美國財(cái)政預(yù)算績(jī)效審計(jì)啟示
——以美國國防部與能源部2018 財(cái)年聯(lián)合報(bào)告審計(jì)為例

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一、背景

2018年的《核態(tài)勢(shì)評(píng)估報(bào)告》是繼克林頓政府（1994 年）、小布什政府（2002 年）、奧巴馬政府（2010 年）之后的第四份核態(tài)勢(shì)評(píng)估報(bào)告。根據(jù)美國國會(huì)預(yù)算辦公室的評(píng)估，美國核力量現(xiàn)代化計(jì)劃的花費(fèi)數(shù)目巨大，未來30年需投入1.242萬億美元以支持戰(zhàn)術(shù)核武器投送系統(tǒng)（見表1），用來維護(hù)美國在核武器領(lǐng)域的霸權(quán)地位［1］。

“2012財(cái)政年度國防授權(quán)法”第1043條要求美國國防部部長(zhǎng)和能源部部長(zhǎng)協(xié)商，提交一份聯(lián)合報(bào)告，說明2013 至2023 年每個(gè)財(cái)政年度的核武器儲(chǔ)存、運(yùn)載系統(tǒng)以及指揮和控制系統(tǒng)計(jì)劃；核武器維持和現(xiàn)代化計(jì)劃以及報(bào)告日期后10 年的相關(guān)預(yù)算估計(jì)；還需詳細(xì)說明概算中所列的費(fèi)用以及編制相關(guān)估計(jì)數(shù)所用的方法。

美國政府問責(zé)局（Government Accountabil‐ity Office，GAO）是一個(gè)只對(duì)國會(huì)負(fù)責(zé)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，前身是美國總審計(jì)局，主要職責(zé)是對(duì)聯(lián)邦政府履責(zé)情況和績(jī)效進(jìn)行審查評(píng)估。美國政府問責(zé)局負(fù)責(zé)審計(jì)美國國防部和能源部提供的2018 年財(cái)政年度聯(lián)合報(bào)告中有關(guān)核武器維持、現(xiàn)代化預(yù)算及相關(guān)預(yù)算估計(jì)方法的準(zhǔn)確性，并根據(jù)美國國防部和能源部對(duì)以前年度美國政府問責(zé)局審查聯(lián)合報(bào)告提出的相關(guān)建議的執(zhí)行情況，提出2019 年財(cái)政年度的相關(guān)建議，并將結(jié)果傳達(dá)給國會(huì)。

表1 美國2017-2046 年核武器現(xiàn)代化計(jì)劃的資金投入

美國政府問責(zé)局分析了聯(lián)合報(bào)告中估計(jì)數(shù)所依據(jù)的預(yù)算數(shù)據(jù)，以確定以往年份的變化。美國政府問責(zé)局做了以下審計(jì)工作：（1）核實(shí)美國國防部在聯(lián)合報(bào)告中所提供數(shù)據(jù)的匯總計(jì)算，通過計(jì)算2018-2021財(cái)政年度報(bào)告數(shù)額的百分比變化，將2018財(cái)政年度聯(lián)合報(bào)告的預(yù)算估計(jì)數(shù)與2017年的估計(jì)數(shù)進(jìn)行了比較；（2）分析《核態(tài)勢(shì)評(píng)估報(bào)告》以及美國國防部和能源部官員就2018年《核態(tài)勢(shì)評(píng)估報(bào)告》可能引起的變化發(fā)表的公開聲明；（3）評(píng)估美國國防部和指定經(jīng)營(yíng)實(shí)體用于編制預(yù)算估計(jì)數(shù)的方法，以確定是否采取行動(dòng)落實(shí)美國政府問責(zé)局在審計(jì)以前年度聯(lián)合報(bào)告時(shí)提出的與其方法有關(guān)的建議。為了支持?jǐn)?shù)據(jù)分析結(jié)果，美國政府問責(zé)局還采訪戰(zhàn)略威懾和核一體化、空軍總部-戰(zhàn)略計(jì)劃、美國國防部首席信息干事辦公室、國家安全局規(guī)劃預(yù)算管理辦公室等美國國防部、美國能源部和其他各辦公室的官員，獲得了相應(yīng)的技術(shù)評(píng)論。

二、美國政府問責(zé)局對(duì)聯(lián)合報(bào)告出具的審計(jì)結(jié)果

（一）美國政府問責(zé)局審查聯(lián)合報(bào)告的初步意見

美國政府問責(zé)局認(rèn)為2018 財(cái)政年度聯(lián)合報(bào)告在很大程度上提供了關(guān)于核武器維持和現(xiàn)代化預(yù)算估計(jì)方法的準(zhǔn)確信息，但是聯(lián)合報(bào)告中的預(yù)算估計(jì)數(shù)據(jù)沒有考慮到2018 年2 月《核態(tài)勢(shì)評(píng)估報(bào)告》中核武器現(xiàn)代化計(jì)劃的關(guān)鍵變更，后者制定了美國核力量政策。如圖2 所示，2018 財(cái)政年度聯(lián)合報(bào)告所依據(jù)的數(shù)據(jù)主要來源于2017年5月發(fā)布的2018財(cái)政年度總預(yù)算和2017 年11 月發(fā)布的2018 財(cái)政年度庫存管理和管理計(jì)劃。2018財(cái)政年度聯(lián)合報(bào)告草稿于2018年1 月進(jìn)入最后審查階段，《核態(tài)勢(shì)評(píng)估報(bào)告》是在接下來的一個(gè)月發(fā)布的，而2018 財(cái)政年度聯(lián)合報(bào)告是在2018 年4 月予以發(fā)布。因此，2018 年財(cái)政年度聯(lián)合報(bào)告中的預(yù)算估計(jì)數(shù)沒有考慮到《核態(tài)勢(shì)評(píng)估報(bào)告》在核武器現(xiàn)代化計(jì)劃方面的重大方案變化。

這些變化的例子包括，修改以降低一些現(xiàn)有的潛艇發(fā)射彈道導(dǎo)彈彈頭的產(chǎn)量（美國國家核安全管理局現(xiàn)在稱之為W76-2 計(jì)劃）；發(fā)展一種現(xiàn)代的、可以攜帶核彈頭的艦載巡航導(dǎo)彈；重新評(píng)估可互操作的彈頭方法，根據(jù)這種方法，國家安全局研究了可用于SLBM和洲際彈道導(dǎo)彈彈頭的備選方案。［2］

（二）美國政府問責(zé)局對(duì)聯(lián)合報(bào)告中美國國防部相關(guān)部分的審計(jì)結(jié)果

美國政府問責(zé)局在2018 財(cái)政年度聯(lián)合報(bào)告中對(duì)美國國防部預(yù)算估計(jì)的評(píng)估發(fā)現(xiàn)，一些方案的估計(jì)數(shù)額發(fā)生了重大變化。用于彈道導(dǎo)航的哥倫比亞級(jí)潛水艇估計(jì)增加了約8.8%，因?yàn)楦鶕?jù)海軍官員的說法，隨著計(jì)劃的成熟，項(xiàng)目官員能夠更好地預(yù)測(cè)成本。海軍還報(bào)告了額外的計(jì)劃資金，如軍事建設(shè)資金，以及采購資金的增加。又比如空軍使用的通用直升機(jī)UH-1N 的估計(jì)數(shù)增加了20.5%，因?yàn)楦鶕?jù)空軍官員的說法，項(xiàng)目辦公室改變了其收購策略，并加快了收購時(shí)間。再比如長(zhǎng)期停產(chǎn)預(yù)測(cè)增長(zhǎng)了10.8%，根據(jù)空軍官員的說法，他們利用空軍的服務(wù)成本位置來制定預(yù)算估計(jì)，以前的概算是根據(jù)計(jì)劃辦公室提出的費(fèi)用估計(jì)數(shù)計(jì)算的。根據(jù)美國國防部用來創(chuàng)建預(yù)算估計(jì)的基本數(shù)據(jù)，這些預(yù)算估計(jì)基本是準(zhǔn)確的。

在美國政府問責(zé)局對(duì)以前年度聯(lián)合報(bào)告的審查中，提出了美國國防部和能源部在以前年度聯(lián)合報(bào)告中尚未得到充分處理的有關(guān)建議，其中包括但不限于：記錄影響美國國防部核指揮、控制和通信預(yù)算估計(jì)數(shù)的假設(shè)和限制；更徹底地記錄用于編制美國國防部和能源部預(yù)算估計(jì)數(shù)的方法；解釋美國國防部如何選擇核指揮、控制和通信項(xiàng)目納入估計(jì)數(shù)，確定加權(quán)分析比率，并區(qū)分其對(duì)操作和維護(hù)估計(jì)的計(jì)算；提供更多關(guān)于空軍方案變化的信息，并解釋這些變化如何影響年度比較。

美國國防部已經(jīng)采取了一些步驟來處理美國政府問責(zé)局審查以前年度聯(lián)合報(bào)告時(shí)提出的一些建議。例如：美國國防部首席信息干事提供了更多關(guān)于出具本次聯(lián)合報(bào)告使用方法的信息，而不是關(guān)于以前報(bào)告所用方法的信息；美國國防部還使用了現(xiàn)有的核指揮、控制和通信系統(tǒng)列表來創(chuàng)建一個(gè)新的、更明確和更包容的核指揮、控制和通信系統(tǒng)列表；對(duì)于多任務(wù)系統(tǒng)，則依靠相關(guān)的軍事部門和國防機(jī)構(gòu)來確定每個(gè)系統(tǒng)用于其核指揮、控制和通信系統(tǒng)任務(wù)的估計(jì)資金的百分比，美國國防部報(bào)告了這些金額。

然而，美國國防部還沒有完全解決美國政府問責(zé)局就以前年度聯(lián)合報(bào)告提出的建議：美國國防部首席信息官?zèng)]有解釋在確定用于計(jì)算多個(gè)任務(wù)系統(tǒng)資金數(shù)額百分比時(shí)所作的假設(shè)，而這一比例是在其第三次國家信息通報(bào)中報(bào)告的；空軍也沒有提供關(guān)于影響其預(yù)算估計(jì)數(shù)與年度比較的某些方案變化的信息。

圖2 2018 財(cái)政年度聯(lián)合報(bào)告編制時(shí)間表

（三）美國政府問責(zé)局對(duì)聯(lián)合報(bào)告中美國能源部相關(guān)部分的審計(jì)結(jié)果

鑒于《核態(tài)勢(shì)評(píng)估報(bào)告》的發(fā)布時(shí)間，美國能源部在2018 財(cái)政年度聯(lián)合報(bào)告中只提供了10 個(gè)規(guī)定年份中的1 個(gè)年度的預(yù)算估計(jì)數(shù)；美國能源部列舉了一些項(xiàng)目的新基線成本報(bào)告：B61-12 壽命延長(zhǎng)計(jì)劃項(xiàng)目的基準(zhǔn)成本報(bào)告為83 億美元，比2013財(cái)政年度的初步估計(jì)增長(zhǎng)了1.2%，根據(jù)聯(lián)合報(bào)告，增加的原因是B61-12 壽命延長(zhǎng)計(jì)劃最初由國家安全局內(nèi)的其他項(xiàng)目資助，現(xiàn)在該項(xiàng)目的活動(dòng)資金不足，并且勞動(dòng)力成本的增加；W88改動(dòng)370基準(zhǔn)成本報(bào)告為26 億美元，該項(xiàng)目的壽命比2015 財(cái)政年度的估計(jì)增長(zhǎng)了11%，根據(jù)聯(lián)合報(bào)告，增加的原因是試驗(yàn)和資格鑒定活動(dòng)增加，項(xiàng)目管理更加嚴(yán)格，處理方案技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)劃幅度增加，以及與核部件有關(guān)的范圍有所縮小。

與美國政府問責(zé)局審查的以前年度聯(lián)合報(bào)告相比，美國能源部在聯(lián)合報(bào)告中提供了更多的方法信息。然而，美國能源部在聯(lián)合報(bào)告中只提供了一年的預(yù)算估計(jì)，需要根據(jù)《核態(tài)勢(shì)評(píng)估報(bào)告》對(duì)今后各年的預(yù)算數(shù)額做出政策判斷。

（四）小結(jié)

美國政府問責(zé)局評(píng)估2018 財(cái)政年度聯(lián)合報(bào)告在很大程度上提供了關(guān)于核武器維持和現(xiàn)代化預(yù)算估計(jì)方法的準(zhǔn)確信息。美國國防部在聯(lián)合報(bào)告中的概算總體上是準(zhǔn)確的，依據(jù)的是美國國防部用來創(chuàng)建這些報(bào)告的基本數(shù)據(jù)。但是聯(lián)合報(bào)告中的預(yù)算估計(jì)數(shù)沒有考慮到2018年2月《核態(tài)勢(shì)評(píng)估報(bào)告》中核武器現(xiàn)代化計(jì)劃的關(guān)鍵變更，美國能源部在聯(lián)合報(bào)告中也僅提供了10年中所需年份中的一個(gè)年度的預(yù)算估計(jì)數(shù)。

美國國防部和能源部采取了一些步驟以落實(shí)美國政府問責(zé)局審查以前年度聯(lián)合報(bào)告時(shí)關(guān)于預(yù)算估算方法的建議。美國政府問責(zé)局希望在評(píng)估2019財(cái)政年度聯(lián)合報(bào)告時(shí)，進(jìn)一步評(píng)估為回應(yīng)這些建議而采取的所有行動(dòng)。

三、借鑒和啟示

（一）中美政府績(jī)效審計(jì)的對(duì)比

政府績(jī)效審計(jì)是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府及其部門、其他組織所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審查和評(píng)價(jià)，是一種將經(jīng)濟(jì)監(jiān)督與經(jīng)濟(jì)管理結(jié)合起來，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的節(jié)約、效率和效果進(jìn)行綜合考核和評(píng)價(jià)的審計(jì)方法。

我國的政府績(jī)效審計(jì)與美國的政府績(jī)效審計(jì)存在以下不同：（1）審計(jì)范圍不同。美國政府問責(zé)局主要是調(diào)查、監(jiān)督聯(lián)邦政府的規(guī)劃和支出，負(fù)責(zé)完成對(duì)聯(lián)邦政府履責(zé)情況和績(jī)效的審查評(píng)估，如本次審計(jì)就是為了調(diào)查和監(jiān)督聯(lián)邦政府在核武器維持方面的規(guī)劃和支出。而我國審計(jì)署主要審計(jì)中央和省級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支，財(cái)務(wù)審計(jì)比重較大。（2）獨(dú)立性程度不同。與我國相比，美國政府審計(jì)部門獨(dú)立性較強(qiáng)。美國審計(jì)署直接向國會(huì)負(fù)責(zé)，不受其他權(quán)力部門的約束，并且與地方審計(jì)機(jī)關(guān)之間在人員任免、機(jī)構(gòu)設(shè)立等方面相互獨(dú)立。我國的地方審計(jì)機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)上受最高審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，在行政上接受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，使得審計(jì)獨(dú)立性相對(duì)較差［3］。（3）審計(jì)結(jié)果不同。美國政府對(duì)于采取政府績(jī)效審計(jì)方法出具的審計(jì)報(bào)告有嚴(yán)格的規(guī)定，審計(jì)人員應(yīng)將審計(jì)結(jié)果與被審計(jì)項(xiàng)目的相關(guān)人員進(jìn)行審計(jì)意見交流，如本文中美國政府問責(zé)局為了保證審計(jì)結(jié)果的正確性，采訪了美國國防部和能源部各辦公室的官員，與相關(guān)人員進(jìn)行審計(jì)意見交流。我國政府績(jī)效審計(jì)公布的審計(jì)調(diào)查結(jié)果不僅包括被審計(jì)單位基本情況和審計(jì)評(píng)審意見，還應(yīng)當(dāng)出具處罰的決定，并督促被審計(jì)單位根據(jù)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行整改。

（二）啟示

美國是世界上最早開展政府績(jī)效審計(jì)的國家，績(jī)效審計(jì)工作量在整個(gè)審計(jì)工作量中的比重已經(jīng)超過85%，目前已經(jīng)發(fā)展成為對(duì)受托責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)管理和綜合治理進(jìn)行評(píng)價(jià)的有效手段。美國政府績(jī)效審計(jì)在審計(jì)戰(zhàn)略的制定和管理、在加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)方面、在提供強(qiáng)有力信息的能力方面具有一定的特色。因此對(duì)美國政府績(jī)效審計(jì)的理論研究有助于完善我國政府績(jī)效審計(jì)的程序、方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)。借鑒美國政府績(jī)效審計(jì)的成果，對(duì)于完善我國的政府績(jī)效審計(jì)理論，探索適合我國國情的政府績(jī)效審計(jì)道路具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

1.加大審計(jì)全過程監(jiān)督

美國政府績(jī)效審計(jì)一直以來都重視對(duì)審計(jì)全過程的監(jiān)督，事前對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、科學(xué)性、可行性的評(píng)估，項(xiàng)目開工建設(shè)的事中審計(jì)以及項(xiàng)目竣工的事后審計(jì)，將績(jī)效審計(jì)貫穿審計(jì)全過程。在本次美國政府問責(zé)局的審計(jì)中，首先分析了聯(lián)合報(bào)告中估計(jì)數(shù)所依據(jù)的預(yù)算數(shù)據(jù)，分析了《核態(tài)勢(shì)評(píng)估報(bào)告》以及美國國防部和能源部官員就2018年《核態(tài)勢(shì)評(píng)估報(bào)告》可能引起的變化發(fā)表的公開聲明；并且為了支持?jǐn)?shù)據(jù)分析結(jié)果，美國政府問責(zé)局采訪美國國防部、能源部和其他各辦公室的官員，獲得了相應(yīng)的技術(shù)評(píng)論，并根據(jù)最終的審計(jì)結(jié)果提出相應(yīng)的審計(jì)建議，報(bào)告給國會(huì)，幫助國會(huì)完善在核武器維持方面的決策。我國可以根據(jù)自身實(shí)際情況，將績(jī)效審計(jì)落實(shí)到審計(jì)的事前、事中和事后，從而能夠更好地評(píng)價(jià)政府管理活動(dòng)。

2.提高審計(jì)的獨(dú)立性

審計(jì)產(chǎn)生的基礎(chǔ)是受托責(zé)任的存在，審計(jì)報(bào)告要服務(wù)于包括受托方和委托方在內(nèi)的所有者，因此，審計(jì)必須保持獨(dú)立，才能發(fā)揮審計(jì)的預(yù)期作用。美國政府問責(zé)局是美國國會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)，對(duì)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而我國的國家審計(jì)署則是行政系統(tǒng)的一部分，由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。美國政府問責(zé)局的獨(dú)立性相對(duì)較強(qiáng)，這在很大程度上保證了該機(jī)構(gòu)審計(jì)的威懾力。