加強(qiáng)干部任后監(jiān)督的有效途徑

任夢(mèng)琪 付靜

加強(qiáng)干部任后監(jiān)督，是地方人大依法行使人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在要求，是新形勢(shì)下地方各級(jí)人大常委會(huì)面臨的新課題。近年來(lái)各地人大常委會(huì)探索通過(guò)履職評(píng)議的方式加強(qiáng)任后監(jiān)督，搭建了對(duì)任命干部監(jiān)督的平臺(tái)，取得了較好的效果。筆者結(jié)合江蘇省各地的實(shí)踐，分析了取得的成效、面臨的問(wèn)題，提出相應(yīng)對(duì)策，力求推動(dòng)履職評(píng)議制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。

一、履職評(píng)議產(chǎn)生的背景和法理依據(jù)

（一）履職評(píng)議興衰的背景分析

履職評(píng)議，即在地方人大閉會(huì)期間，地方人大及其常委會(huì)依法選舉、任命的行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)工作人員向人大常委會(huì)報(bào)告履職情況，并接受評(píng)議的制度，其前身即述職評(píng)議，最早可追溯到1982年黑龍江的“肇源實(shí)驗(yàn)”[1]。作為地方人大常委會(huì)依法行使人事任免職權(quán)與監(jiān)督權(quán)的創(chuàng)新，監(jiān)督法出臺(tái)前述職評(píng)議已經(jīng)成為各地普遍采取的監(jiān)督方式。監(jiān)督法出臺(tái)后，因述職評(píng)議并未被列入法定監(jiān)督方式之中，各地紛紛“叫?！?。近年來(lái)，述職評(píng)議的熱潮又重回地方人大監(jiān)督視野，各地的叫法不一，如履職評(píng)議、履職報(bào)告、履職監(jiān)督。筆者認(rèn)為，履職評(píng)議興起主要是基于以下幾點(diǎn)理由。

1.促進(jìn)依法行政、公正司法的客觀需要。黨的十九大報(bào)告指出，要建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制。新時(shí)代深化依法治國(guó)實(shí)踐對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法行政能力、司法人員公正司法能力提出了更高要求，但執(zhí)法、司法人員違法違紀(jì)現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。開(kāi)展履職評(píng)議，是對(duì)行使“行政、監(jiān)察、審判、檢察”職權(quán)的干部權(quán)力運(yùn)行的一種有效制約，有利于增強(qiáng)被評(píng)議人員的法律意識(shí)、公仆意識(shí)，是促進(jìn)依法行政、公正司法的有效途徑。

2.增強(qiáng)人大監(jiān)督剛性的要求。受制于傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)的政治狀況，特定問(wèn)題調(diào)查、撤職案的審議和決定等法定監(jiān)督手段地方人大常委會(huì)很少運(yùn)用，但是隨著人民群眾對(duì)人大監(jiān)督工作的期望越來(lái)越高，地方人大常委會(huì)必須回應(yīng)民眾對(duì)權(quán)力監(jiān)督的訴求，履職評(píng)議應(yīng)運(yùn)而生。履職評(píng)議制度集調(diào)研、聽(tīng)取報(bào)告、滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)為一體，把對(duì)人的監(jiān)督和對(duì)事的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把程序性監(jiān)督與實(shí)質(zhì)性監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，為人大監(jiān)督工作注入了生機(jī)和活力。

3.加強(qiáng)任后監(jiān)督的必由之路。長(zhǎng)期以來(lái)人大對(duì)其任命的干部存在重任命、輕監(jiān)督的現(xiàn)象，人大任免權(quán)也被戲稱(chēng)“橡皮圖章”。近年來(lái)，地方人大通過(guò)完善任前法律知識(shí)考試、擬任職發(fā)言、常委會(huì)組成人員表決、頒發(fā)任命書(shū)和向憲法宣誓制度，加強(qiáng)了對(duì)被任命人員的監(jiān)督。然而，任后監(jiān)督卻一直處于“真空”狀態(tài)。開(kāi)展履職評(píng)議工作，能夠更好地了解被任命人員工作開(kāi)展情況、思想政治情況，是對(duì)被任命干部最直接、最有效的監(jiān)督方式。

（二）履職評(píng)議法理正當(dāng)性分析

對(duì)人大及其常委會(huì)依法選舉、任命的“一府一委兩院”工作人員開(kāi)展履職評(píng)議具有正當(dāng)性和可行性。一方面，地方組織法規(guī)定了縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)由它選舉、任命的人員可以行使罷免權(quán)和撤職權(quán)，監(jiān)督法第八章撤職案的審議和決定對(duì)此進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。履職評(píng)議是依法選舉、任免和撤職權(quán)運(yùn)用的題中之義，貫徹的是“由誰(shuí)產(chǎn)生、對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)、受誰(shuí)監(jiān)督”的憲法精神，人大監(jiān)督自己選舉、任命的干部具有天然的正當(dāng)性。另一方面，關(guān)于述職評(píng)議并未列入監(jiān)督法規(guī)定的法定監(jiān)督方式中，全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員喬曉陽(yáng)在匯報(bào)監(jiān)督法草案修改情況時(shí)提到：“考慮到從總體上來(lái)看，地方開(kāi)展述職評(píng)議工作還處于探索、實(shí)驗(yàn)過(guò)程中，草案對(duì)述職評(píng)議未作規(guī)定?！盵2]可見(jiàn)，監(jiān)督法并沒(méi)有“一刀切”地否定處于探索階段的做法，那種認(rèn)為缺乏監(jiān)督法的規(guī)定的實(shí)踐都是于法無(wú)據(jù)的觀點(diǎn)是不正確的[3]。述職評(píng)議不是被“叫?！?，而是需要繼續(xù)探索和發(fā)展，履職報(bào)告、履職評(píng)議、履職監(jiān)督，就是對(duì)述職評(píng)議的發(fā)展、完善。

二、省內(nèi)探索實(shí)踐及成效

（一）省內(nèi)履職評(píng)議工作總體開(kāi)展情況

為加強(qiáng)對(duì)人大任命干部的任后監(jiān)督，江蘇省各市、縣（區(qū)）紛紛開(kāi)展干部履職評(píng)議工作。筆者根據(jù)公開(kāi)的信息報(bào)道，對(duì)江蘇省內(nèi)市、縣兩級(jí)人大常委會(huì)開(kāi)展履職評(píng)議工作作了統(tǒng)計(jì)分析，具體見(jiàn)表1和表2。

（二）省內(nèi)履職評(píng)議工作的特點(diǎn)和成效分析

從開(kāi)展范圍上看，可謂遍地開(kāi)花，以公開(kāi)的信息報(bào)道為依據(jù)，市級(jí)層面有南京、徐州、南通、連云港、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、泰州，已超全省一半的市;縣級(jí)層面有包括南京市高郵市、秦淮區(qū)等在內(nèi)的23個(gè)地方廣泛開(kāi)展了履職評(píng)議工作。從建立制度規(guī)范看，普遍出臺(tái)了規(guī)范性文件。從評(píng)議主體上看，比較統(tǒng)一，基本都是常委會(huì)會(huì)議。從評(píng)議內(nèi)容看，基本圍繞政治學(xué)習(xí)、履職崗位職責(zé)情況、接受人大監(jiān)督情況等方面展開(kāi)。從評(píng)議方法看，多采取事先走訪、調(diào)研等方式廣泛征求意見(jiàn)建議，常委會(huì)會(huì)議聽(tīng)取評(píng)議對(duì)象履職情況報(bào)告，并進(jìn)行滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)。從評(píng)議結(jié)果的運(yùn)用上看，對(duì)測(cè)評(píng)為不滿(mǎn)意的，制定了后續(xù)監(jiān)督措施，具有一定剛性。

履職評(píng)議是地方人大綜合運(yùn)用人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)的創(chuàng)新實(shí)踐，目前江蘇省各地尚在探索階段，其實(shí)施成效主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是樹(shù)立了人大監(jiān)督權(quán)威。通過(guò)開(kāi)展履職評(píng)議工作，補(bǔ)齊了任后監(jiān)督短板 ，解決了“一任了之”問(wèn)題，把法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事任免有機(jī)地結(jié)合在一起，實(shí)現(xiàn)了人大監(jiān)督與人民期盼的有效對(duì)接，形成了人事任免的“閉環(huán)”鏈條。

二是提升了被評(píng)議人員接受監(jiān)督的意識(shí)。接受履職評(píng)議，讓被評(píng)議人員切切實(shí)實(shí)感受到了人大監(jiān)督壓力，增強(qiáng)了其權(quán)力來(lái)源意識(shí)和履職意識(shí)，對(duì)每位被評(píng)議對(duì)象而言，評(píng)議結(jié)果都是比較客觀的“體檢表”，促使他們總結(jié)反思、轉(zhuǎn)變思想，推動(dòng)他們自覺(jué)依法行政、公正司法。

三是推動(dòng)了“一府兩院”工作。作為一種評(píng)事與評(píng)人相結(jié)合的監(jiān)督方式，對(duì)干部的履職監(jiān)督，也是“一府兩院”接受監(jiān)督、爭(zhēng)取支持和理解的有效渠道，對(duì)每個(gè)被評(píng)議人員的工作、對(duì)“一府兩院”整體工作都是推動(dòng)?！耙桓畠稍骸苯柚穆氃u(píng)議的東風(fēng)，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督管理，隊(duì)伍建設(shè)水平和整體形象明顯提升。

三、實(shí)踐中面臨的爭(zhēng)議和問(wèn)題

（一）思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。從接受評(píng)議的“一府兩院”看，履職評(píng)議制度雖然具有法理正當(dāng)性，但是缺乏具體明確的法律規(guī)定，難免產(chǎn)生質(zhì)疑，這就導(dǎo)致地方人大常委會(huì)在推進(jìn)履職評(píng)議工作中不得不花費(fèi)大量精力、大篇幅地論證其正當(dāng)性和合理性，以與“一府兩院”達(dá)成共識(shí)。從人大自身看，既擔(dān)心投入太深被認(rèn)為是“越位”，又憂(yōu)慮不夠深入導(dǎo)致流于形式，在工作開(kāi)展時(shí)放不開(kāi)手腳。

（二）評(píng)議對(duì)象不一。從江蘇七個(gè)市的實(shí)踐情況看，有的僅限于法官、檢察官，如徐州、揚(yáng)州和連云港，而揚(yáng)州更將范圍縮小至“正科職及以上入額法官、檢察官”;有的僅限于任命的政府部門(mén)主要負(fù)責(zé)人，如泰州。范圍較寬的是南通和鎮(zhèn)江，將“一府兩院”工作人員都涵蓋其中，但是二者之間又有所不同，鎮(zhèn)江是“市人大及其常委會(huì)選舉或任命的”，南通僅限于“市人大常委會(huì)任命的”，排除了人代會(huì)上選舉產(chǎn)生的政府組成人員和“兩長(zhǎng)”。

（三）操作程序缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。具體來(lái)說(shuō)，評(píng)議前調(diào)研環(huán)節(jié)，有的下功夫“背靠背”了解，深入“一對(duì)一”訪談，如揚(yáng)州市人大常委會(huì)2017年首批評(píng)議的6名員額法官，就訪談了有110名對(duì)象之多，有的則側(cè)重于公開(kāi)、廣泛征求意見(jiàn)。有的評(píng)議工作組需提供考察報(bào)告，對(duì)被評(píng)議人員“精準(zhǔn)畫(huà)像”，有的則不需要。常委會(huì)會(huì)議聽(tīng)取履職報(bào)告環(huán)節(jié)，有的規(guī)定口頭報(bào)告和書(shū)面報(bào)告兩種方式，有的僅有口頭報(bào)告。雖然各地都采取滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)方式，但滿(mǎn)意、基本滿(mǎn)意和不滿(mǎn)意的標(biāo)準(zhǔn)各不相同，鎮(zhèn)江還將“滿(mǎn)意票數(shù)達(dá)到或超過(guò)參評(píng)人數(shù)85%的確定為優(yōu)秀”。

（四）評(píng)議結(jié)果的運(yùn)用延伸不夠。履職評(píng)議結(jié)束后，有的作出審議意見(jiàn)反饋，有的不作出審議意見(jiàn);從測(cè)評(píng)結(jié)果運(yùn)用看，抄送組織部門(mén)的少，僅反饋給被評(píng)議人員所在單位的多。對(duì)測(cè)評(píng)結(jié)果為不滿(mǎn)意的，建議誡勉談話(huà)、進(jìn)一步調(diào)查的多，敢于亮劍“撤職權(quán)”的少，相比較監(jiān)督法出臺(tái)之前，其監(jiān)督剛性大打折扣，監(jiān)督法出臺(tái)以前在開(kāi)展述職評(píng)議過(guò)程中，湖南、安徽、河南、湖北、山西、浙江、江蘇等地多次出現(xiàn)述職后因?yàn)椴环Q(chēng)職而被撤職、免職的情況。

四、完善履職評(píng)議的對(duì)策建議

如前所述，履職評(píng)議工作在江蘇省內(nèi)已廣泛開(kāi)展，但是由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，沒(méi)有明確的制度要求和具體的操作規(guī)范，難以形成統(tǒng)一的長(zhǎng)效機(jī)制。省級(jí)層面出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)是當(dāng)下最合理的對(duì)策，不僅有利于統(tǒng)一思想、減少各方質(zhì)疑聲音，同時(shí)可以對(duì)履職評(píng)議各要素進(jìn)行規(guī)范和統(tǒng)一。

（一）明確評(píng)議對(duì)象，拓寬監(jiān)督范圍。筆者認(rèn)為，人大及其常委會(huì)依法選舉、任命的“一府一委兩院”人員都應(yīng)作為履職評(píng)議對(duì)象，實(shí)踐中應(yīng)作區(qū)分。人代會(huì)選舉的政府組成人員、監(jiān)察委員會(huì)主任、法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng)，其履職評(píng)議應(yīng)在人代會(huì)上進(jìn)行，評(píng)議主體為人民代表大會(huì)。常委會(huì)任命的干部，履職評(píng)議應(yīng)在常委會(huì)會(huì)議上進(jìn)行，評(píng)議主體為常委會(huì)組成人員。對(duì)監(jiān)察委員會(huì)相關(guān)人員進(jìn)行履職監(jiān)督，雖然省內(nèi)尚未實(shí)現(xiàn)，但其他地方已見(jiàn)諸實(shí)踐，如2017年深圳市坪山區(qū)人大常委會(huì)關(guān)于開(kāi)展國(guó)家機(jī)關(guān)組成人員履職監(jiān)督的工作方案中將區(qū)監(jiān)察委員會(huì)主任、副主任均納入履職監(jiān)督范圍。

（二）規(guī)范操作程序，豐富監(jiān)督手段。要統(tǒng)一規(guī)范評(píng)議程序，形成流程化、常態(tài)化的監(jiān)督格局。綜合運(yùn)用民主測(cè)評(píng)、個(gè)別訪談、問(wèn)卷調(diào)查、案卷抽查、績(jī)效考核等方式開(kāi)展調(diào)查研究，集體討論撰寫(xiě)調(diào)研報(bào)告，提出評(píng)議建議。考慮到評(píng)議對(duì)象基數(shù)較大，報(bào)告方式可以分為向常委會(huì)會(huì)議作口頭報(bào)告和書(shū)面報(bào)告兩種方式。當(dāng)前開(kāi)展履職評(píng)議尚處于探索階段，評(píng)議的方式主要是審議履職情況報(bào)告并進(jìn)行滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)，形式比較單一，下一步可探索與詢(xún)問(wèn)、質(zhì)詢(xún)等監(jiān)督方式相結(jié)合，如在聽(tīng)取履職情況報(bào)告后，組織常委會(huì)組成人員現(xiàn)場(chǎng)詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)相關(guān)問(wèn)題。運(yùn)用評(píng)估結(jié)果，探索建立履職信息檔案，激發(fā)評(píng)議對(duì)象參評(píng)的積極性，這方面連云港已有實(shí)踐，通過(guò)建立法官檢察官任職履職情況資料庫(kù)作為其擬任新法律職務(wù)的參考。

（三）量化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，確保客觀公正。對(duì)結(jié)果如何評(píng)定，當(dāng)前省內(nèi)普遍采取的是滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)的方式，且滿(mǎn)意、基本滿(mǎn)意和不滿(mǎn)意的標(biāo)準(zhǔn)各不相同，以是否滿(mǎn)意作為標(biāo)準(zhǔn)固然便于操作，但是對(duì)“人”的評(píng)議有別于滿(mǎn)意度調(diào)查，應(yīng)當(dāng)以是否能夠勝任職務(wù)、是否依法履行崗位職責(zé)為標(biāo)準(zhǔn)，按照是否“稱(chēng)職”對(duì)評(píng)議對(duì)象作出客觀評(píng)價(jià)，分為優(yōu)秀、良好、稱(chēng)職檔次更適當(dāng)。可以嘗試設(shè)計(jì)一套量化的評(píng)價(jià)體系，采取定量與定性相結(jié)合的分析方法，將被評(píng)議對(duì)象的工作實(shí)績(jī)以數(shù)據(jù)形式量化，根據(jù)表現(xiàn)得分進(jìn)行排名，最大限度客觀體現(xiàn)被評(píng)議對(duì)象的履職情況。

（四）深化結(jié)果運(yùn)用，提升監(jiān)督實(shí)效。運(yùn)用好評(píng)議結(jié)果是履職評(píng)議的“收官”環(huán)節(jié)，是提升人大監(jiān)督剛性和實(shí)效的重要手段。除作出書(shū)面審議意見(jiàn)反饋給報(bào)告人員所在單位，也要及時(shí)向黨委及黨的紀(jì)檢、組織部門(mén)反映，向人大代表通報(bào)、向社會(huì)公布，以便黨委在干部考核獎(jiǎng)懲、提拔使用中得到體現(xiàn)。要加強(qiáng)對(duì)審議意見(jiàn)的跟蹤督辦，要求限期整改，對(duì)被評(píng)為不稱(chēng)職、整改不到位的，依法采取質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職等剛性監(jiān)督手段。要將履職評(píng)議與常委會(huì)監(jiān)督工作相結(jié)合，對(duì)發(fā)現(xiàn)的具有普遍性、代表性和反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，列入常委會(huì)監(jiān)督計(jì)劃，加大監(jiān)督力度，推動(dòng)解決相關(guān)問(wèn)題，達(dá)到增強(qiáng)任命干部的人大意識(shí)、提升地方人大監(jiān)督實(shí)效、推進(jìn)“一府一委兩院”實(shí)際工作的多贏效果。

注釋?zhuān)?/p>

[1]袁衛(wèi)東：《述職評(píng)議：地方人大監(jiān)督權(quán)消長(zhǎng)初探》，南京大學(xué)2013年碩士論文。

[2]全國(guó)人大常委會(huì)法工委組織編寫(xiě)：《監(jiān)督法輔導(dǎo)講座》，中國(guó)民主法制出版社2006年版，第220～221頁(yè)。

[3]秦前紅、孫瑩、黃明濤：《地方人大監(jiān)督權(quán)》，法律出版社2013年版，第132、130頁(yè)。

（作者單位：江蘇省人大常委會(huì)研究室;徐州市人大常委會(huì)內(nèi)司工委）