改革土地計(jì)劃管理方式的原因和影響

成立 魏凌

摘要：土地計(jì)劃管理的本質(zhì)是政府“自上而下”運(yùn)用公權(quán)力對(duì)土地開發(fā)權(quán)進(jìn)行配置和管理。2019年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出“要改革土地計(jì)劃管理方式”，這主要是由于現(xiàn)有的土地計(jì)劃管理制度難以平衡公平和效率，同時(shí)新《土地管理法》實(shí)施后需要制度配套。未來通過改革土地計(jì)劃管理制度，將有助于深化土地制度改革、推動(dòng)土地財(cái)政向稅收財(cái)政轉(zhuǎn)型和服務(wù)優(yōu)勢(shì)地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地制度改革;土地計(jì)劃管理;土地財(cái)政;區(qū)域經(jīng)濟(jì)

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2020）01-0039-40 收稿日期：2019-12-30

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議2019年12月10日至12日在北京舉行。會(huì)議總結(jié)了2019年經(jīng)濟(jì)工作，對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)作了分析，并部署了2020年經(jīng)濟(jì)工作。在2020年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的工作中，會(huì)議明確提出“要改革土地計(jì)劃管理方式”。這會(huì)對(duì)我國(guó)未來的土地制度和財(cái)稅制度改革以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。

1 土地計(jì)劃管理改革的兩大動(dòng)因

1.1 自上而下的土地計(jì)劃管理難以平衡公平和效率

土地利用年度計(jì)劃是國(guó)家對(duì)計(jì)劃年度內(nèi)新增建設(shè)用地量、土地整治補(bǔ)充耕地量和耕地保有量的具體安排。土地利用計(jì)劃管理是我國(guó)在現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度和政府管理體制下開展土地非農(nóng)化調(diào)控的制度選擇，其本質(zhì)是政府“自上而下”運(yùn)用公權(quán)力對(duì)土地開發(fā)權(quán)進(jìn)行配置和管理。但在這種純計(jì)劃的管理制度下，一方面中央與地方、地方與項(xiàng)目之間的信息不對(duì)稱和政府決策者的有限理性會(huì)導(dǎo)致計(jì)劃用地指標(biāo)與實(shí)際項(xiàng)目需求難以精準(zhǔn)匹配，不少地方都有“端著鍋找米”和“端著米找鍋”的現(xiàn)象，制約了土地非農(nóng)化帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率;另一方面，在土地財(cái)政和政績(jī)考核的利益驅(qū)動(dòng)下，地方政府往往重指標(biāo)申請(qǐng)而輕批后管理，批下的土地指標(biāo)在分配過程中又容易集中于能產(chǎn)生較高收益的項(xiàng)目和區(qū)域，從而造成新的區(qū)域發(fā)展不公平。

1.2 為新《土地管理法》的實(shí)施做好制度配套

2019年8月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過《中華人民共和國(guó)土地管理法》修正案（下稱新《土地管理法》），自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》破除了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙，并規(guī)定土地利用年度計(jì)劃應(yīng)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作出合理安排。受過去的土地管理體制所限，2016年第三次修訂實(shí)施的《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》并未包含集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，仍然是以新增建設(shè)用地作為土地計(jì)劃管理的核心。新《土地管理法》2020年實(shí)施以后，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的空間規(guī)劃、指標(biāo)管理、區(qū)域分配、評(píng)估考核等問題就需要進(jìn)一步的研究和規(guī)范，并在條件成熟后對(duì)《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》作出新的修改和調(diào)整。

2 土地計(jì)劃管理改革的三大影響

2.1 土地計(jì)劃管理方式改革是下一階段土地制度改革的重要組成部分

雖然新修訂的《土地管理法》在“三塊地”改革上邁出了一大步，但對(duì)占農(nóng)村集體建設(shè)用地主體的宅基地入市改革上仍然限制在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)，這與構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的目標(biāo)有一定的距離。而現(xiàn)在自上而下的土地計(jì)劃管理制度與集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的發(fā)展方向本身也存在一定的矛盾。因此，未來通過改革土地計(jì)劃管理方式，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)納入計(jì)劃管理，創(chuàng)新管理方式和管理手段，建立統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)效率、區(qū)域公平和行政績(jī)效的建設(shè)用地指標(biāo)配置方式，將會(huì)有力推進(jìn)下一階段的土地制度改革深化。

2.2 有助于推動(dòng)土地財(cái)政向稅收財(cái)政轉(zhuǎn)型

土地計(jì)劃管理制度的改革與土地財(cái)政的改革本身就是緊密相連的。2019年在整體經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和房地產(chǎn)調(diào)控保持基本穩(wěn)定的環(huán)境下，土地市場(chǎng)增長(zhǎng)明顯減緩。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2019年前11月，土地出讓收入同比增長(zhǎng)8.1%，相比上年增速下降了20.8個(gè)百分點(diǎn)。為緩解地方財(cái)政壓力，支持其減稅降費(fèi)，2019年9月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》中提出了保持中央和地方增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定，調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制和后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方三大措施。在2019年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的文件中，“改革土地計(jì)劃管理方式”與“深化財(cái)稅體制改革”放在一句內(nèi)，這意味著未來中央會(huì)統(tǒng)籌考慮土地計(jì)劃管理制度和土地財(cái)政制度的改革，并將制定相關(guān)制度措施來優(yōu)化房地產(chǎn)稅收體系和培育夯實(shí)產(chǎn)業(yè)稅源，逐步實(shí)現(xiàn)由土地財(cái)政向稅收財(cái)政的轉(zhuǎn)型。

2.3 服務(wù)優(yōu)勢(shì)地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展

新增建設(shè)用地指標(biāo)的規(guī)模對(duì)一個(gè)地方的城市化和工業(yè)化發(fā)展具有直接的影響。2019年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要加快落實(shí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，完善區(qū)域政策和空間布局，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)力源”。2019年12月15日，習(xí)近平總書記在《求是》雜志發(fā)表的重要文章《推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》中提出：“要加快改革土地管理制度，建設(shè)用地資源向中心城市和重點(diǎn)城市群傾斜，城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)使用應(yīng)更多由省級(jí)政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。要使優(yōu)勢(shì)地區(qū)有更大發(fā)展空間?！碑?dāng)前以城市群為主體的發(fā)展格局已經(jīng)不適合于過去我國(guó)主要按行政單元分配建設(shè)用地指標(biāo)的管理方式，未來通過土地計(jì)劃管理方式的改革，使建設(shè)用地指標(biāo)更多更好地與京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)里的中心城市和重點(diǎn)城市相匹配，不斷提升土地資源的利用效率，充分激發(fā)優(yōu)勢(shì)地區(qū)的集聚經(jīng)濟(jì)效益，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，將有力地引領(lǐng)帶動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

1.馮俏彬.以深化八大改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)量增質(zhì)升.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào).2019.12.27 （A05）

2.朱宗威.土地計(jì)劃管理改革釋放何種信號(hào).瀟湘晨報(bào).2019.12.13 （A02）