農(nóng)村土地“三權(quán)分置”背景下放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的“黃鋪模式”

葉青?李全勝

摘要：農(nóng)村土地“三權(quán)分置”背景下放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新。潛山市黃鋪鎮(zhèn)黃鋪村在多年實(shí)踐的基礎(chǔ)上，走出一條“黨建引領(lǐng)、村社一體、村企共建、多方共贏”的放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之路，盤(pán)活了農(nóng)村土地資源，加快了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)了群眾增收致富，實(shí)現(xiàn)了共同富裕奔小康的目標(biāo)，對(duì)于村級(jí)發(fā)展很有借鑒意義。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;經(jīng)營(yíng)權(quán);家庭農(nóng)場(chǎng);農(nóng)業(yè)合作社

“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，這是農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置后，我國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新?！盵1]農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的重點(diǎn)是放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這將有利于更好堅(jiān)持集體對(duì)土地的所有權(quán)，更好保障農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的承包權(quán)，更好用活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。潛山市黃鋪村在多年實(shí)踐的基礎(chǔ)上，走出了一條“黨建引領(lǐng)、村社一體、村企共建、多方共贏”的放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之路，助推了鄉(xiāng)村全面振興。

一、“黃鋪模式”的生成背景

土地制度是農(nóng)村最大的制度，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的根基，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的“魂”。集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”，中國(guó)農(nóng)村土地又經(jīng)歷了一次重大制度變遷。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行集體所有、農(nóng)戶(hù)承包、多元經(jīng)營(yíng)，讓土地要素流動(dòng)起來(lái)，是改革的制度創(chuàng)新。但在推進(jìn)中，也會(huì)面臨一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：一是有地?zé)o人種。一家一戶(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)比較效益低，加上年輕人外出務(wù)工，家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)面臨勞動(dòng)力困境。這樣土地流轉(zhuǎn)應(yīng)運(yùn)而生，但由于資本的逐利性，對(duì)整片的田、平畈的地，能夠吸引大戶(hù)流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)，而丘陵地區(qū)的田地、山區(qū)的田地，因經(jīng)營(yíng)成本高、機(jī)械耕作難，大戶(hù)不愿流轉(zhuǎn)，許多田地被拋荒、無(wú)人耕種。二是有人無(wú)地種。隨著國(guó)家層面對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)力度加大，許多城市人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員等運(yùn)籌社會(huì)資本，都想投入農(nóng)村，優(yōu)質(zhì)田地基本都已讓大戶(hù)承包，有錢(qián)也難以找到合適的地塊。三是有人有地還難種。無(wú)論是已承包經(jīng)營(yíng)的大戶(hù)，還是準(zhǔn)備進(jìn)入農(nóng)村發(fā)展的大戶(hù)，在發(fā)展中都會(huì)遇到一些障礙，面臨“兩難問(wèn)題”：一方面，做一家一戶(hù)群眾工作難。農(nóng)民組織化程度不高，簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議、矛盾糾紛化解、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，對(duì)專(zhuān)業(yè)從事經(jīng)營(yíng)的大戶(hù)都是難題。另一方面，整片推進(jìn)機(jī)械化耕作難。田地集聚度越高，機(jī)械化效率越高，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)，每塊田地都有分隔的界線，消除界線群眾不愿意、不同意，僅僅依靠大戶(hù)很難實(shí)現(xiàn)“小田并大田”。在放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)過(guò)程中，如何有效解決這些問(wèn)題，特別是讓山區(qū)、丘陵區(qū)耕作質(zhì)量不高的土地要素“活”起來(lái)，對(duì)整體推進(jìn)農(nóng)村改革、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、助推脫貧攻堅(jiān)都有現(xiàn)實(shí)意義。

黃鋪村就是面臨這些困境的“典型村”。2005年由3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個(gè)村合并而成，轄64個(gè)村民組?！包S鋪是個(gè)泥巴崗，泥土板結(jié)禾不長(zhǎng);三天不雨苗發(fā)黃，好女不嫁黃鋪郎。”這首“打油詩(shī)”是舊黃鋪村的形象寫(xiě)照。黃鋪村屬于典型的丘陵地貌，農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。水利方面，村內(nèi)沒(méi)有河流經(jīng)過(guò)，農(nóng)田用水靠“建池塘、天下雨”蓄水;農(nóng)田方面，丘陵地區(qū)農(nóng)田，呈梯級(jí)分布，難以成片，耕作條件差;林地方面，大多是石子山、黃泥巴，山上都是多年也長(zhǎng)不大、長(zhǎng)不高、長(zhǎng)不直的“小老松”。特別是并村后，村級(jí)負(fù)債149萬(wàn)元，這樣一個(gè)資源不優(yōu)、人心渙散的村該如何發(fā)展？村“兩委”一班人統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)：農(nóng)村發(fā)展還是要做活土地經(jīng)營(yíng)文章。通過(guò)大膽探索、改革創(chuàng)新，以市場(chǎng)化方式、組織化路徑盤(pán)活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓黃鋪村由一個(gè)“負(fù)債村”變成了“富裕村”，成為全省村級(jí)發(fā)展的標(biāo)桿。

二、“黃鋪模式”的路徑選擇

農(nóng)村改革關(guān)鍵在“地”，農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)也在“地”?！包S鋪路徑”就是按照“黨建引領(lǐng)、村社一體、村企共建、多方共贏”的思路，有效盤(pán)活農(nóng)村土地資源，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

（一）通過(guò)“黨建引領(lǐng)”，提高農(nóng)民組織化程度。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的目的，就是把分散到農(nóng)戶(hù)的土地資源集中起來(lái)。通過(guò)村集體組織集中土地資源，就必須提升村班子的組織力，發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用。黨的十九大報(bào)告提出“實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶(hù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接?！盵2]如何銜接起來(lái)？就是要走農(nóng)村市場(chǎng)化發(fā)展路子，使分散的農(nóng)民聯(lián)合成為一個(gè)有機(jī)的整體。提升農(nóng)民組織化程度，關(guān)鍵要建強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織。“村黨組織領(lǐng)導(dǎo)有力、村班子團(tuán)結(jié)協(xié)作，把黨員群眾聚在一起，變單打獨(dú)斗為抱團(tuán)發(fā)展”，這是黃鋪發(fā)展的“秘訣”。

（二）通過(guò)“村社一體”，提高土地規(guī)?；潭取Ｒ源寮w為主體，成立錦繡農(nóng)林專(zhuān)業(yè)合作社，以此為平臺(tái)，動(dòng)員農(nóng)民以土地入股，將土地逐年流轉(zhuǎn)到村集體，形成規(guī)模效益。在流轉(zhuǎn)中堅(jiān)持三項(xiàng)原則：一是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)到哪里，土地流轉(zhuǎn)到哪里，推進(jìn)“小田并大田”。通過(guò)合作社將所屬范圍內(nèi)的土地、山場(chǎng)全部流轉(zhuǎn)到村集體，涉及到的土地進(jìn)行田園化改造。二是組界確界，戶(hù)界確畝，實(shí)現(xiàn)“確權(quán)不確地”。農(nóng)戶(hù)土地界限自然消除，有利于土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。三是農(nóng)戶(hù)自愿流轉(zhuǎn)。如果農(nóng)戶(hù)愿意自耕自種，就在水利設(shè)施近、耕作條件好區(qū)域整塊劃給?！懊繎?hù)一塊田”能夠?yàn)槿罕娊邮?，這樣有效消除了規(guī)?；鬓D(zhuǎn)與個(gè)性化要求之間的矛盾。全村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)1.5萬(wàn)畝，占總面積的64%。

（三）通過(guò)“村企共建”，提高主體的市場(chǎng)化程度。做好經(jīng)營(yíng)文章，提升土地效益。錦繡農(nóng)園農(nóng)林有限責(zé)任公司以村“兩委”為理事、村書(shū)記為董事長(zhǎng)、村民代表為股東、全體村民為股民，經(jīng)營(yíng)管理村集體相關(guān)產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)不是村集體的“專(zhuān)業(yè)”特長(zhǎng)，于是采取“村級(jí)公司+市場(chǎng)主體”兩種方式，村企共建發(fā)展產(chǎn)業(yè)。一方面，村級(jí)公司選準(zhǔn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)經(jīng)營(yíng)花卉苗木、油茶等長(zhǎng)效產(chǎn)業(yè)，“政策有支持、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)小、預(yù)期收益穩(wěn)”，有效將上級(jí)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目和資金轉(zhuǎn)化為村級(jí)集體資產(chǎn)，收益用于村級(jí)基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)，發(fā)揮了支持資金的最大效益;另一方面，通過(guò)招商引資大力引進(jìn)符合村級(jí)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的市場(chǎng)主體，使之愿意到村發(fā)展。注重引進(jìn)項(xiàng)目與鄉(xiāng)村旅游相結(jié)合，重點(diǎn)發(fā)展瓜蔞、葡萄、藍(lán)莓、桑葚等采摘類(lèi)產(chǎn)業(yè)。目前全村已引進(jìn)近20家新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)現(xiàn)了“四季有花、四季有果”;依托現(xiàn)有基礎(chǔ)，又做起了鄉(xiāng)村旅游“文章”，建設(shè)了鄉(xiāng)村旅游接待中心和10余公里的自行車(chē)綠道，以“共享單車(chē)”方式，將美麗鄉(xiāng)村示范點(diǎn)、特色產(chǎn)業(yè)基地有效串接，形成休閑采摘、農(nóng)事體驗(yàn)的“鄉(xiāng)村旅游圈”，一個(gè)環(huán)境優(yōu)美、產(chǎn)業(yè)振興的鄉(xiāng)村正在呈現(xiàn)。

（四）通過(guò)“多方共贏”，提高發(fā)展的共享化程度。任何一項(xiàng)改革模式，實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人受益才是成功的。如何堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，有效放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分調(diào)動(dòng)多方積極性，實(shí)現(xiàn)村級(jí)集體、市場(chǎng)主體、廣大農(nóng)戶(hù)多方共贏，是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”需要達(dá)到的目標(biāo)，也是農(nóng)村改革發(fā)展的方向所在。黃鋪村的改革之路，就是建立在多方共贏的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)了發(fā)展方式的創(chuàng)新與活力。從村級(jí)集體來(lái)看，無(wú)論是村級(jí)公司發(fā)展、還是引進(jìn)市場(chǎng)主體發(fā)展，村級(jí)產(chǎn)業(yè)都得到了振興;從市場(chǎng)主體來(lái)看，從村集體流轉(zhuǎn)土地，減少了經(jīng)營(yíng)成本，減輕了群眾工作壓力;從廣大農(nóng)戶(hù)來(lái)看，減小了流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)流轉(zhuǎn)土地有租金、在企務(wù)工有報(bào)酬，增收就有了保障。目前，全村超過(guò)1/4的勞動(dòng)力在村內(nèi)農(nóng)林基地就地就近就業(yè)。

三、“黃鋪模式”的經(jīng)驗(yàn)借鑒

完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”辦法，發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，突出抓好家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社兩類(lèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，支持小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，建立健全集體資產(chǎn)各項(xiàng)管理制度，完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能，發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟(jì)，賦予雙層經(jīng)營(yíng)體制新的內(nèi)涵。潛山市黃鋪村放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)路徑，契合了新發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)了共同富裕奔小康的目標(biāo)，對(duì)于村級(jí)發(fā)展很有借鑒意義。

（一）有效實(shí)現(xiàn)了集體優(yōu)勢(shì)與市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)相結(jié)合。黨的十八大提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。在農(nóng)村發(fā)展過(guò)程中，有時(shí)人們總是將市場(chǎng)與集體分開(kāi)來(lái)看，黃鋪村發(fā)展之路，就是有效將集體優(yōu)勢(shì)與市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，讓專(zhuān)業(yè)的人干專(zhuān)業(yè)的事，讓專(zhuān)業(yè)的事由專(zhuān)業(yè)的人干。村集體善于做群眾工作，通過(guò)合作社形式流轉(zhuǎn)土地，讓農(nóng)民入股，通過(guò)土地整理實(shí)現(xiàn)集中成片;再發(fā)揮市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)土地資源引進(jìn)市場(chǎng)主體，發(fā)展村級(jí)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)村級(jí)發(fā)展藍(lán)圖。為有效避免村級(jí)公司與市場(chǎng)主體同域競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，采取兩個(gè)方式：一是分業(yè)經(jīng)營(yíng)，村級(jí)公司發(fā)展長(zhǎng)效產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)瓜果等短期產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮了各自比較優(yōu)勢(shì);二是分塊經(jīng)營(yíng)，村道沿線、集中區(qū)域地塊用于招商引資，留給市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)，其它地塊村級(jí)公司發(fā)展花卉苗木、油茶等產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化利用。在鄉(xiāng)村振興的大背景下，更多的社會(huì)資本將投入農(nóng)村，作為鄉(xiāng)村工作的重點(diǎn)是要營(yíng)造環(huán)境，做好流轉(zhuǎn)等基礎(chǔ)性工作，才能讓市場(chǎng)主體發(fā)展快、發(fā)展好。

（二）有效破解了集體經(jīng)濟(jì)如何做強(qiáng)的難題?！包S鋪路徑”最可貴的是通過(guò)盤(pán)活土地資源，以農(nóng)業(yè)為主體發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。有三個(gè)做法值得借鑒：一是發(fā)展要有“市場(chǎng)意識(shí)”。集體經(jīng)濟(jì)如何發(fā)展，關(guān)鍵還是要克服“等靠要”思想，切實(shí)提高市場(chǎng)意識(shí)，在競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)展壯大。以工業(yè)化理念、市場(chǎng)化方式、組織化路徑，利用自身優(yōu)勢(shì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，村級(jí)成立合作社，集中流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)的土地;成立農(nóng)林公司，經(jīng)營(yíng)土地資源，實(shí)現(xiàn)了集體壯大、企業(yè)發(fā)展、群眾致富。二是立足自身實(shí)際和優(yōu)勢(shì)，成立“經(jīng)營(yíng)實(shí)體”，重點(diǎn)做好經(jīng)營(yíng)文章。搶抓政策支持機(jī)遇，發(fā)展花卉苗木、油茶等長(zhǎng)效特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“集中土地資源變資產(chǎn)、轉(zhuǎn)化扶持資金變股金、農(nóng)民土地入股變股東”另一層面的“三變”改革。三是善于最大程度地利用“隱性資源”。村集體成立實(shí)體公司，如何與市場(chǎng)主體開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，關(guān)鍵就在于利用自身發(fā)展優(yōu)勢(shì)。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，往往大多注重的都是能看到的“顯性資源”，如辦公樓、廠房、光伏電站等自持物業(yè)、自持資產(chǎn)，其實(shí)還有一塊不易發(fā)現(xiàn)的“隱性資源”，就是村集體比市場(chǎng)主體更易利用的資源，如農(nóng)村土地通過(guò)盤(pán)活經(jīng)營(yíng)權(quán)可助推村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、上級(jí)項(xiàng)目和資金可通過(guò)村集體公司承接轉(zhuǎn)化為村級(jí)固定性或經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、發(fā)展的政策和信息村集體可有效轉(zhuǎn)化為發(fā)展機(jī)遇。

（三）有效提升了土地集聚規(guī)模經(jīng)營(yíng)的水平。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，關(guān)鍵就是如何有效集中、集約利用土地資源。黃鋪村探索的“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)到哪里、土地流轉(zhuǎn)到里”和“組界確界、戶(hù)界確畝”的村集體集中流轉(zhuǎn)土地的路徑，切實(shí)實(shí)現(xiàn)了“小田并大田”、“一組一塊田”，有效解決了村級(jí)如何集聚土地資源的難題，實(shí)現(xiàn)了土地機(jī)械化耕作、規(guī)?；?jīng)營(yíng)。村集體作用得到充分發(fā)揮，所有權(quán)權(quán)能得到體現(xiàn)。

（四）有效探索了推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展路徑。鄉(xiāng)村振興是大的課題，涉及到方方面面。黃鋪村在鄉(xiāng)村振興的路徑探索上，重點(diǎn)做到“六個(gè)好”，以建強(qiáng)基層組織引領(lǐng)發(fā)展，以土地資源的盤(pán)活發(fā)展產(chǎn)業(yè)、帶動(dòng)振興：一是好書(shū)記。“要加強(qiáng)基層黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)，注重培養(yǎng)選拔有干勁、會(huì)干事、作風(fēng)正派、辦事公道的人擔(dān)任支部書(shū)記，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)鄉(xiāng)親們脫貧致富奔小康?！盵3]黃鋪村黨委書(shū)記被群眾總結(jié)為“心眼好、腦子活、膽子大、手腳勤、能吃虧”，是推動(dòng)黃鋪村發(fā)展的“主心骨”。二是好班子。以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，組織力強(qiáng)、戰(zhàn)斗力強(qiáng)、創(chuàng)新力強(qiáng)、服務(wù)力強(qiáng)。三是好思路。黨建引領(lǐng)、村社一體、村企共建、多方共贏，是可推廣的有效路徑。四是好產(chǎn)業(yè)?！爱a(chǎn)業(yè)興旺，是解決農(nóng)村一切問(wèn)題的前提。鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)要振興?！蔽迨呛铆h(huán)境。堅(jiān)持人與自然和諧共生，走鄉(xiāng)村綠色發(fā)展之路，讓良好生態(tài)成為鄉(xiāng)村振興的支撐點(diǎn)。建設(shè)好美麗鄉(xiāng)村，留住田園風(fēng)光和鄉(xiāng)村記憶，讓村內(nèi)處處是花園果園、旅游樂(lè)園。六是好鄉(xiāng)風(fēng)。讓群眾全程參與發(fā)展，以發(fā)展的成效引導(dǎo)鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)。黃鋪村通過(guò)“六個(gè)好”，推進(jìn)了產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。

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基金項(xiàng)目：2019年安徽省黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)重點(diǎn)課題成果 QS2019146