依法治國進程中高校學(xué)生工作的法制化問題

楊林 李建民 曹亮

摘? ? 要： 實現(xiàn)高校學(xué)生工作法制化，是貫徹依法治國方略的必然要求，是高等教育改革發(fā)展的應(yīng)有之義，是適應(yīng)教育新形勢的現(xiàn)實選擇。推進高校學(xué)生工作法制化，要從法治角度重新審視學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系、現(xiàn)有制度基礎(chǔ)和行政行為，找準薄弱點和著力點，從外部環(huán)境、制度建設(shè)、依法行政、法治與德治相結(jié)合等方面，大力推進高校學(xué)生工作的法制化進程。

關(guān)鍵詞： 依法治國? ? 高校學(xué)生工作? ? 法制化

在黨和國家全面推進依法治國的背景下，如何推進依法治校已經(jīng)成為高等教育必須面對的一個問題。特別是高校學(xué)生工作直接關(guān)系到學(xué)生的切身利益和成長成才，如何正確認識學(xué)生工作法治化的重要意義，如何從法治角度審視存在的問題，采取什么樣的措施推進高校學(xué)生工作的法治化都是需要解決的問題。

一、推進高校學(xué)生工作法治化的必要性和重要性

（一）貫徹依法治國方略的必然要求。黨的十八屆四中全會做出了全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署，提出了構(gòu)建中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家的總目標。高等學(xué)校貫徹落實四中全會精神，就要將法治精神落實到高等教育綜合改進中，全面推進依法辦學(xué)、依法治教、依法治校，實現(xiàn)教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。學(xué)生工作是學(xué)校管理工作的重要組成部分，實現(xiàn)依法治校就要全面推進學(xué)生工作法治化，使學(xué)生教育、管理、服務(wù)工作在法治軌道上規(guī)范、科學(xué)、有序地進行。

（二）高等教育改革發(fā)展的應(yīng)有之義。在經(jīng)歷了外延急劇擴張之后，當下高等教育發(fā)展重點已從外延發(fā)展向注重內(nèi)涵建設(shè)轉(zhuǎn)變?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》要求“學(xué)校要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學(xué)校章程和制度，依法辦學(xué)，從嚴治校，認真履行教育教學(xué)和管理職責”?！氨Ｕ蠈W(xué)生的受教育權(quán)，對學(xué)生實施的獎勵與處分要符合公平、公正原則。健全符合法治原則的教育救濟制度”。由此可見，建立現(xiàn)代大學(xué)制度、實施依法治校、保障學(xué)生權(quán)益是高校內(nèi)涵建設(shè)的重要內(nèi)容。因此，推進學(xué)生工作的法治化，是高等學(xué)校強化內(nèi)涵建設(shè)，建設(shè)高水大學(xué)的應(yīng)有之義。

（三）適應(yīng)教育新形勢的現(xiàn)實選擇。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，高校面臨的教育形勢有了新的特點。當下大學(xué)生群體自我意識更強、個性更加明顯、需求更加多樣，而且法律意識、維權(quán)意識更強。高等教育收費制度改革、高校后勤社會化改革等，使高校與學(xué)生之間存在一些利益關(guān)系。當利益受到侵犯時，現(xiàn)代大學(xué)生不會選擇沉默，而是或者通過法律途徑獲得權(quán)利救濟，或者通過各種方式自我救濟。處于矛盾糾紛第一線的學(xué)生工作必然要推進法治化建設(shè)，通過法治化明確學(xué)校與學(xué)生的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范高校管理行為，最大限度地避免侵犯學(xué)生的利益，維護教育活動正常開展。

二、一些高校在學(xué)生工作法治化方面存在的問題

（一）對高校與大學(xué)生的法律關(guān)系認識不到位。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和高等教育的改革，高校與大學(xué)生的法律關(guān)系發(fā)生深刻的變化，由原來計劃經(jīng)濟時期單純的行政關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓P(guān)系與民事關(guān)系重疊交織的雙重關(guān)系。高校作為國家授權(quán)向社會公眾提供公共教育的事業(yè)單位，對接受公共教育的大學(xué)生擁有行政管理權(quán)，雙方屬于行政關(guān)系。大學(xué)生自愿付費接受高等教育，購買高等學(xué)校提供的服務(wù)，雙方屬于平等的民事關(guān)系。因此，從行政關(guān)系看，高校擁有對學(xué)生的管理權(quán)，學(xué)生有服從管理的義務(wù);從民事角度看，高校有提供教育服務(wù)的義務(wù)，學(xué)生有享受教育服務(wù)的權(quán)利。我國現(xiàn)有學(xué)生工作管理體系存在延續(xù)計劃經(jīng)濟管理模式，對雙方關(guān)系認識不到位，過于注重對學(xué)生的行政管理，忽視應(yīng)該為學(xué)生提供服務(wù)的義務(wù)，輕視對學(xué)生合法權(quán)益的保護等問題。

（二）法治制度基礎(chǔ)不健全。規(guī)范、完善的制度體系是學(xué)生工作依法治理的基礎(chǔ)，這里所謂的“法”既包括國家法律法規(guī)，又包括學(xué)校的規(guī)章制度。我國學(xué)生工作在制度基礎(chǔ)方面存在以下問題：一是制度建設(shè)存在真空區(qū)域。目前，我國已經(jīng)制定《憲法》《教育法》《高等教育法》《高等學(xué)校學(xué)生行為準則》《高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》《學(xué)生傷害事故處理辦法》等法律法規(guī)，為高校學(xué)生工作提供了法律準繩。但是，這些法律法規(guī)因為表述的模糊和概念的寬泛等，如“性質(zhì)惡劣”“情節(jié)嚴重”“后果嚴重”等模糊語言，如何界定、如何量裁，落實到具體工作中還須根據(jù)學(xué)校情況制定相應(yīng)的校規(guī)校紀作為補充，而一些高校只是照搬照抄，并沒有細化和補充，在一些問題上存在一事一議的現(xiàn)象，如同樣是考試作弊處理結(jié)果可能不一樣，明顯不符合法治化的要求。二是內(nèi)容違反上位法。有的高校學(xué)生管理規(guī)章制度有的是根據(jù)現(xiàn)實需求制定，但是在內(nèi)容上與上位法相矛盾或沖突，這樣從法律上講不具有合法性，在發(fā)生法律糾紛時，不能作為法律依據(jù)來使用。如一些學(xué)校規(guī)定學(xué)生有考試作弊、未交學(xué)費等現(xiàn)象，不給學(xué)生頒發(fā)學(xué)位證書，這樣做明顯侵犯了憲法賦予公民的受教育權(quán)，屬于違法行為。三是制定程序時較為隨意。有的高校一些涉及學(xué)生核心利益的規(guī)章制度，在沒有經(jīng)過論證、調(diào)研和征求意見等民主程序的情況下，就簡單地以學(xué)校官方的名義執(zhí)行，或者有的高校直接未對規(guī)章制度的制定做程序上的要求。這樣缺少民主程序的規(guī)章制度，容易產(chǎn)生侵犯學(xué)生權(quán)益的問題，容易引起學(xué)生的不滿。

（三）行政行為存在違法現(xiàn)象。從法治化的角度審視學(xué)生工作，會發(fā)現(xiàn)在依法行政方面存在一些問題：一是有法不依的現(xiàn)象依然存在。在學(xué)生事務(wù)管理中，在有國家法律法規(guī)或?qū)W校規(guī)章制度明文規(guī)定的情況下，依然存在以個人意愿代替學(xué)校的規(guī)章制度，以人治代替法治等現(xiàn)象。二是不注重工作程序。缺乏正當程序規(guī)范，特別是學(xué)生違紀事件的處理中，程序意識不強，經(jīng)常出現(xiàn)在國家法律法規(guī)對處分步驟有明顯規(guī)定的情況下，認為事實清晰、決策無誤就忽略應(yīng)有的辦事程序，導(dǎo)致侵害學(xué)生的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)，從主動變?yōu)楸粍?。三是忽視學(xué)生民主參與管理的權(quán)利。習慣單向的管理，沒有意識到學(xué)生既是管理的對象，又是參與管理的主體。沒有給學(xué)生提供足夠的表達利益訴求、參與校園管理的途徑和渠道，沒有在涉及學(xué)生切身利益的事務(wù)上給予學(xué)生足夠的話語權(quán)。

三、推進學(xué)生工作法治化的對策

（一）開展法治宣傳教育，增強師生法治觀念。法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護。要推進學(xué)生工作法治化，必須增強廣大師生的法治觀念，營造守法光榮、違法可恥的良好氛圍。要深入開展法治宣傳教育，維護法律權(quán)威，引導(dǎo)廣大師生懂法、用法、靠法，主動利用法律手段維護自己的權(quán)益。要將法律知識的學(xué)習納入學(xué)生工作干部的培養(yǎng)培訓(xùn)，通過法律講座、座談研討、個人自學(xué)等方式，強化他們的法律意識，提高法律素質(zhì)，全面提高依法行政的水平。要通過提高法律基礎(chǔ)課程的教學(xué)實效，開展法律主題教育活動，強化學(xué)生的法律意識，自覺遵守法律法規(guī)。要用法律的眼光正確看待學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系，明確各自享有的權(quán)利和義務(wù)，樹立正確的權(quán)利義務(wù)觀。明確權(quán)利和義務(wù)是相互依存的，沒有無權(quán)利的義務(wù)，也沒有無義務(wù)的權(quán)利，不能做權(quán)利的爭取者、義務(wù)的逃避者。

（二）健全完善制度體系，始終堅持立法先行。法律是治國之重器，良法是善治之前提。推進高校學(xué)生工作法治化，要從學(xué)校學(xué)生工作實際出發(fā)，健全完善學(xué)生教育管理服務(wù)相關(guān)制度體系，堅持立改廢釋并舉，增強制度體系的系統(tǒng)性、針對性、有效性。一是要加強重點領(lǐng)域制度建設(shè)。在國家法律法規(guī)的框架下，針對有現(xiàn)實需求尚未制定規(guī)章制度的領(lǐng)域、國家法律法規(guī)表述模糊不能適用于實際操作的領(lǐng)域、關(guān)系到學(xué)生重大利益的領(lǐng)域，加強制度建設(shè)，消除制度真空區(qū)，讓各項工作做到有法可依。二是廢除修訂相關(guān)制度。在認真學(xué)習國家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，梳理現(xiàn)有的規(guī)章制度，對違背上位法規(guī)定精神、不適合學(xué)校章程和改革發(fā)展實際、不符合保障學(xué)生權(quán)益需求的規(guī)章制度，視情況予以修訂或廢除。三是規(guī)范建章立制程序。健全制度制定機制，完善調(diào)研、論證、征求意見等程序，特別是制定涉及學(xué)生利益的規(guī)章制度時，充分保障學(xué)生的參與權(quán)，廣泛征求學(xué)生的意見建議，確保建章立制的規(guī)范、民主。

（三）切實做到依法行政，保障學(xué)生的民主權(quán)利。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威在于實施。實現(xiàn)學(xué)生工作的法治化最終要落實到依法行政，依法實施對學(xué)生的教育、管理、服務(wù)行為。一是做到有法必依。在學(xué)校有明確的規(guī)章制度時，必須按照規(guī)定開展工作，堅決杜絕有法不依、以人治代替法治的行為。在學(xué)校雖有規(guī)定但需要根據(jù)實際情況進行具體裁定時，如確定學(xué)生違紀級別等情況，要根據(jù)立法原則和立法意圖，堅持育人的目的，適度量裁。二是堅持程序正義。在學(xué)生工作中堅持正當程序原則是實現(xiàn)依法行政的可靠保障，在做出影響學(xué)生利益的行政管理行為時，必須嚴格執(zhí)行工作程序，堅持程序正義，保障學(xué)生的事前知情權(quán)、事中參與權(quán)、事后申訴權(quán)等權(quán)利。通過程序保證行政行為規(guī)范運行，保障學(xué)生得到有效的權(quán)利救濟。三是加強民主管理與監(jiān)督。民主管理與監(jiān)督是確保依法行政的有效途徑，發(fā)揮學(xué)生作為管理主體的作用，讓學(xué)生參與民主管理與監(jiān)督。在適宜民主管理的學(xué)生事務(wù)中，采取通過民主決策的方式，讓學(xué)生自主管理、自主決策。在不適宜民主管理的學(xué)生事務(wù)中，通過吸納學(xué)生代表、政務(wù)公開等方式，讓學(xué)生的意見得到充分的表達，同時起到監(jiān)督的作用。

（四）善于運用契約關(guān)系，作為法律法規(guī)的補充。高校學(xué)生工作在涉及與學(xué)生存在民事關(guān)系的工作中，很多時候不能以法律法規(guī)的形式制定規(guī)范。如關(guān)于學(xué)生校外住宿的問題，讓一些高校處于兩難境地。在普遍后勤社會化的情況下，上級法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定學(xué)生不允許外出住宿，高校強制學(xué)生在校住宿涉及強買強賣的問題。如果允許外出住宿，一旦出現(xiàn)安全問題，學(xué)生家長又會追究學(xué)校的責任。在類似的雙方處于民事關(guān)系的領(lǐng)域，高校學(xué)生工作可以根據(jù)預(yù)定優(yōu)先的原則，在民事活動開展之前，在雙方平等協(xié)商的情況下，自愿簽訂協(xié)議或合同，規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)。一旦合同雙方出現(xiàn)違約行為，就可以根據(jù)合同規(guī)定進行處理，防止陷入糾紛之中。學(xué)生校外住宿可以簽訂校外住宿合同，學(xué)校不承擔安全責任。契約的簽訂要建立在雙方充分溝通的基礎(chǔ)上，充分聽取對方意見形成共識。這樣能夠讓契約關(guān)系成為一種“法”、一種規(guī)范，成為法律法規(guī)的有效補充。要注意防止出現(xiàn)高校利用行政管理權(quán)，強迫學(xué)生簽訂契約的現(xiàn)象。契約一旦簽訂，高校不得單方面變更契約內(nèi)容。如確實根據(jù)實際情況需要更改的，要在充分征求學(xué)生意見的基礎(chǔ)上，雙方公平協(xié)商進行，保障學(xué)生的知情權(quán)和發(fā)言權(quán)。

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基金項目：此論文為2015年度教育部人文社會科學(xué)專任項目（高校思想政治工作）“依法治校進程中的高校校園危機管理研究”（15JDSZ2029）和2015年度山東省社會科學(xué)規(guī)劃（高校思想政治教育研究專項）“全面依法治國背景下的大學(xué)生教育管理服務(wù)中的法律問題研究”（15CSZJ01）研究成果。