民辦義務教育的窘境與突圍

羅永明，熊建平

（1.江西中醫(yī)學院 藥物研究所 江西 南昌 330004；2.民盟江西省委 江西 南昌 330008）

民辦義務教育的發(fā)展擴大了教育資源的總量，滿足了社會多樣化的教育需求，吸納了社會富余資金參與辦學，調節(jié)了國家財政性教育經費的使用方向，形成了辦學體制的多樣化，增強了教育的選擇性，打破了公辦義務教育的壟斷，促進了公辦義務教育的均衡發(fā)展和教育的競爭，推進了我國教育體制、機制、結構與教育教學改革的創(chuàng)新。然而，民辦義務教育的發(fā)展已經到了一個非常糾結的時期，遭遇到環(huán)境、政策、體制機制的障礙，處在生存尷尬的窘境之中。

一、民辦義務教育的窘境

造成民辦義務教育辦學窘境的原因是多方面的，一是社會對民辦教育的偏見由來已久；二是在法律層面對民辦學校的法律性質定位模糊；三是相關政策法律環(huán)境壓縮了民辦教育的生存空間；四是民辦學校的財務窘蹙，隨時都有辦學資金鏈斷裂的危險。

1.社會環(huán)境的窘境

新聞媒體對民辦教育的報道，正面少而負面多，社會輿論對民辦教育的批評之聲從未停歇過，民眾對民辦教育的偏見頗深，一提到民辦教育，便會與掙錢斂財相聯(lián)系，而對于民辦教育所承擔的培養(yǎng)人才功能和對社會所作出的貢獻則置若罔聞。令人糟糕的是包括政府部門的許多領導干部也有這樣的認識，多數(shù)政府官員從未系統(tǒng)學習過《民辦教育促進法》的內容，當民辦學校去政府相關部門辦事時，他們往往將民辦學校當成謀利的企業(yè)對待。更有一些人大代表、政協(xié)委員們曾多次上書提案建議國家徹底取消民辦義務教育學校的辦學，他們簡單偏頗地認為，現(xiàn)在國家財政能力已經足夠強大，義務教育本就是政府的責任，應由政府包辦，發(fā)展民辦義務教育易失于教育的公平。

2.法律環(huán)境的窘境

（1）民辦學校的法人屬性模糊。民辦學校從出生的那一天起，就面臨著法律身份屬性模糊的尷尬。公辦學校定性為事業(yè)單位似乃天經地義，而同為教書育人、同為國家培養(yǎng)人才的民辦學校則被定性為 “民辦非企業(yè)法人”，登記在民政機關。由于民辦學校這種非牛非馬的法律身份的模糊性，從而導致《民辦教育促進法》中所規(guī)定的民辦學校可以享受與公辦學校同等待遇的諸多政策無法落實。民辦學校無法與公辦學校一樣享受土地征收優(yōu)惠政策來擴大辦學規(guī)模，甚至一些地方的稅務機關按照企業(yè)的標準向民辦義務教育學校征收各類賦稅；民辦學校的教師無法享受與公辦學校教師同樣的權利，民辦學校的學生無法享受公辦學校學生的同等待遇；民辦學校的學生拿不到義務教育階段學生補助金和困難生補助金，義務教育階段學生的生均公用經費民辦學校學生只能領到公辦學校的一半甚至更少。

（2）民辦教育的法律制度存在沖突?！昂侠砘貓蟆北緛硎恰睹褶k教育促進法》的一個亮點，立法的本意是為了吸引更多民間資金投資教育，鼓勵舉辦者按照公開的游戲規(guī)則運作，取得相應的回報。然而，各地資料和專題調研都表明，“合理回報”像一塊燙手的山芋，令大多數(shù)民辦學校不敢貿然選擇獲取，其原因就在于對“合理回報”缺乏明確的有法律依據(jù)的具體細則，目前還沒有看到哪所民辦學校做出了 “要求合理回報”的選擇?！睹褶k教育促進法》對民辦學校取得“合理回報”是這樣規(guī)定的：“民辦學校在扣除辦學成本、預留發(fā)展基金以及按照國家有關規(guī)定扣除其他的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。而《民間非營利組織會計制度》規(guī)定：“任何單位或個人不因為出資而擁有非營利組織的所有權；收支結余不得向出資者分配；非營利組織一旦進行清算，清算后的剩余財產應按規(guī)定繼續(xù)用于社會公益事業(yè)”。這樣民辦學校出資人出資部分所形成的校產所有權和從辦學節(jié)余中提取合理回報的政策均受阻礙，影響到出資人繼續(xù)投資民辦學校的積極性。

（3）法理上的“非營利性”規(guī)定與事實上的“營利性”相矛盾?！督逃ā芬?guī)定，“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦教育機構”。但中國的國情是必須吸引“以營利為目的”的公有或非公有企業(yè)法人參與辦學，而一些事業(yè)組織、黨派組織、社會團體，甚至國家政權機關等主要是運用長期由公共財政積累的國有資產參與舉辦民辦學校，其中的一些組織和個人也具有明確的“營利動機”。一方面，民辦學校享有國家和政府在土地、稅收等方面的政策性優(yōu)惠；另一方面，一些民辦學校在教育收費、資金運作、辦學經費結余的分配等問題上，按照“營利性學校”的性質加以辦理。一旦遇有糾紛，法院也難以審理判定。

3.管理環(huán)境的窘境

（1）漠視民辦義務教育學校的生存權、發(fā)展權。無論是中央政府還是地方政府都少有將民辦教育納入社會經濟發(fā)展規(guī)劃的動作，仍然是將民辦學校定格在“拾遺補缺”的思維框框中，無視民辦學校應有的發(fā)展權。例如，我們調研的江南某省N市的某民辦教育集團在該市新區(qū)建設之初就已經前瞻性地在此興建了一所高標準的學校 （從小學至高中），校園規(guī)?？扇菁{消化新區(qū)70%的義務教育階段學生和80%以上的高中學生，而當?shù)卣疅o視這一事實的存在，緊臨該校另建了一所與該校相同辦學層次的公辦學校，使得該民辦學校生源不足，校舍在閑置。一方面政府的教育重復投資浪費巨大，而另一方面則并沒有解決好學生就近入學的問題，離這兩所學校較遠的學生只得就近選擇在條件較差的學校就讀。

（2）民辦學校變相成為公辦學校的師資培訓基地?！睹褶k教育促進法》規(guī)定，公、民辦學校教師應享受同等待遇，但政府對民辦教師的管理一直處于放任自流狀態(tài)，民辦學校的教師因無法享受與公辦學校教師同等的教育教學、業(yè)務培訓、身份認證、職務晉升、養(yǎng)老保險等待遇，而導致教師隊伍不穩(wěn)定，影響其教育教學質量的提高。多數(shù)民辦中小學校的教師在民辦學校先工作幾年，獲得了教育教學經驗后，再跳槽到公辦學校任教，民辦學校的管理者戲稱這種現(xiàn)象為 “民辦學校是公辦學校培養(yǎng)師資的黃埔軍校”。但卻少有公辦學校的教師自愿流動到民辦學校任教。

（3）就讀民辦義務教育學校的學生無法取得學籍。就讀民辦學校的學生其遷出校因利益之爭不按規(guī)定將學籍卡交出，不肯開具轉學證明已是常事，而民辦學校屬地教育行政部門因沒有學籍卡則不給入學就讀民辦學校的學生辦理學籍注冊，導致民辦學校學生身份的不確定性，影響學生的學習情緒，影響學生家長給子女的學業(yè)安排，影響民辦學校的招生計劃。

（4）規(guī)范升級但促進措施未同步跟進。自2006年以來，政府對民辦學校的規(guī)范逐步升級，早已經到了嚴管級別程度，而促進民辦教育發(fā)展的政策與措施則極少看到；相關政策法律環(huán)境壓縮了民辦教育的生存空間，政府偏好于采用管理公辦學校的方式管理民辦學校，使得民辦學校的發(fā)展難顯個性特色。政府要求公辦學校做的，同樣要求民辦學校做到，但卻又無相關配套措施。例如，為加強校園安全保衛(wèi)工作，要求民辦學校與公辦學校一樣安裝攝像頭、聘請保安，增加人防技防措施；為做好此項工作，公辦學校享受著政府安保技防、人防費的專項資助，而民辦學校則得不到任何資助。

4.財務環(huán)境的窘境

（1）辦學資金來源單一，政府助資責任缺位。民辦學校與公辦學校最本質的區(qū)別就是投資辦學，既然是投資辦學，就應有持續(xù)穩(wěn)定的資金注入。但中國絕大多數(shù)民辦學校都是以學養(yǎng)學的辦學模式，學生學費是民辦學校最主要的經濟來源，而義務教育的學生本應是免費教育，收取學生學費明顯違背了《義務教育法》的相關規(guī)定，于是民辦學校只得打出各種政策擦邊球，以維持學校的正常運轉。對同樣為社會承擔了義務教育任務的民辦學校，政府不僅不承擔培養(yǎng)費用，就連義務教育學生的生均公用經費也不愿意足額撥付。有些地方政府甚至以學生自動放棄義務教育權力為由完全不撥付該款；即使是那些與政府簽訂了委托培養(yǎng)義務教育學生任務的民辦學校，政府在撥付教育培養(yǎng)費的時候往往會以各種理由扣除部分資金，少有獲得全額撥付的學校。

（2）民辦教育發(fā)展基金虛位。《民辦教育促進法》規(guī)定，各級政府應建立民辦教育發(fā)展專項基金，但到目前為止國家還沒有制定出專項基金援助民辦義務教育學校的運行機制?，F(xiàn)實的情況是，只有極少數(shù)的地方政府建立了民辦教育發(fā)展專項基金，且只有極少數(shù)的民辦學校獲得過政府專項基金的資助，一旦民辦學校因資金鏈斷裂不能正常運轉，民辦學校只能落得個倒閉關門的下場。

（3）辦學籌資困難。由于我國公共財政支持民辦教育的機制還未建立，與民辦教育發(fā)展相適應的優(yōu)惠政策也未配套，民辦學校貸款融資更是困難，挫傷了舉辦者繼續(xù)投資民辦教育的積極性，多數(shù)民辦學校面臨辦學資金的困難，即使有雄厚的資金，也不敢輕易投入其中。

由于民辦義務教育遭遇諸多辦學的困境，許多投資者紛紛退出了民辦義務教育的辦學。據(jù)統(tǒng)計，全國民辦初中和民辦小學校的數(shù)量在達到2005年的高峰后便逐年減少（2005年民辦初中4608所、民辦小學6242所），并有繼續(xù)下降的態(tài)勢。

二、民辦義務教育走出困境的出路與對策

造成民辦義務教育如此尷尬的窘境，主要責任在政府而不是民辦學校，民辦義務教育的發(fā)展要擺脫這些困擾，筆者認為政府應從三個方面革新和突圍。一是要創(chuàng)設有利于義務教育階段民辦學校特色發(fā)展的政策和社會環(huán)境，準確定位民辦學校的法人屬性；二是要創(chuàng)新管理措施，建立分類管理民辦義務教育學校的制度；三是要構建公共財政框架下新型的政府與民辦義務教育學校的關系。

1.創(chuàng)設環(huán)境

創(chuàng)設環(huán)境的突圍，就是政府要創(chuàng)設有利于義務教育階段民辦學校特色發(fā)展的政策和社會環(huán)境。一是要提高民辦義務教育的存在和發(fā)展的必然性和必要性的認識。義務教育階段民辦學校的發(fā)展，有利于促進教育事業(yè)“重中之重”任務的落實，加快普及和鞏固九年義務教育的進程。民辦義務教育的發(fā)展，有助于解決當前因社會轉型所帶來的流動人口子女就學難的問題。民辦義務教育，順應了多種社會需求，緩解了選擇教育給公辦學校帶來的種種壓力。二是要加強民辦義務教育意義的教育宣傳工作，尤其要加強地方黨政一把手對民辦義務教育的認識教育，建議在各級黨校學習培訓課程中增加《民辦教育促進法》的課程學習，要使得各級領導充分認識到民辦教育是社會主義教育事業(yè)的重要組成部分，民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進教育改革的重要力量。發(fā)展民辦義務教育，對于深化辦學體制改革，拓寬教育投資渠道，促進教育資源合理配置，形成教育競爭機制，都具有重要的現(xiàn)實意義。三是要清理法律相關文件，改善法制環(huán)境，將各部委有關針對民辦教育的法律文件和部門規(guī)章調整為一致，不再出現(xiàn)歧義或相背。四是新聞媒體在報道民辦學校的宣傳過程中，應與公辦學校的報道一視同仁，應以正面報道為主，堅決打擊媒體敲詐民辦學校的行為。五是給民辦學校一個準確的法律屬性定位。建議可參照湖南省的做法，將民辦學校定性為自收自支的事業(yè)單位，這樣既可解決民辦學校教師與公辦學校教師同等待遇的問題，還可促進公、民辦學校教師之間的合理流動。

2.管理革新

政府管理革新的突圍，一是要創(chuàng)新管理措施，建立分類管理民辦義務教育學校的制度。建議率先將民辦義務教育學校實行分類管理試點，按照營利性、非營利性對民辦義務教育學校進行分類登記注冊。民辦教育的營利性和非營利性問題，一直是社會重點關注的問題，而備受爭議，也是民辦學校難以獲得同等待遇的重要原因之一。如果將民辦義務教育學校實施分類管理，可以允許營利性和非營利性民辦義務教育學校并存，但要明確各自的性質與所有權。營利性民辦學校要按照企業(yè)運作方式實施自主經營，其管理辦法按照企業(yè)經營管理辦法實施，其不再享受非營利性民辦學校的政策；非營利性民辦學校則按照公益組織運作方式組織實施。對非營利性民辦學校要給予類似公辦學校的政策支持，包括享受稅收減免、政府給予一定的專項資助、鼓勵多渠道社會資金的投入、教師享受與公辦學校教師等同的社會地位等等。與此同時，政府和捐助人、捐助機構也要對資金的使用情況進行嚴格監(jiān)管，以保證辦學資金全部用于教育教學建設，防止資金流失。二是政府要將民辦義務教育列入社會發(fā)展規(guī)劃。無論民辦義務教育學校其性質如何，都是寶貴的教育資源，都應該充分利用，因此，各地政府部門在做社會發(fā)展規(guī)劃時，特別是在做當?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃時應列入總體規(guī)劃，避免教育資源的浪費，也有利于民辦義務教育學校的穩(wěn)步發(fā)展。

3.角色轉換

政府角色轉換的突圍，就是要構建公共財政框架下新型的政府與民辦義務教育學校的關系。新《義務教育法》規(guī)定,國家實行義務教育,對義務教育階段的受教育者免收學雜費。為了實現(xiàn)義務教育,現(xiàn)政府采取的措施是由政府投資直接舉辦義務教育學校，即政府通過稅收等方式取得的財政資金直接投資舉辦學校,然后招收學生,以實現(xiàn)國家的教育目標。但這并不是唯一的方式，還可采取的另一種方式是政府向非營利性機構購買教育機會 （或學位）。這里的非營利性教育機構主要是指民辦學校。

政府向民辦學校購買教育后,將履行兩者職能，扮演兩種角色：一是政府作為教育購買者,履行教育出資的職能。學生就讀民辦學校之后,在培養(yǎng)關系上發(fā)生了變動，即由進入公辦學校學習轉為接受民辦學校的教育,但這并不意味著放棄國家對其出資接受進行義務教育的權利。這時政府向民辦學校購買教育學位將它提供給受教育者。于是教育經費的投入方向要發(fā)生變動，由以前的將培養(yǎng)經費投入到公辦學校,轉而投向民辦學校。作為買賣雙方的政府與民辦學校此時是一種對等的契約關系。政府作為“買者”要履行出資責任，民辦學校作為“賣者”要按合同提供合格的教育服務。當然政府的出資額以公辦學校的生均教育經費為標準,超過部分由受教育者承擔。雙方如果發(fā)生糾紛,可適用民法中的合同法。二是政府作為教育服務的管理者,防止民辦學校為了獲取更多的利潤,蓄意降低隱性投入從而損害教育質量。

在新型關系下,由于民辦學校獲得了與公辦學校同樣的教育撥款的機會，將會極大地拓寬辦學經費的來源，激發(fā)辦學積極性,更多的教育機會將會被提供出來。首先是民辦學校將會加大對教育的投入，不會再搞短期行為，這在很大程度上緩解了我國教育機會不足的緊張局面。其次是有利于教育中“準市場”的形成,在公共財政框架下，政府根據(jù)在校學生數(shù)來決定對學校的撥款額，于是民辦學校也可以為通過在“準市場”中爭取生源來獲得政府的教育經費。這樣就增加了教育機會,有利于競爭環(huán)境的形成。對于政府來說,可以降低教育資源配置的成本。在這樣一種新的背景下，政府與民辦學校的關系將變得更為清晰簡單，公、民辦學校之間師生的不平等待遇問題、民辦義務教育學校的財務困境等諸多問題將會迎刃而解，民辦義務教育學校的生存狀況將得到改善，辦學活動將充滿活力。