創(chuàng)新機(jī)制提升監(jiān)督質(zhì)效

曲知正 張升忠 劉躍鵬

人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，人大處在民主法治建設(shè)的第一線，承擔(dān)著憲法和法律賦予的監(jiān)督“一府一委兩院”依法公正高效行使法定職權(quán)的重要職權(quán)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就人民代表大會(huì)制度和人大工作發(fā)表一系列重要講話、作出一系列重要指示，成為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分。其中就加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督工作提出了一系列重要論述，為新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督工作指明了方向、提供了根本遵循。本文擬從八個(gè)方面就創(chuàng)新人大監(jiān)督的形式，提升人大監(jiān)督質(zhì)效作一探討。

一、建立健全法治保障機(jī)制，為深入推進(jìn)依法行政提供新支撐

1.運(yùn)用多種方式強(qiáng)化法治保障。一是運(yùn)用好人大立法權(quán)。設(shè)區(qū)的市應(yīng)制定依法行政條例，該項(xiàng)立法涉及面廣、問題復(fù)雜、立法難度大，成立法規(guī)起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由人大常委會(huì)分管副主任和政府分管副市長任組長，從人大、政府相關(guān)部門抽調(diào)人員成立工作專班，起草形成法規(guī)草案，按照程序提請人大常委會(huì)會(huì)議審議。另外，可將該立法項(xiàng)目作為一項(xiàng)課題，委托高校、科研院所或黨校同步開展研究，促進(jìn)條例更加科學(xué)完善。二是運(yùn)用好人大決定權(quán)。對于不屬于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)，可采取由人大作出決定的辦法予以支持。三是積極向上級(jí)反映設(shè)區(qū)的市的立法需求。對于設(shè)區(qū)的市沒有立法權(quán)限，但又涉及營商環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域的立法需求，及時(shí)向全國人大、省人大反映，提出具有針對性和可操作性的意見建議，協(xié)助上級(jí)人大完成相關(guān)立法工作。

2.加大執(zhí)法檢查力度。適時(shí)對與依法行政相關(guān)的法律法規(guī)貫徹落實(shí)情況進(jìn)行執(zhí)法檢查，如《行政許可法》《行政處罰法》《國家賠償法》《公務(wù)員法》《政府信息公開條例》等，督促政府抓好相關(guān)問題的整改，促進(jìn)依法履職，助推依法治市建設(shè)。同時(shí)，及時(shí)向上反映不完善或過時(shí)的條款，促進(jìn)法律法規(guī)的修改完善和法律制度的完備。

3.加快推進(jìn)法規(guī)清理工作。聚焦優(yōu)化營商環(huán)境，加快經(jīng)濟(jì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，對現(xiàn)有的法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行一次全面梳理，對不合時(shí)宜的要抓緊進(jìn)行修改，能夠一攬子修改的，采取一個(gè)修改決定修正數(shù)個(gè)法規(guī)的做法，提高修法效率。對需要全面修訂的，列入立法計(jì)劃逐步推進(jìn)，提高立法與改革的適應(yīng)性。

二、建立健全滿意度測評機(jī)制，推動(dòng)審議意見辦理等工作取得新成效

1.滿意度測評的原則與立項(xiàng)。滿意度測評工作必須堅(jiān)持依法依規(guī)、實(shí)事求是、客觀公正、民主公開的基本原則。提出主體：人大代表十人以上聯(lián)名;人大常委會(huì)組成人員五人以上聯(lián)名;專門委員會(huì)、人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu);下級(jí)人大常委會(huì)可向上一級(jí)人大常委會(huì)提出。另外，公民可單獨(dú)或聯(lián)名向本選區(qū)人大代表，或向人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)提出建議，再由符合規(guī)定的主體提出申請。由人大常委會(huì)主任會(huì)議對滿意度測評的申請進(jìn)行立項(xiàng)審查。

2.滿意度測評的組織實(shí)施與結(jié)果認(rèn)定。會(huì)前，要做好方案制訂、專題調(diào)研、材料準(zhǔn)備等工作。人大常委會(huì)應(yīng)成立專題調(diào)研組，通過問卷調(diào)查、明察暗訪等形式，廣泛征求人大代表和社會(huì)各界的意見建議，查找存在問題，提出改進(jìn)工作的方向和措施，形成客觀真實(shí)的調(diào)研報(bào)告，供常委會(huì)組成人員測評時(shí)參考。會(huì)中，要做好集中聽取報(bào)告、分組審議、通報(bào)審議情況、按鍵或投票表決、宣布結(jié)果等工作。測評結(jié)果分滿意、基本滿意、不滿意三個(gè)等次。滿意票超過常委會(huì)全體組成人員半數(shù)的為滿意;滿意票不足半數(shù)，加上基本滿意票超過半數(shù)的為基本滿意;滿意票和基本滿意票未超過半數(shù)或不滿意票超過半數(shù)的均為不滿意?？裳埍炯?jí)人大代表、下級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人、測評事項(xiàng)的提出申請人列席會(huì)議，公民代表可以旁聽。

3.滿意度測評的后續(xù)跟蹤與結(jié)果運(yùn)用。一是形成滿意度測評結(jié)果報(bào)告，向市委報(bào)告，向政府及有關(guān)部門通報(bào)，抄送垂直管理的上級(jí)主管部門。二是形成常委會(huì)審議意見。采取表格化、清單式的方式，將審議意見逐項(xiàng)分解，有清晰的時(shí)間表、路線圖、任務(wù)書，交由“一府一委兩院”研究處理，確保審議意見更具針對性、可操作性。三是抓好跟蹤監(jiān)督。測評結(jié)果為滿意或基本滿意的，要按照常委會(huì)的審議意見進(jìn)行跟蹤督辦， 使每件審議意見都能做到落地有聲。測評結(jié)果為不滿意的，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)責(zé)成被測評單位限期整改，并在常委會(huì)會(huì)議上重作報(bào)告，對整改報(bào)告進(jìn)行第二次測評。測評結(jié)果仍為不滿意的， 視情況依法啟動(dòng)質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等監(jiān)督手段，確保人大監(jiān)督項(xiàng)有結(jié)果、見成效。四是做好公開工作。將滿意度測評結(jié)果和審議意見研究處理情況通過公報(bào)、報(bào)紙、廣播電視和微信等新媒體向本級(jí)人大代表和社會(huì)公布，進(jìn)一步強(qiáng)化人大監(jiān)督的透明度和影響力。

三、建立上下聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，打造人大監(jiān)督的新常態(tài)

1.選定議題。每年10月份，由地方人大聯(lián)合共同征集確定2～4個(gè)市、區(qū)（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)，或者市、區(qū)（市）兩級(jí)上下聯(lián)動(dòng)開展的重點(diǎn)監(jiān)督議題。選題重點(diǎn)要緊跟黨委重大決策部署的重點(diǎn)議題，緊扣政府著力推進(jìn)的焦點(diǎn)議題，緊貼社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)議題，緊盯法律法規(guī)貫徹實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)選議題。

2.聯(lián)合行動(dòng)。由地方人大常委會(huì)牽頭制訂工作計(jì)劃，精心組織實(shí)施。既采取可以統(tǒng)的形式，由人大常委會(huì)從區(qū)（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大抽調(diào)人員組成聯(lián)合督查組，開展監(jiān)督活動(dòng)，也可以采取分的形式，還可以采取統(tǒng)與分相結(jié)合的形式，市、區(qū)（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)人大集中時(shí)間、集中精力，分頭組織、同步開展，一鼓作氣、合力推進(jìn)，力爭做到橫向到邊、縱向到底，督深督透，確保監(jiān)督實(shí)效。

3.共解難題。聚焦重大項(xiàng)目推進(jìn)難、民生事項(xiàng)解決難、財(cái)政資金監(jiān)管難、法律法規(guī)貫徹實(shí)施難等問題，上下聯(lián)動(dòng)、一督到底、緊追不放，促進(jìn)市、區(qū)（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)政府一塊研究、一齊發(fā)力、共同解決，使一些與人民群眾切身利益相關(guān)的食藥安全、教育、醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境、養(yǎng)老等老大難問題逐一得到緩解、破解，不斷提升人民群眾的幸福指數(shù)。

四、建立工作評議機(jī)制，探索國家機(jī)關(guān)工作人員任后履職監(jiān)督新途徑

工作評議。對人大及其常委會(huì)任命的“一府一委兩院”及其部門主要負(fù)責(zé)人的履職情況進(jìn)行評議，形成報(bào)告履職情況+工作評議+跟蹤督促整改的任后監(jiān)督新機(jī)制，有效化解長期以來人大在行使人事任免職權(quán)中“重任命輕監(jiān)督”的現(xiàn)象。

評議內(nèi)容。主要包括學(xué)習(xí)貫徹憲法、法律、法規(guī)，依法履行職責(zé)情況;貫徹落實(shí)人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)決議、決定情況;辦理人大代表建議和人大常委會(huì)審議意見情況;參加人大常委會(huì)組織的各項(xiàng)活動(dòng)，接受人大及其常委會(huì)監(jiān)督情況;存在的主要問題以及今后的努力方向等。

評議對象。每屆人大常委會(huì)對每個(gè)政府部門負(fù)責(zé)人至少評議一次。每年初組織常委會(huì)組成人員、本級(jí)人大代表和社會(huì)公眾推薦本年度工作評議對象，由主任會(huì)議根據(jù)票數(shù)，按擬評部門的1.5倍， 提出本年度評議建議對象，報(bào)同級(jí)黨委同意后，經(jīng)人大常委會(huì)會(huì)議票決確定，并及時(shí)告知有關(guān)部門。

評議程序。評議前，采取多種形式征求社會(huì)各界對被評議部門的意見建議。一是由人大常委會(huì)組織專題調(diào)研;二是通過問卷調(diào)查、民意測驗(yàn)、網(wǎng)上測評等途徑;三是委托社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行測評，最后由專委會(huì)形成翔實(shí)的專題報(bào)告。同時(shí)，對被評議人進(jìn)行應(yīng)知應(yīng)會(huì)法律知識(shí)測試。評議時(shí)，先由被評議人作述職報(bào)告，再由組成人員現(xiàn)場提問，最后進(jìn)行評議。評議后，形成有深度、有力度、操作性強(qiáng)的清單式、項(xiàng)目化式的整改意見。

評議方式。采取評分與提出具體意見相結(jié)合的方式進(jìn)行，分別確定滿意、基本滿意、不滿意分?jǐn)?shù)線，并增加權(quán)重設(shè)計(jì)，對組成人員提出的具體意見與所得分?jǐn)?shù)按比例一起計(jì)入評議結(jié)果。要運(yùn)用電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)和各種新媒體，及時(shí)進(jìn)行新聞報(bào)道、全程公開評議進(jìn)展情況，擴(kuò)大評議工作的社會(huì)影響力，營造全社會(huì)關(guān)注評議、監(jiān)督整改的良好氛圍。

評議結(jié)果。以人大常委會(huì)黨組文件形式，將評議結(jié)果報(bào)送同級(jí)黨委，作為使用、獎(jiǎng)懲干部的重要依據(jù)。同時(shí)，要向常委會(huì)組成人員和政府主要負(fù)責(zé)人通報(bào)。對重要的評議整改意見應(yīng)由常委會(huì)負(fù)責(zé)人領(lǐng)銜督辦。此外，要向評議對象反饋評議結(jié)果和整改意見，真正做到對干部有震動(dòng)、對工作有推動(dòng)，切實(shí)加強(qiáng)對人大及其常委會(huì)任命的國家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督。

五、建立質(zhì)詢工作機(jī)制，開創(chuàng)剛性監(jiān)督的新局面

1.明確主體和對象。既要允許聯(lián)名提出質(zhì)詢案，也應(yīng)賦予人大代表和常委會(huì)組成人員以個(gè)人名義提出質(zhì)詢的權(quán)力。既要允許對“一府一委兩院”提出質(zhì)詢，也應(yīng)賦予對“一府一委兩院”及其部門的主要負(fù)責(zé)人提出質(zhì)詢的權(quán)力。同時(shí)，建立回避制度，當(dāng)質(zhì)詢?nèi)伺c質(zhì)詢對象存在法律上的利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)予以回避。

2.明確質(zhì)詢事項(xiàng)。對具有下列情形之一的，可依法提出質(zhì)詢案：違反有關(guān)法律、法規(guī)的;沒有認(rèn)真執(zhí)行或者拒不執(zhí)行上級(jí)和本級(jí)人大及其常委會(huì)的決議、決定的;對與人民群眾切身利益相關(guān)，有條件解決而沒有較好解決，社會(huì)反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題;對視察、審議專項(xiàng)報(bào)告、執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，有關(guān)部門不及時(shí)整改，答復(fù)敷衍了事的;“一府一委兩院”有重大失職或?yàn)^職，給國家和人民利益造成重大損失或惡劣影響的;人大及其常委會(huì)任命的行政官員違法亂紀(jì)的;對違反《法官法》規(guī)定的13種禁止性行為的。

3.明確提出形式與受理時(shí)間。質(zhì)詢案應(yīng)以書面形式提出為主，并允許可以口頭提出。應(yīng)將質(zhì)詢案的提出時(shí)間由人代會(huì)期間或常委會(huì)會(huì)議期間，調(diào)整為會(huì)前一個(gè)月提出，確保在籌備會(huì)議時(shí)能列入會(huì)議議程，并順利組織實(shí)施。

4.明確提出程序。集體聯(lián)名提出的質(zhì)詢案實(shí)行“登記制”，只要質(zhì)詢對象是本級(jí)“一府一委兩院”及政府所屬部門，質(zhì)詢問題是人大職權(quán)范圍內(nèi)的監(jiān)督事項(xiàng)，內(nèi)容明確具體，且不涉及自身利益和保密事項(xiàng)，無論是口頭還是書面，都應(yīng)予以接受，向大會(huì)主席團(tuán)或常委會(huì)匯報(bào)后交由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)辦理。對個(gè)人提出的質(zhì)詢案實(shí)行“決定制”，提交大會(huì)主席團(tuán)或常委會(huì)主任會(huì)議決定是否轉(zhuǎn)交受質(zhì)詢機(jī)關(guān)。

5.明確答復(fù)時(shí)限與組織形式。質(zhì)詢案在人大會(huì)議或常委會(huì)會(huì)議期間進(jìn)行書面答復(fù)或口頭答復(fù)，如不能按期答復(fù)，須說明理由，可以適當(dāng)延長時(shí)限，但不能超過兩個(gè)月?？陬^質(zhì)詢案也可要求受質(zhì)詢機(jī)關(guān)或個(gè)人當(dāng)場答復(fù)。允許提出質(zhì)詢的代表與答復(fù)人就質(zhì)詢問題進(jìn)行辯論，交換意見，保障質(zhì)詢者能大膽說出真話，提出不同意見。人大會(huì)議期間因時(shí)間、議程等原因無法安排的質(zhì)詢案，應(yīng)轉(zhuǎn)為人大常委會(huì)組織實(shí)施。

6.明確結(jié)果處理。對受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意的，可以要求受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)，仍不滿意的，或受質(zhì)詢?nèi)藨B(tài)度惡劣、弄虛作假，甚至拒絕答復(fù)的，由常委會(huì)會(huì)議討論決定是否啟動(dòng)調(diào)查程序。對質(zhì)詢事項(xiàng)不嚴(yán)重的，可由主任會(huì)議作出相應(yīng)決定，交給受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的主管機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)作出處理;對于質(zhì)詢事項(xiàng)嚴(yán)重的，受質(zhì)詢者負(fù)有重大責(zé)任的，責(zé)令受質(zhì)詢機(jī)關(guān)提出補(bǔ)救方案并采取相應(yīng)措施，問題解決后向人代會(huì)或常委會(huì)報(bào)告整改情況。

六、建立民生實(shí)事票決機(jī)制，拓寬人民當(dāng)家作主的新路徑

1.征集初定項(xiàng)目。政府要堅(jiān)持尊重民意、突出民生、公益均等、普惠共享、量力而行、盡力而為的原則，廣泛征求人大代表和群眾、社會(huì)各界意見，篩選候選項(xiàng)目，提交政府常務(wù)會(huì)議和同級(jí)黨委常委會(huì)研究確定。原則上是當(dāng)年度可以完成的項(xiàng)目，對個(gè)別跨年度分步實(shí)施的項(xiàng)目，要有明確的年度階段性目標(biāo)。

2.審議票決項(xiàng)目。人代會(huì)期間，政府要對民生實(shí)事工程候選項(xiàng)目作出說明，并回答代表的詢問，聽取代表的意見建議。投票表決辦法草案由人大常委會(huì)主席團(tuán)提交大會(huì)主席團(tuán)審議，再提請全體會(huì)議審議，以全體代表的過半數(shù)通過。候選項(xiàng)目采取差額票決的形式，比例一般在30%左右，按得票數(shù)確定正式項(xiàng)目。

3.監(jiān)督評估項(xiàng)目。建立項(xiàng)目實(shí)施評估機(jī)制。由人大常委會(huì)及專委會(huì)牽頭，將人大代表分成若干代表小組，以人大代表為主體，有關(guān)專業(yè)人士或第三方參與的評估組織，對項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行評估，實(shí)行“一季一督查、半年一報(bào)告、一年一測評”，進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，并公開評估結(jié)果。

七、建立人代會(huì)專題審議機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督成效的新提升

1.精心確定專題審議題目。人代會(huì)審議側(cè)重于重大事項(xiàng)，人大可以圍繞本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生熱點(diǎn)問題，要求“一府一委兩院”就某項(xiàng)工作提交專項(xiàng)報(bào)告開展專題審議，也可以是“一府一委兩院”根據(jù)工作需要主動(dòng)向人大提出，由雙方事先妥善溝通、達(dá)成共識(shí)。