重大疫情防控中社區(qū)治理有效性觀察與思考

易外庚 方 芳 程秀敏

以新型冠狀病毒肺炎疫情這一公共衛(wèi)生危機事件為背景，通過對城鄉(xiāng)社區(qū)觀察和深度訪談的實證研究方式，重點研究疫情防控中社區(qū)治理模式的實踐，從社區(qū)治理失靈和有效性角度進行多維度分析，對社區(qū)治理中主體參與、制度機制、資源配置的實踐有效性進行梳理和歸納，可以得出：政府主導、基層組織及居民扮演角色主體是對疫情有效控制的關鍵因素，國家及地方性的政策制度和治理機制是社區(qū)治理有序的基礎，社區(qū)“硬”“軟”資源協(xié)調(diào)使用是治理的根本保障。提升社區(qū)治理有效性必須對城鄉(xiāng)社區(qū)治理的主體性問題、非政府組織參與方式、社區(qū)居民主體意識提升、有效治理評估體系等方面進行反思和探討。

一、問題的提出

新型冠狀病毒肺炎疫情暴發(fā)以來，社區(qū)是防控下沉的重要環(huán)節(jié)，也是對社區(qū)有效治理的嚴峻考驗。社區(qū)是中國社會治理的基本單元，是執(zhí)政黨與政府聯(lián)系群眾、服務群眾的“最后一公里”。中國城鄉(xiāng)基層社區(qū)在“外防輸入、內(nèi)防擴散”方面發(fā)揮著不可替代的作用?？傮w上看，這次抗疫中社區(qū)彰顯了疫情防控的最后一道“防護網(wǎng)”的保障作用，但是，城鄉(xiāng)社區(qū)抗疫中也頻發(fā)治理失效的典型案例，包括社區(qū)的居民隱瞞個人行程、病情、密切接觸人群，社區(qū)管理方式粗暴，居民阻礙和干擾破壞正常防疫管理，抗疫治理形式主義嚴重等現(xiàn)象。如何實現(xiàn)社區(qū)治理的“善治”目標，特別是重大危機情形下的有效治理，無論是在理論研究還是實踐探索都有著深遠意義。

習近平總書記在北京市調(diào)研指導新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作時強調(diào)：“全國都要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的阻擊作用，把防控力量向社區(qū)下沉，加強社區(qū)各項防控措施的落實，使所有社區(qū)成為疫情防控的堅強堡壘。”新冠肺炎疫情是提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平特別是社區(qū)治理的重要契機，在這場全民“戰(zhàn)疫”中，村/居委會的工作人員、網(wǎng)格員、基層政權自治組織成員、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）干部、小區(qū)的物業(yè)公司、社區(qū)黨員和志愿者、扶貧工作隊，站在了基層治理和社區(qū)疫情防控的前沿，無論是疫情防控還是復工復產(chǎn)后防擴散，還是后疫情時代社會治理，探尋“非常規(guī)時態(tài)”社區(qū)治理模式有效性路徑，彰顯政府提供公共產(chǎn)品的能力、效率和效益尤為重要。

二、文獻梳理與研究回顧

（一）社區(qū)與社區(qū)治理模式

社區(qū)研究自滕尼斯始便一直有“共同體”之義［1］，從強調(diào)情感共同到利益共同再到“人文區(qū)位學說”和“人際關系學說”,“地域”“共同聯(lián)系”和“社會交往”是社區(qū)必備要素。當前國內(nèi)研究對于共同體的現(xiàn)實形態(tài)——“社區(qū)”的分析，多從地域邊界和基層政權出發(fā)。［2］［3］受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟影響，根據(jù)地理區(qū)域、互動關系、共同情感，最基本的有城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)兩種類型。治理作為政治運行和公共管理概念于20世紀90年代興起，意味著政府與公民社會關系的調(diào)整和博弈。［4］本土化研究中，既有“誰來治理”的政府、市場、社會組織、居民的主體之爭，也有“治理內(nèi)容”中社會秩序維持、公共事務運行的客體之辯，以及政府外力推動與居民內(nèi)生自治的治理方法討論。社區(qū)治理作為治理研究的微觀層面，從“何以必要”走向“何以可能”的目標實現(xiàn)研究范式主要圍繞“地方和集權”“精英與草根”展開。［5］

我國城市社區(qū)經(jīng)歷了“單位制”到“社區(qū)制”，從治理主體或主導角色出發(fā)，治理模式有行政引導型、自治型、混合型、企業(yè)主導型模式或政府主導型、政府管制型、合作型、自治型模式，以及專家學者與地方政府合作進行基層治理創(chuàng)新探索的專家參與模式；從治理資源配置出發(fā)，有學者將社區(qū)治理模式分為授權型、競爭型、企業(yè)運作型、居民參與型、互助協(xié)作型；基于業(yè)主決策架構的內(nèi)部性維度和物業(yè)管理模式的外部性維度，還有社區(qū)整體直接民主—委托模式、直接民主—自管模式、間接民主—委托模式和間接民主—自管模式四種模式［6］；隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的快速發(fā)展，安保、綠化、物業(yè)等服務體驗的差異化還可將社區(qū)分為智慧社區(qū)與傳統(tǒng)社區(qū)。總體而言，現(xiàn)有城市社區(qū)治理模式多是圍繞政府、市場、居民三大主體，形成四種模式：政府主導型，強調(diào)基層政權指導和監(jiān)督角色，公共事務通過政府控制的資源進行整合；自治主導型，發(fā)揮居民和機構權利，實行社區(qū)自治、議行分離；合作共治型，行政力量和自我管理交叉融合；市場主導型，經(jīng)營性物業(yè)以承包責任方式提供公共服務，需指出的是，雖然是部分事務由市場運作，但一些行政事務依然由街道辦等機構執(zhí)行。

與城市相對應，鄉(xiāng)村是集中度較低的生產(chǎn)生活區(qū)域，農(nóng)村社區(qū)治理從封建時代“皇權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治”的“鄉(xiāng)紳治理”到近代社會的“政權下鄉(xiāng)”“政社合一（人民公社）”以及改革后的“鄉(xiāng)政村治”發(fā)展階段，稅費改革等一系列制度措施推動了鄉(xiāng)村治理轉型。鄉(xiāng)村精英和鄉(xiāng)賢的“返場”、以自然村或村民小組為自治基本單元的鄉(xiāng)村“微自治”、村民理事會的“議事”、村社合作，都是鄉(xiāng)村以村為邊界、以血緣和熟人為中心進行自我管理和自我服務的最佳佐證。［7］但實踐證明，農(nóng)村雖然只是接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的業(yè)務指導、協(xié)助開展行政工作，但通過法治監(jiān)督、書記主任一肩挑或扶貧工作隊駐村等方式，農(nóng)村社區(qū)治理的行政色彩無法剝離。2020年中央一號文件提出，堅持縣鄉(xiāng)村聯(lián)動，縣級作為鄉(xiāng)村治理工作的“一線指揮部”，“建立縣級領導干部和縣直部門主要負責人包村制度”，進一步推動行政資源向農(nóng)村基層下沉。［8］

（二）治理有效性

有效性的研究起源于對組織行為的研究，Steers將有效性界定為對組織目標達成情況的衡量，指擁有特定使命和價值觀的組織實現(xiàn)符合正常定位的目標的程度。［9］李瑩認為，有效性是指活動主體完成活動以及實際達到預期目標的程度，即活動的實際結果與預期目標之間的吻合性［10］，本文對有效性概念的界定采用這一說法。治理有效性的核心內(nèi)容是社區(qū)治理目標的實現(xiàn)程度，國外學者主要從社區(qū)資源動員、居民需求滿足、提高生活質(zhì)量、解決集體行動問題等方面，通過資源可及性及動員、外部行動者角色、組織及領導、伙伴關系、需求及問題評估、文化能力、效力及可持續(xù)性、參與、合作能力、執(zhí)行、聯(lián)系和管理等眾多維度對其進行測量。［11］

從中國社區(qū)建設的相關政策法規(guī)中，社區(qū)的服務功能包括：衛(wèi)生、體育、就業(yè)、養(yǎng)老、助殘、退休人員社會化管理、治安、矯正、社區(qū)社會組織及志愿者服務、綜合信息提供等。這些服務的根本目的是實現(xiàn)對社區(qū)居民的服務，因此有研究者把居民對社區(qū)服務的滿意度當作衡量社區(qū)治理的標準，并為此建立了相應的評價指標體系，并多采用社區(qū)治理績效這一工具型提法。［12］社區(qū)治理績效指標體系的建立可以對包含居民在內(nèi)的社區(qū)治理主體產(chǎn)生正確價值觀的引導作用，這是基于將治理績效作為一種“前因”的邏輯思路所作的設定。在相關研究中，社區(qū)治理的績效被更多的作為“結果”變量進行測量。比如從社會資本、鄰里空間、制度能力、治理主體的能力水平、治理主體間互動關系所形成的治理模式等維度測量對社區(qū)治理績效的影響。［13］

治理必然存在失靈和有效。Bob Jessop認為治理存在合作與競爭、開放與封閉、原則性與靈活性、責任與效率的困境。［14］俞可平認為“善治（有效性）的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的最佳狀態(tài)”［15］。社區(qū)層面網(wǎng)絡治理有效性與資源供給、穩(wěn)定性和合作經(jīng)驗高度相關［16］，在我國，行政介入、居民自治邏輯和參與意識也是影響社區(qū)治理績效的重要因素。從創(chuàng)建“文明社區(qū)”到“平安社區(qū)”再到“綜合減災示范社區(qū)”的評選，形成人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。［17］作為推進應對突發(fā)公共事件的重要社會載體，社區(qū)既應追求治理形式和結構高效，還應維護公共利益，化解社會矛盾和風險。

對有效治理的研究離不開有效性影響因素，通過對已有研究的梳理和歸納，城鄉(xiāng)社區(qū)的治理有效性影響因素主要包括三個方面，即治理主體、制度規(guī)范和資源配置，這也是本研究框架的核心內(nèi)容（詳見表1）。

表1 社區(qū)治理有效性影響因素

我國政府注重建立健全各種突發(fā)事件應急管理機制，本次新冠肺炎疫情暴發(fā)后，依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》和《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，全國內(nèi)地31個省區(qū)市迅速啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應?；鶎由鐓^(qū)是本次抗擊新冠肺炎疫情的重要力量，我國現(xiàn)有社區(qū)治理體制仍存在較強的自上而下的路徑依賴。抗疫期間，這種集權下的封閉管控權力得到加強，相應的組織動員效果也進一步印證了緊急狀態(tài)下體制的優(yōu)越性，但也暴露出社區(qū)治理主體較為單一、居民危機反應遲緩或過度、應急預案缺乏可操作性、預警能力不足、應急物資嚴重匱乏、社區(qū)公共衛(wèi)生應急處置能力不足等弊端。我們既看到社區(qū)的“硬核防控”，也呼喚“柔性治理”。

三、疫情防控中社區(qū)治理模式觀察

疫情防控期間，社區(qū)的封閉式管理概念既有明確的空間劃分（網(wǎng)格化），疫情宣傳、排查、防控及上報責任也是落實到社區(qū)這一最小治理單元。城鄉(xiāng)社區(qū)作為社會治理的基本單元，其治理效果直接關系到黨和國家大政方針政策能否落實，關系居民群眾的切身利益能否得到滿足，以及城鄉(xiāng)基層的社會和諧穩(wěn)定發(fā)展大局。突如其來的新冠肺炎疫情對人民生活和經(jīng)濟社會造成了重大影響和損失，經(jīng)過全國人民共同努力疫情得到了良好控制，通過對江西省若干城鄉(xiāng)社區(qū)的實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在這場全民“戰(zhàn)疫”中許多社區(qū)表現(xiàn)突出，一直保持零確診、零疑似的好成績，也有社區(qū)出現(xiàn)了確診病例，防疫形勢嚴峻。

從已有的理論和調(diào)研社區(qū)治理實踐的觀察來看，我們試圖通過實例從參與主體、制度機制、資源配置三個維度分析抗疫社區(qū)治理模式的有效性。包括規(guī)制政策、體制機制在內(nèi)的制度環(huán)境會影響社區(qū)治理的效果，多元主體的參與程度、社區(qū)資源配置能力也會影響社區(qū)治理的有效性。本次研究根據(jù)研究團隊在疫情期間對目標社區(qū)的觀察和深度訪問獲得基礎分析數(shù)據(jù)，研究時間主要集中在2020年1月底至2月上旬，研究內(nèi)容和角度圍繞3個主要影響因素展開（詳見表2）。

表2 街道及社區(qū)基本情況

（一）主體參與的有效性

首先是政府的主導。事實證明，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響下，政府的作用是關鍵的，尤其是在危機中社會群體心理混亂的狀態(tài)下，城鄉(xiāng)基層政府在疫情管控政策制定、信息提供、社區(qū)公共產(chǎn)品服務等方面扮演著十分重要的作用。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)M村在出現(xiàn)了確診病例后，村民自治組織幾近癱瘓，隨后鄉(xiāng)政府強力介入農(nóng)村社區(qū)才實現(xiàn)了秩序的重新構建。在很短的時間內(nèi)，完成了防疫工作方面的部署，并且讓其運轉起來，防止社區(qū)居民出現(xiàn)不理智的行動，并且提供了一系列的便民公共服務，穩(wěn)住了社區(qū)的局勢，取得了良好的抗疫效果。L村和N村、S街道的H和W社區(qū)都在省防疫指揮中心統(tǒng)一指導、各級地方政府的統(tǒng)一部署安排下，第一時間成立了疫情防控小組，采取了封閉式管理、地毯式排查等防控措施，均取得了零確診、零疑似的好成績，防疫效果顯著。

其次是基層黨組織和黨員的先鋒模范作用。面對疫情，全國各級黨組織和廣大黨員干部主動請戰(zhàn)，連日來堅守在救治患者最前線，堅守在聯(lián)防聯(lián)控第一線，堅守在各自的工作崗位，讓黨旗高高地飄揚在了“抗疫”的一線。此次調(diào)研的若干城鄉(xiāng)社區(qū)第一時間發(fā)揮了黨支部和黨員的先鋒模范作用，積極參與到人員排查登記、測量體溫、宣傳引導、卡點值守等一系列抗疫工作中的黨員，N村有26名（占全部黨員的72.2%）、L村有18名（占全部黨員的46.2%)、M村有15名（占全部黨員的41.7%）通過堅守在抗疫最前線，發(fā)揮黨的領導作用，引領更多的社會群眾參與到社區(qū)治理的過程當中，提升了社區(qū)主體參與性。

最后是社區(qū)居民（村民）的主人翁參與。政府與社區(qū)居民及其組成的社區(qū)自治組織的關系，關乎多元協(xié)商治理的質(zhì)量。王浦劬認為：“從我國協(xié)商治理的實踐經(jīng)驗來看，從意見協(xié)調(diào)、利益整合到共識達成、矛盾化解，尤其需要以信任為核心的社會資本和以理性協(xié)商為基礎的公共精神，社會資本和公共理性構成協(xié)商治理的文化基礎。”［18］只有社區(qū)自治組織參與主體秉持著理性負責的態(tài)度來參與社區(qū)治理，才能多方一起形成合力，助力完成社區(qū)的有效治理。本次調(diào)研的多個社區(qū)就充分發(fā)揮了各方的作用，比如N街道D社區(qū)有防疫志愿者50人，而且大多為老年人，年紀最大的70歲；S街道W社區(qū)充分發(fā)揮社工事務所的作用，社工事務所有10名成員作為志愿者參與社區(qū)疫情防控；L村委會有32位村民主動參與到本次疫情防控；縣M村委會有村民30多人志愿扛起“抗疫”責任，由此可見，以上社區(qū)充分發(fā)揮了居民（村民）自治作用，為此次防疫工作良好效果的取得發(fā)揮了重要作用

（二）制度機制的有效性

1.全國性法規(guī)與機制。本次新冠肺炎疫情暴發(fā)后，國家引導公民加強對《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《中華人民共和國動物防疫法》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國治安管理處罰法》等相關法律法規(guī)的學習，提高公民法律意識，遵紀守法，共同度過疫情難關。同時依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》和《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，全國31個省區(qū)市迅速啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應機制，尤其是疫情嚴重的湖北省不僅啟動了突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應機制，還針對性發(fā)布了《湖北省人民政府關于加強新型冠狀病毒感染的肺炎防控工作的通告》《省人民政府辦公廳關于印發(fā)湖北省防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情財稅支持政策的通知》《省人民政府辦公廳關于印發(fā)應對新型冠狀病毒肺炎疫情支持中小微企業(yè)共渡難關有關政策措施的通知》等疫情相關通知條例，助力抗疫戰(zhàn)爭早日取得勝利。

此次新冠肺炎疫情，不僅席卷我國，國外眾多國家也深受影響，據(jù)日本放送協(xié)會(NHK)報道，鑒于日本國內(nèi)新冠病毒感染人數(shù)日益增多，厚生勞動省匯總了相關意見，對有關做法進行了調(diào)整。意見提出，今后如果有的地區(qū)患者人數(shù)大增，出現(xiàn)地區(qū)性蔓延，可由當?shù)卣孕袥Q定，讓輕癥患者居家隔離。意大利從10日開始在全國范圍內(nèi)實行封城禁令，學校停課時間延長至4月3日，3月8日凌晨實施的封城令擴大到全國范圍，所有居民不得隨意進出城市。

此次我們調(diào)研的所有社區(qū)均按照突發(fā)公共衛(wèi)生事件的一級響應機制的要求，實行了疫情時期的工作部署。國家層面的法律保障和機制保障，為抗疫社區(qū)的有效治理提供了強力支撐。

2.地方性法規(guī)與機制。為做好疫情防控工作，結合江西當前疫情防控形勢，省政府決定啟動江西省突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應機制。深化人民對《江西省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急辦法》《江西省突發(fā)事件應對條例》《江西省動物防疫條例》等法律條例的學習。同時江西省第一時間成立聯(lián)防聯(lián)控機制，通過聯(lián)防聯(lián)控相關部門通力合作，各項工作依法科學、有序有效開展，包括《關于切實做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作應急預案》《江西省人民政府印發(fā)關于有效應對疫情穩(wěn)定經(jīng)濟增長20條政策措施的通知》《關于加強疫情科學防控推進全省企業(yè)復工復產(chǎn)的通知》《江西省中小學2020年寒假及春季學期延期開學期間線上教育教學實施方案》等針對性很強的政策。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，疫情發(fā)生后，各社區(qū)都在嚴格落實疫情防控措施，加強對流動人口的管理，實施交通衛(wèi)生檢疫，開展群防群治。地方性法規(guī)的完善與機制的建立為社區(qū)抗議取得良好成果發(fā)揮著不可替代的作用。

3.社區(qū)機制。社區(qū)內(nèi)部的機制建設對于社區(qū)治理起著至關重要的作用，社區(qū)內(nèi)部的溝通機制建設更是重中之重，尤其是城市社區(qū)中異常明顯，甚至直接影響著社區(qū)治理質(zhì)量。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，本次疫情發(fā)生之后，各社區(qū)迅速成立疫情防控工作小組，由地方行政管理部門主要負責人掛帥，調(diào)集所有資源投入到防疫攻堅戰(zhàn)當中，社區(qū)干部通過以往的溝通機制比如社區(qū)議事會、微信群，使社區(qū)各部門、各主體協(xié)調(diào)好擰成一股繩。對于社區(qū)人員進出管理，大量社區(qū)通過機制創(chuàng)新，實現(xiàn)了在完成防疫要求下，最低程度影響居民的正常生活。由于社區(qū)是直接面對大眾，掌握的實際情況比上級政府更多，因此其內(nèi)部針對本社區(qū)實際情況制定的規(guī)章和機制有利于實現(xiàn)更有效的治理。

（三）資源配置的有效性

一是社區(qū)治理“硬”資源的使用。社區(qū)的很多問題在科技幫助下，可更好更有效地解決，比如社區(qū)微信群、QQ群、社區(qū)信息采集、社區(qū)大數(shù)據(jù)、視頻監(jiān)控技術、智慧機器人等新技術可以完美解決。在本次疫情防控過程中，一些社區(qū)采用新技術為社區(qū)的有效治理提供必要的技術保障，比如南昌市N街道，所有社區(qū)各卡口均有高清攝像頭，通過“一屏全控”系統(tǒng)，監(jiān)控室可直接查看是否有人員聚集。若有聚集，可以快速發(fā)現(xiàn)，同時借助城警聯(lián)勤綜治云平臺，該平臺包括城管、治安、街道干部和社區(qū)干部。社區(qū)自行購買了30臺步話機，每卡口和每社區(qū)分配一臺步話機，另外街道負責成員每人一臺，可實現(xiàn)問題的快速有效處理，同時減少了社區(qū)人員工作量和感染風險，為疫情時期社區(qū)的有效治理提供了技術保障。社區(qū)管理中不再使用一張紙、一支筆的傳統(tǒng)登記方式，而是通過掃描二維碼、微信小程序等方式進行實時錄入?yún)R總，最大限度避免近距離接觸而產(chǎn)生的交叉感染風險。宜春市袁州區(qū)L村委會通社區(qū)微信群及時發(fā)布疫情動態(tài)，讓多數(shù)村民能夠第一時間把握疫情情況，及時做好防護，避免恐慌。特殊時期，通過一系列的技術手段，大大提高了社區(qū)治理的有效性。

二是社區(qū)治理“軟”資源的使用。人的作用是關鍵性的，硬件的良好運行，需要優(yōu)質(zhì)的軟件作為支撐，現(xiàn)代社區(qū)治理體系需要重視人力資源建設。社區(qū)管理人員不僅要處理社區(qū)的日常事務，還要調(diào)節(jié)社區(qū)內(nèi)居民關系，處理突發(fā)事件，社區(qū)管理人員的能力越強，社區(qū)工作開展也會越順利。在此次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)社區(qū)管理人員政治意識強，應急反應快，人員調(diào)度合理，為社區(qū)疫情防控取得良好的效果提供了保證，比如L村委會村書記在疫情發(fā)生后的第一時間，嚴格按照鄉(xiāng)政府部署執(zhí)行了封閉式村莊管理的決定，村民反對意見很大，逆反心理比較強烈，甚至出現(xiàn)部分過激行為，但是經(jīng)過村書記的耐心解釋和勸導，最終村民都理解和支持特殊時期的這一做法。村委會書記帶頭，堅持卡點值守、上門排查、體溫測量、勸散聚眾等疫情防控管理，為L村取得零感染的好成績做出了重要貢獻?？梢娚鐓^(qū)管理人員良好的素質(zhì)對于社區(qū)治理有效性有很大的影響。這次疫情中，城鄉(xiāng)網(wǎng)格員發(fā)揮了特殊的作用，其中，城區(qū)網(wǎng)格員在采集錄入人口、出行等基礎信息，及時排查安全隱患動態(tài)信息，開展疫情防控宣傳，醫(yī)療物資及生活用品保障服務，幫助空巢老人、孤寡老人、殘疾人、留守婦女兒童等特殊群體等方面完成了大量的疫情管控和協(xié)助管理等工作。農(nóng)村網(wǎng)格員克服居住分散、排查難度大、信息變化快、人手有限的諸多困難，在疫情信息收集、流動人員管理、卡點值守人員召集等公共服務方面做出了努力和付出。

四、反思與討論

社區(qū)封閉管理是新冠肺炎疫情特殊情形下特殊管理方式，與日常公共事務管理差異性較大，從疫情社區(qū)治理的現(xiàn)狀和客觀需要來看，國內(nèi)還存在著不少矛盾和問題，城鄉(xiāng)社區(qū)管理差異顯著，如何實現(xiàn)在重大公共事件的有效治理值得反思和探討。

（一）疫情社區(qū)有效治理的主體性問題

我國城市社區(qū)治理的行政化特征顯著，社區(qū)的日常管理基本沿襲傳統(tǒng)的行政化管理模式，政府對社區(qū)治理放權不夠是普遍現(xiàn)象，隨著我國改革開放和經(jīng)濟建設的快速發(fā)展，城市功能大大增強，但部分干部特別是一些領導干部，仍然習慣于計劃經(jīng)濟下傳統(tǒng)的管理方式，這種思想觀念影響和制約著社區(qū)治理的發(fā)展。在疫情初始階段，更應該凸顯政府的主導及管制功能，在疫情中后期更要加強社區(qū)自治，充分調(diào)動企業(yè)、社會組織、專家參與。疫情如戰(zhàn)役，政府掌握有關疫情的基本信息和核心資源，如何根據(jù)疫情社會危害性及疫情的發(fā)展態(tài)勢，要取得疫情戰(zhàn)役的全面勝利，政府履行主導職責是不容置疑的，也只有政府體系才能調(diào)動抗疫的所有資源，包括制度規(guī)則、應對機制、宣傳引導、醫(yī)療醫(yī)治、疫苗開發(fā)研制等技術保障、生活物資保障等疫情期間居民的基本保障系統(tǒng)。綜合來看，由于疫情嚴重程度的差異性，特別是全國各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，民族地區(qū)、沿海和內(nèi)地等情況不同，各地區(qū)域差異還比較大，除單一的政治性社區(qū)組織之外，我們觀察的幾個目標社區(qū)幾乎還未形成成熟的社區(qū)治理機構。社區(qū)治理機構在特殊時期能夠完全納入政府管理體系，而在日常的有序管理中又能夠充分發(fā)揮自治作用，如何構建成熟的現(xiàn)代社區(qū)治理機構是當前城市社區(qū)治理的核心問題。

與城市社區(qū)相比，農(nóng)村社區(qū)散居特點鮮明，重大疫情的管理難度，特別是疫情防控難度很大，近年來農(nóng)村網(wǎng)格化管理的推進，在這次疫情中發(fā)揮了一定的積極作用，管理效率得到提升，尤其是鄉(xiāng)村精英和鄉(xiāng)賢的主動參與、以自然村或村民小組為自治基本單元的鄉(xiāng)村“微自治”、村民理事會等在疫情防控方面起到了積極作用。

（二）非政府機構在疫情社區(qū)治理中參與問題

疫情期，街道、居委會依舊是社區(qū)治理的主要參與者，社會組織力量整體上比較薄弱，其機構設置、人員配備、經(jīng)費來源、基本設施與所承擔的職責任務不適應。武漢“紅十字會”對醫(yī)療物資分配，尤其是對社會捐贈的集中管理模式，在疫情期間專業(yè)社會組織的參與度和參與效果被抑制，如何發(fā)揮專業(yè)、成熟、規(guī)范的社會組織作用，凸顯社會組織人員的專業(yè)水平、文化知識、團隊能力、年齡等方面的突出優(yōu)勢，讓社會組織成為助推社區(qū)治理能力和水平的重要力量，這是實現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化水平提升的重要內(nèi)容。

（三）城鄉(xiāng)居民主動參與性問題

社區(qū)治理的“善治”局面應該是政府有效引導、社會組織廣泛動員和居民熱情參與的綜合體。但現(xiàn)實情況往往是很難調(diào)動居民參與的積極性，不能形成多元主體參與的良好互動局面。居民對社區(qū)治理的參與度不高，主要體現(xiàn)為：一是參與廣度不夠。當前社區(qū)居委會動員離退休老人、黨員干部、社區(qū)工作者參與社區(qū)管理的行為并不具有廣泛代表性，多數(shù)是一種政治動員性質(zhì)的參與。二是參與深度不夠。當前社區(qū)主體仍將社區(qū)管理事務當成街道、居委會等機構的行政事務，對社區(qū)經(jīng)濟建設、文娛活動、民主決策、民主監(jiān)督等參與廣度和深度不夠。三是參與主動性不夠。本次研究的觀察點均是有組織的參與，分別是南昌市N街道有136人登記，實際參與抗疫的志愿者為50人，鄱陽縣M村的30名外出打工人員參與，其他五個觀測點均沒有主動參與的志愿者，特別是城市社區(qū)基本是老黨員、老干部參與，社區(qū)居民的主動參與性比較低。如何調(diào)動居民的主動參與意識是關乎社會公德意識提升的重要內(nèi)容，也是社會主義核心價值觀樹立的重要內(nèi)容，甚至是愛國、愛家鄉(xiāng)、主人翁感缺失的深層次問題。這要求社區(qū)治理在價值取向上應確立以居民為中心的發(fā)展思想，更加突出人的主體性地位。在治理過程中應促進居民由功利性私人向集體理性的社區(qū)公民身份轉變。而改造人的思想與價值體系是一項系統(tǒng)工程，不僅需要社區(qū)內(nèi)橫向組織整合網(wǎng)絡的發(fā)育，也需要“助人自助”的賦權理念的引導、治理技術工具的有效選擇、協(xié)同互動平臺的搭建。［19］

（四）有效治理的評估問題

從本次疫情的社區(qū)治理功能看，主要圍繞宣傳引導“宣傳網(wǎng)”、疫情人員排查“信息網(wǎng)”、公共區(qū)域消毒、體溫測量、居家隔離“監(jiān)測網(wǎng)”、人員登記物資匹配“安全網(wǎng)”等環(huán)節(jié)進行有效治理和管控，部分地區(qū)實行社區(qū)有效治理的獎勵政策，如武漢蔡甸區(qū)的“無疫情”村（社區(qū)）評選，該區(qū)共有51個城區(qū)社區(qū)和339個鄉(xiāng)村社區(qū)，蔡甸區(qū)從2020年2月初開始組織評選“無疫情”村（社區(qū)），對115個“雙無”村（社區(qū)）以及44個無確診病例村（社區(qū)），一次性獎勵10萬—20萬元不等，授予“無疫情”村（社區(qū)）牌匾，極大促進了社區(qū)對有效治理的參與熱情。

疫情的嚴重程度是多種因素造成的，部分社區(qū)出現(xiàn)疫情后的管制難度和多方參與的治理成本往往更高，無疫情的目標導向是非常重要的測量維度，但不是評估測量的全部內(nèi)容，如何構建科學的有效治理評估體系是促進社區(qū)有效治理的長遠目標，如果建立相對合理的評估測量模型，兼顧疫情影響程度、制度機制體系完善、參與主體工作的量化指標、技術硬件支持系統(tǒng)、社區(qū)居民滿意度等綜合評估體系，這對區(qū)域管理乃至全國范圍推進疫情社區(qū)治理都有積極的促進作用。