PISA2018解讀：教育治理的現(xiàn)狀與反思

趙茜 趙東方

摘要基于PISA2018中國四省市學校和學生問卷的相關數(shù)據(jù)，對四省市教育治理的現(xiàn)狀進行分析與反思。物質保障上，教育投入成效顯著，硬件設施、信息化方面尤為突出，但在師資配置上尚有不足；制度建設上，教育信息公開程度不足，但家校合作較好，質量保障措施較有效；文化建設上，學校文化及創(chuàng)造性課外活動仍有提升空間。從教育治理的走向上看，政府要進一步加大投入力度，保障師資；理清政府、學校、市場和社會的權責邊界，創(chuàng)新多元參與機制；平衡秩序與自由，激發(fā)辦學活力；根據(jù)不同文化土壤，開展有差異的治理。

關鍵詞PISA2018；國際學生評估項目2018；教育治理；學校治理；教育資源配置；制度建設；文化建設；家校合作

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2020）01-0010-06

教育治理是國家治理體系的重要部分，是多元主體共同管理教育公共事務的過程。[1]在教育領域，如何使利益相關者有效參與管理，如何理順政府、市場、學校和社會之間的關系，使其各歸其位、各負其責，是教育治理現(xiàn)代化過程中需要深入思考的問題。本文將基于中國北京、上海、江蘇和浙江四省市參與PISA2018（Programme for International Student Assessment，國際學生評估項目）測試的情況，圍繞資源保障、制度建設和文化建設，對學生和學校問卷反映出的四省市教育治理的現(xiàn)狀進行分析（文中數(shù)據(jù)皆使用OECD公布的PISA2018數(shù)據(jù)，遵循OECD技術要求進行加權處理，學生層數(shù)據(jù)聚集到學校層計算），并進一步梳理出教育治理的未來走向。

一、資源保障：教育資源配置的成效與不足

在推進教育高質量公平發(fā)展的過程中，確保公平的責任主要在政府。公平是對利益關系調整和資源配置合理性的價值判斷。[2]在教育治理的過程中，政府首先應在資源配置上起到基礎性的保障作用。

1. 教育硬件投入成效顯著

PISA2018從基礎設施和教學材料的數(shù)量和質量等角度考查了學校的硬件情況，并且合成了教育資源短缺指數(shù)。數(shù)據(jù)結果顯示，我國四省市學校教育資源短缺指數(shù)低于OECD均值，在78個參測國家（地區(qū)）中排名63，低于多數(shù)發(fā)達國家及認知測試高表現(xiàn)國家?；谝陨蟽热菘梢园l(fā)現(xiàn)，從學校自身視角判斷，教育資源已經(jīng)基本滿足了教育教學需要，特別是縱向地與自身比較，學校的硬件條件得到不斷改善。這說明我國長期以來的教育投入，特別是在基本辦學條件上的投入成效顯著。

在長期城鄉(xiāng)二元結構的背景下，城市在辦學條件上有了更多的積累。從城鄉(xiāng)均衡的角度（本文將教育行政劃定的縣鎮(zhèn)學校歸為農村學校），使用T檢驗分析不同指標的城鄉(xiāng)差異，可以發(fā)現(xiàn)教育資源短缺指數(shù)在城鄉(xiāng)間存在顯著差異（見表1）。通過進一步分題目分析可以發(fā)現(xiàn)，除基礎設施的質量城鄉(xiāng)差異不大之外，農村在教學材料的數(shù)量和質量、基礎設施的數(shù)量上仍落后于城市。政府應繼續(xù)堅持在薄弱校改造、農村學校硬件改善方面下功夫。

2. 師資配置需加大投入力度

教師隊伍是國家教育質量的重要保障。從教師數(shù)量配置上看，四省市總體的生師比較低，平均10.71位學生配備1位老師，位列參測國家（地區(qū)）46名（見表1）。單純從國際排名來看，四省市總體教師數(shù)量配置處于國際中上水平。但該數(shù)據(jù)包括了在編不在崗的教師數(shù)以及職工數(shù)，而在其他各國家（地區(qū)），此項數(shù)據(jù)僅涉及教師和協(xié)助教學的教輔兩類人員。從結合學校實際的角度進行分析，報告中所反映出的師資短缺程度表明我國師資數(shù)量和質量上短缺嚴重。PISA2018將教師和教輔人員的數(shù)量和質量合成了教育人員短缺指數(shù)，四省市該指數(shù)的國際排名第7，意味著教師和教輔人員數(shù)量不足，質量不高。特別是在農村地區(qū)，短缺指數(shù)接近1（最高值），短缺程度極其嚴重（見表1）。

將生師比與班額進行比較后發(fā)現(xiàn)，教師數(shù)量不足的問題非常嚴重。四省市平均班額為41.67，位居參測國家（地區(qū)）首位?！督逃筷P于進一步加強中小學校校舍建設與管理工作的通知》中曾明確“城市小學、中學每班班額分別不超過45人和50人”“農村非完全小學、完全小學和初中每班班額分別不超過30人、45人和50人”。PISA2018的四省市參測學校為初中和高中校，雖平均班額未超教育部規(guī)定標準，但與國際水平差距甚遠。該結果一方面反映出四省市超高的教育效率，教師承受了巨大工作量，卻培養(yǎng)了世界上學業(yè)表現(xiàn)最好的學生；另一方面，也反映出教師配置的不合理。單純以生師比作為編制配比標準，忽視了班級作為基本教學單位的實際，導致班額居高不下。結構性缺編導致小規(guī)模學校師資嚴重不足，農村學校“包班教學”“跨多個學科教學”“跨多個年級教學”等現(xiàn)象非常普遍。[3]

教師入職學歷也是師資配置的重要方面，我國高水平師資尚顯不足。從世界范圍來看，一國（地區(qū)）持證上崗的教師比例越高，其平均閱讀成績越高（相關系數(shù)為0.41）；且擁有高學歷教師越多，該國家（地區(qū)）平均閱讀成績越高（相關系數(shù)為0.36）。從四省市的數(shù)據(jù)來看，持證上崗的教師比例高達97.56%，位列參測國家（地區(qū)）第9，表明政策落實情況較好。但高學歷教師比例偏低，如擁有碩士和博士學位的教師分別占7.68%和0.15%，位于國際后列，農村學校尤其缺乏高學歷教師（見表1）。吸引高學歷人才加入教師隊伍，是提升教師隊伍整體素質的重要路徑。

3. 教育信息化建設成效顯著

科技的發(fā)展推動了教育領域的信息化發(fā)展，PISA2018從學校電子產(chǎn)品的軟硬件配置、信息技術與教學的整合程度、學校在信息化使用上的激勵措施等方面反映了學校信息化程度。數(shù)據(jù)顯示，四省市學校的信息化程度已經(jīng)遠遠超過了OECD發(fā)達國家水平，各項配置都非常高：九成左右的學校都配備了教學適用的電子設備且使用程度較高，并提供了相應技術支持（學習資源、學習平臺和專業(yè)人員等）（見表2）。相比硬件，教學軟件配置略顯不足。從城鄉(xiāng)比較來看，農村學校的信息化配備落后于城市學校，在配置較高的電子產(chǎn)品和適用于教學的軟件上都略顯缺乏。

教育部于2018年印發(fā)的《教育信息化2.0行動計劃》提出，到2022年要基本實現(xiàn)“三全兩高一大”（教學應用覆蓋全體教師、學習應用覆蓋全體適齡學生、數(shù)字校園建設覆蓋全體學校，信息化應用水平和師生信息素養(yǎng)普遍提高，建成“互聯(lián)網(wǎng)+教育”大平臺）的發(fā)展目標。從現(xiàn)有結果來看，四省市在教育信息化方面已然進入2.0階段。教育信息化從教育系統(tǒng)的基礎性和結構性因素，發(fā)展為在教育現(xiàn)代化進程中能夠發(fā)揮戰(zhàn)略性和全局性作用的關鍵因素，正產(chǎn)生越來越大的社會影響。同時，我們要警惕教育信息化在促進教育公平的同時可能帶來新的不公平，避免信息化資源向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)聚集的問題。[4]

二、制度建設：多元參與的現(xiàn)實與矛盾

多元參與中，各利益相關主體利益的協(xié)調和責任的分配是尤其需要關注的問題。多元參與包括多個層次和類型，阿恩斯坦（Sherry Arnstein）在描述公民參與規(guī)劃社區(qū)時提出了參與的8個層次：操縱、引導、告知、咨詢、勸解、合作、授權、公民控制。其中操縱與引導處于無公眾參與階段，告知、咨詢與勸解處于表面參與階段，合作、授權和公民控制則處于公民權力階段。[5] PISA2018考查了表面參與階段的“告知”以及公民權力階段的“合作”兩類活動，并從政府和學校角度分析了質量保障措施。

1. 教育信息公開程度不高

多元參與的初始階段和層次是“告知”，尊重公眾對于教育的知情權。PISA2018圍繞學校成績數(shù)據(jù)公開的問題，設計了相關題目。從數(shù)據(jù)結果來看，四省市教育信息的公開情況整體落后于國際水平，其中農村地區(qū)更低（見表3）。

隨著證據(jù)為本決策理念的深入，已經(jīng)有73.19%的學校報告其成績數(shù)據(jù)被教育行政部門長期追蹤，但面向家長公布的比例卻低了10多個百分點，而面向公眾公布的比例僅為2.45%，這反映出教育信息公布的制度尚未形成。最看重“分數(shù)”的是教育行政部門，因此解決“唯分數(shù)”難題的首要環(huán)節(jié)可能在政府。

2. 家校合作的水平較高

家校合作是學校和家庭兩個利益相關主體間的關系調整，合作是多元參與的較高水平。PISA2018集中考查了不同層次的家校合作情況。

總體上講，四省市家校合作的方式多，各種方式的使用頻率均列參測國家（地區(qū)）前15名（含）以內，尤其是家長對于學生學習情況的關注，處于國際前列。這與我國尊師重教的傳統(tǒng)有關，家長對于教育歷來非常重視。但從合作的層次和水平來看，家長參與仍處于低層次，主要是了解學習情況，而參與學?；顒雍凸芾聿欢?。同時，城鄉(xiāng)之間存在差異，農村家校合作程度普遍不高，但在“參與當?shù)貙W校管理組織（如家長協(xié)會）”這一項數(shù)據(jù)上，農村反而高于城市。

3. 質量保障措施較多

PISA2018認為開展內外部評估、以書面形式明確學校課程計劃與教育目標等十項措施能有效保障和提高教學質量。四省市絕大多數(shù)學校采取了相應的措施，其中超過95.00%的學校采取了“內部評估/自我評估”“以書面形式明確學校課程計劃與教育目標”“系統(tǒng)記錄師生考勤和專業(yè)發(fā)展等數(shù)據(jù)”等六項措施，切實保障了四省市學校教學質量（見表5）。

從高比例措施和比例略低的保障措施對比可以看出，四省市的政府主導力量比較突出，學校對于質量也非常重視，但在專業(yè)保障上力度略顯不足。71.32%的學校會“定期向一名或多名專家開展持續(xù)性的以改善學校為目的的咨詢”，在參測國家（地區(qū)）中排第23位。在政府發(fā)起的舉措中，89.74%的學校采取“外部評估”，絕對數(shù)量已經(jīng)較多，但在參測國家（地區(qū)）中排第29位，相對位置不太高，仍需引入更多外部力量共同參與評估，促進學校發(fā)展。

另外，采納頻率高的很多措施都是過程性的，“留痕”的記錄多，但對學生發(fā)展的解釋不足。如90.66%的學校能“形成學生成績標準的書面說明”，這意味著仍有近10.00%的學校不能幫助學生明確自己成績所對應的能力水平，更遑論基于成績表現(xiàn)改進學習。四省市學校和政府都將教育質量聚焦于考試分數(shù)，卻忽視了分數(shù)背后的意義，對學生長遠發(fā)展的利益考慮略顯不足。

三、文化建設：學校育人生態(tài)的創(chuàng)設和維護

學校治理是教育治理的基本單元。著眼學生全面發(fā)展，形成良好的育人生態(tài)是學校內部治理的要點。PISA2018關注了學校內部師生的狀態(tài)，以及學校開展創(chuàng)造性課外活動的情況。

1. 學校內部生態(tài)待改善

師生在學校的狀態(tài)以及對學校的感知是學校生態(tài)的重要體現(xiàn)。PISA2018考查了學生對于學校競爭和合作氛圍的感知，并且從阻礙學生學習的學生行為和教師行為方面分析了不健康的學校文化。

四省市學生的學校競爭知覺、學校合作知覺均高于OECD平均水平（-0.01和0.00），處于國際中上水平，合作傾向更高；相較于農村學校，城市學校的競爭氛圍和合作氛圍都更強。對于四省市學生，控制了學生和學校的家庭經(jīng)濟社會文化地位指數(shù)之后，學生的競爭知覺每增加一個單位，閱讀成績顯著增加4.05分；而合作知覺不能預測閱讀成績，也就意味著更具競爭性的學校文化可能與學生閱讀成績提升有正相關。

2. 師生不良行為破壞學校文化

包括吸煙、酗酒、吸毒、逃課、欺凌以及不尊重教師等行為在內的學生不良行為，是學校不健康文化的典型表現(xiàn)。PISA2018請校長評價本校學生有多少上述行為，并合成了阻礙學習的學生行為指數(shù)?？傮w上看，四省市阻礙學習的學生行為略高于所有參測國家（地區(qū)）平均水平（-0.02）（見表6），問題不突出。從各類行為的具體表現(xiàn)來看（見表7），城市學生的不良行為對學習的影響更大，但就“對老師不夠尊重”這一項內容來說，農村學生的不尊重行為略高于城市學生，折射出農村對教育的漠視。新“讀書無用論”沉渣泛起，需引起重視。

教師忽視學生個性化需求、缺勤、不愿變革、過于嚴厲、備課不充分等都是學校不健康文化在教師行為上的主要體現(xiàn)。PISA2018將上述行為合成了阻礙學生學習的教師行為指數(shù)，四省市該指數(shù)得分高于所有參測國家（地區(qū)）平均水平（-0.01），位列第10（見表6），問題較為嚴重，城市教師的情況更為嚴重。究其原因，可能因為城市教師的工作壓力更大，更易形成不良文化。如何處理和緩解城市教師出現(xiàn)的系列問題，需要學校和教育行政部門共同努力。

3. 學校開設創(chuàng)造性課外活動仍有提升空間

學校開展創(chuàng)造性課外活動是提升學生綜合素質的重要方式，關系到學生的長遠利益。相較四省市學生在三個領域認知測試中的優(yōu)異表現(xiàn)，學校為學生提供課外活動的國際排名僅為第18，仍有很大提升空間（見表8）。

從表8可以看出，四省市學校開展的創(chuàng)造性課外活動仍然以知識性和技能型為主，如讀書社團（興趣小組）位居國際排名第2，美術活動和講座位居國際排名第8。形式更加豐富的樂隊、戲劇等活動因與升學和考試的關系較不緊密，國際排名僅為中上。

城鄉(xiāng)課外活動的開展存在較大差異。除了美術社團和美術活動以外，其他各項活動的開展情況農村都低于城市，這種差距從3%～15%不等。在“樂隊、管弦樂隊或合唱團”“講座或研討會”“辯論社團（興趣小組）或辯論活動”等需要充足和專業(yè)師資的活動上，農村學校的開展最為不足。四省市中只有四成多學校與當?shù)貓D書館合作，農村地區(qū)的合作比例更低，究其原因可能源于我國鄉(xiāng)村社區(qū)圖書館得到的投入資金少，只開展借閱活動、開放時間次數(shù)少、不開展閱讀活動。[6]農村文化荒蕪和空心化情況嚴重，學校成為文化聚集地，可能需要發(fā)揮輻射作用，而不是吸引作用。

四、未來展望：推進教育治理現(xiàn)代化

“推進教育治理與過去教育改革思路一脈相承，與簡政放權、教育行政職能轉變、建設現(xiàn)代學校制度等是一致的，是對一直在進行的教育管理改革的深化”，其價值目標是辦成“好教育”，“使內在于又超越于多元主體利益之上的學生的根本利益和長遠利益，以及社會的根本利益和長遠利益，能得到最大化的實現(xiàn)?！盵7]PISA測試關注15歲學生的表現(xiàn)和發(fā)展，提醒我們將學生的利益作為教育治理關注的重點，強調政府主導，深化教育領域“放管服”改革。

1. 持續(xù)加大投入，提升教師數(shù)量和質量

PISA2018問卷結果顯示，四省市學校硬件充足性和信息化建設都處于國際前列，充分展示出我國不斷加大教育投入的成果，也顯示出政府主導的重要成效。但四省市師資短缺現(xiàn)象嚴重，班額居高不下的現(xiàn)實狀況也不可忽視。國家在持續(xù)增加教育投入、降低大班額的同時，應根據(jù)班級數(shù)核定教師編制，保證教師數(shù)量充足，同時為教師實現(xiàn)自身更高專業(yè)發(fā)展追求提供更多支持。

2. 理清權責邊界，創(chuàng)新多元參與機制

目前，多元主體在教育過程中權責不清、參與不足的問題還十分凸顯。PISA2018問卷中家校合作的結果顯示，家長主動與學校溝通的情況相較教師主動與家長溝通的情況，在國際排名中高出14位，而兩種情況的百分比相差不大。這意味著，國際上多數(shù)國家教師的溝通更為主動，而我國家長反而更加積極，家長參與學校教育的意愿強烈。但與此同時，家長們也會抱怨學校將更多責任推給家長。以上顯示出家庭和學校的責任邊界不明，需進一步創(chuàng)新合作機制。另外，PISA2018結果顯示專家在學校發(fā)展中參與不足，表明學校更多是在“閉門辦學”。教育行政部門和學校管理者應注意更充分地引入“外腦”，保證多元參與。

3. 平衡秩序與自由，激發(fā)辦學活力

PISA2018問卷結果顯示，四省市教師不良行為較多，如不愿變革、不能因材施教等。在工作量較大、行政事務繁多的情況下，大批教師職業(yè)倦怠，學校辦學活力亟待激發(fā)。一方面增加教師數(shù)量迫在眉睫，另一方面需通過平衡集權與分權，重塑教育治理中的新型政校關系。政府層面應明確“底線要求”，放棄對分數(shù)和升學率的過分追求，給予學校更多的指導和服務，加強教育去行政化，積極探索教育家辦學。學校內部要加強治理，給予教師和學生更為民主、寬容的氛圍，并協(xié)調利用更多社會資源。

4. 基于不同文化土壤，開展有差異治理

PISA測試為我們提供了國際尺度，讓不同文化有了比較的可能，但我們更應清醒地認識到我國教育的特殊土壤。我國的現(xiàn)代科層制和市場經(jīng)濟都不成熟，“在擴大微觀教育領域基層參與式民主的同時，還要致力于建設現(xiàn)代科層制政府、完善教育行政機構與職能，以及更好地規(guī)范市場并促進市場健康發(fā)育?！盵8] PISA2018問卷結果顯示，四省市學校成績數(shù)據(jù)向公眾發(fā)布的程度在國際排名中位列倒數(shù)，但這并不表明我們需要盲目公布成績。在我國考試結果高利害的大背景下，盲目擴大知情范圍可能會進一步侵犯學生的根本利益。公眾知情權和學生的根本利益需要謹慎平衡，要從學生的長遠利益出發(fā)進行制度設計。此外，PISA2018結果顯示城市和農村教育問題不同，需要不同的治理方式。未來，國家應加強對農村的補償，改善鄉(xiāng)村教師待遇，發(fā)揮農村學校在農村發(fā)展中的文化輻射作用，吸引市場和社會更多主體參與辦學。

參考文獻：

[1][7][8] 褚宏啟.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014，（10）：4-11.

[2] 褚宏啟.關于教育公平的幾個基本理論問題[J].中國教育學刊，2006，（12）：1-4.

[3] 周興平，陳姝，程含蓉.鄉(xiāng)村學校教師結構性缺編的困境與對策[J].教育評論，2018，（5）：116-119.

[4] 胡欽太.回顧與展望：中國教育信息化發(fā)展的歷程與未來[J].電化教育研究，2019，（12）：5-13.

[5] Arnstein S R.A ladder of citizen participation[J].Journal of the American Institute of Planners，1969，35（4）：216-224.

[6] 王春梅.透視農村基層圖書館閱讀的文化困惑[J].新世紀圖書館，2019，（11）：5-9，67.

注釋：

① 本文系2017年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“區(qū)縣教育治理模式及其對學校效能的影響機制研究”（項目批準號：17YJC880135）的研究成果。