng)階段分為使用者付費(fèi)項(xiàng)目和政府付費(fèi)項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)階段的收益水平及附加特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、補(bǔ)償性資源是社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目關(guān)鍵因素。

使用者付費(fèi)模式要對(duì)社會(huì)公眾開(kāi)放，具有公益性，但政府對(duì)單價(jià)有上限要求，同時(shí)社會(huì)資本以盈利目的對(duì)流量的規(guī)模需求，二者矛盾性需要企業(yè)提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)，吸引更多社會(huì)公眾消費(fèi)。如北京地鐵項(xiàng)目為保證最低盈利需求，項(xiàng)目合同約定政府對(duì)客流量的兜底條款，財(cái)政對(duì)差額盈利的補(bǔ)貼政策。

研究香港地鐵項(xiàng)目及德國(guó)瓦爾公司公廁項(xiàng)目等成功案例后發(fā)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目的收益方式多樣，附加收益、潛在利得、品牌影響等非直接收益是突破傳統(tǒng)形式的長(zhǎng)期回報(bào)。如香港地鐵以“地上地產(chǎn)+地下交通”配套開(kāi)發(fā)建設(shè)，地產(chǎn)開(kāi)發(fā)收益足以補(bǔ)虧地鐵項(xiàng)目;北京某限價(jià)房項(xiàng)目以商品房收益補(bǔ)償保障性住房;日本豐田汽車(chē)以冠名權(quán)取得某橋的PPP項(xiàng)目，提升社會(huì)影響力，獲得間接收益。

（四）施工企業(yè)參與到PPP項(xiàng)目，是施工方到業(yè)主角色的轉(zhuǎn)變，帶來(lái)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

PPP項(xiàng)目中施工企業(yè)參與到建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、移交的整個(gè)過(guò)程，從項(xiàng)目前期可行性分析、到投融資管理、工程施工建設(shè)、再到后期運(yùn)營(yíng)、移交等階段都扮演著重要角色。施工企業(yè)作為PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方，符合政府“兩標(biāo)并一標(biāo)”政策，承攬項(xiàng)目建設(shè)施工，獲得施工利潤(rùn)。PPP模式對(duì)企業(yè)融資能力要求較高，如何在平衡資產(chǎn)負(fù)債率、保證投資回報(bào)率、維持杠桿水平的情況下，保證PPP項(xiàng)目成功運(yùn)作，需要施工企業(yè)根據(jù)自身實(shí)力判斷。

三、施工企業(yè)順應(yīng)改革潮流，做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，及時(shí)調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略

（一）施工企業(yè)應(yīng)識(shí)別各階段的風(fēng)險(xiǎn)，做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及防范措施

項(xiàng)目準(zhǔn)入階段施工企業(yè)享受項(xiàng)目額外收益的同時(shí)也面臨政府違約風(fēng)險(xiǎn)，如長(zhǎng)春匯津污水處理廠項(xiàng)目因政府失信失敗。因此施工企業(yè)應(yīng)在合作協(xié)議中加入各類(lèi)約束性條款;研究政府可行性報(bào)告中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和計(jì)價(jià)規(guī)則，測(cè)試盈利及虧損可能性。項(xiàng)目實(shí)施階段應(yīng)加強(qiáng)成本管理，把控融資風(fēng)險(xiǎn)，施工過(guò)程適當(dāng)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，與傳統(tǒng)項(xiàng)目相比加強(qiáng)項(xiàng)目保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移意識(shí)，隨時(shí)關(guān)注SPV公司中政府與其他資本方的動(dòng)態(tài)，關(guān)注各方履約能力，避免違約風(fēng)險(xiǎn)。

運(yùn)營(yíng)階段是施工企業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)，企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)PPP專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，建立健全項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)部門(mén)，搭建與專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)公司的合作;提前測(cè)算運(yùn)營(yíng)收益和政府補(bǔ)助的可能性，提前規(guī)避運(yùn)營(yíng)虧損;關(guān)注政府動(dòng)態(tài)，隨時(shí)根據(jù)約束性條款避免政府違約提前收回項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）把握市場(chǎng)定位，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向?qū)で箝L(zhǎng)遠(yuǎn)合作的資本企業(yè)

施工企業(yè)要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，以企業(yè)的品牌優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)樹(shù)立企業(yè)對(duì)外形象和市場(chǎng)定位。施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目之前應(yīng)尋找目標(biāo)一致的基金公司、金融公司，預(yù)估合理的融資規(guī)模和資本成本;對(duì)金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，施工企業(yè)在建筑施工過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)及風(fēng)險(xiǎn)把控能力占優(yōu)勢(shì)，是金融機(jī)構(gòu)需要的PPP項(xiàng)目合作伙伴。改變傳統(tǒng)項(xiàng)目的短期經(jīng)營(yíng)思維，從項(xiàng)目準(zhǔn)入階段到經(jīng)營(yíng)階段、直至移交階段，引入生命周期管理中開(kāi)發(fā)期、成長(zhǎng)期、成熟期、結(jié)束期理論到PPP項(xiàng)目管理中。

四、結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目是順應(yīng)當(dāng)前發(fā)展潮流的、長(zhǎng)期的、充滿風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)的項(xiàng)目，對(duì)施工企業(yè)來(lái)說(shuō)從項(xiàng)目準(zhǔn)入與政府洽談階段、融資及施工建設(shè)階段、與政府及資本提供方在收益分享的運(yùn)營(yíng)階段、至項(xiàng)目最后移交階段，每一階段都需要專(zhuān)業(yè)的人才參與設(shè)計(jì)方能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。限于筆者對(duì)PPP項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)有限，和政府對(duì)PPP項(xiàng)目立法工作不完善，本文對(duì)于施工企業(yè)參與到PPP項(xiàng)目中投融資及運(yùn)營(yíng)階段的探討深度存在不足。

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（作者單位：中國(guó)鐵路通信信號(hào)上海工程局集團(tuán)有限公司青島分公司）