高校財(cái)務(wù)預(yù)算改革探討

周方達(dá) 周曉東 李健

[摘要]在2015年國(guó)家推進(jìn)“雙一流”高校建設(shè)與2017年開(kāi)始進(jìn)行的政府會(huì)計(jì)改革的雙重背景下，預(yù)算管理在高校財(cái)務(wù)管理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。面對(duì)新形勢(shì)，高?，F(xiàn)有的財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作暴露出不少新問(wèn)題，如機(jī)制不健全、編制不全面、定額標(biāo)準(zhǔn)不合理等。文章以NA高校為例，對(duì)其財(cái)務(wù)預(yù)算現(xiàn)狀進(jìn)行分析，就高校財(cái)務(wù)預(yù)算改革的途徑與措施進(jìn)行探討。

[關(guān)鍵詞]高校;財(cái)務(wù)預(yù)算;政府會(huì)計(jì)改革

[DOI]1013939/jcnkizgsc202009141高校財(cái)務(wù)預(yù)算不僅是收入籌措與支出控制的重要依據(jù)，更反映一定時(shí)期內(nèi)學(xué)校發(fā)展需要的財(cái)務(wù)資源配置方向和重點(diǎn)，因而在高校財(cái)務(wù)管理中居于特別重要的地位。然而，高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理存在諸多缺陷，影響了財(cái)務(wù)預(yù)算管理的有效性，甚至對(duì)高校的穩(wěn)定運(yùn)行及發(fā)展產(chǎn)生了不良影響。在高校施行政府會(huì)計(jì)制度改革的背景下，高校預(yù)算管理改革將有效改變過(guò)去的現(xiàn)狀，更好地服務(wù)于“雙一流”高校的建設(shè)與發(fā)展。文章以NA高校為例，對(duì)此進(jìn)行分析和探討。

1高校財(cái)務(wù)預(yù)算現(xiàn)狀——以NA高校為例

2017年10月，財(cái)政部印發(fā)了《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》（財(cái)會(huì)〔2017〕25號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《制度》）（2019年1月1日起施行）。

11缺乏健全的預(yù)算管理機(jī)制

NA高校采取的預(yù)算編制工作流程是：首先由不同職能部門擬定需要承擔(dān)的定額指標(biāo)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算等，并依照部門自身的發(fā)展計(jì)劃，編制相應(yīng)的年度支出預(yù)算，而后由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算編制、匯總等相關(guān)管理工作，最后成立專門的財(cái)務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行預(yù)算審批。但是在這種機(jī)制下，NA高校預(yù)算管理部門經(jīng)常會(huì)忽視統(tǒng)籌兼顧各個(gè)職能部門的要求。例如，在《制度》第五部分中提到：設(shè)立“單位內(nèi)部調(diào)劑”項(xiàng)目，反映單位本年財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金在單位內(nèi)部不同項(xiàng)目等之間的調(diào)劑金額。但在實(shí)際情況中，NA高校并未設(shè)置“單位內(nèi)部調(diào)劑”項(xiàng)目，導(dǎo)致預(yù)算工作對(duì)于各職能部門而言更多的是一種任務(wù)或者約束，高校預(yù)算管理部門也難以對(duì)預(yù)算編制進(jìn)行精細(xì)化管理，重投入而輕績(jī)效，[1]各職能部門甚至可能會(huì)通過(guò)巧設(shè)名目來(lái)多報(bào)預(yù)算。

12收入預(yù)算編制不全面

依照《制度》的相關(guān)要求，高校收入需要全部納入到學(xué)校預(yù)算中，不能出現(xiàn)遺漏的情況，更加不能在預(yù)算以外設(shè)置收入項(xiàng)目。而實(shí)際情況下，NA高校中部分機(jī)構(gòu)存在私設(shè)“小金庫(kù)”的情況，沒(méi)有將一些必須納入到預(yù)算管理的收入納入高校綜合收入預(yù)算中，很多資本性支出形成的資產(chǎn)（如公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備物資等）和國(guó)家自然資源等資產(chǎn)都沒(méi)有在決算報(bào)告中反映，違背了高?？沙掷m(xù)發(fā)展的規(guī)律。[2]

13預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)制定不合理

《制度》中規(guī)定，單位要按照統(tǒng)一年度編制報(bào)表。然而縱觀NA高校現(xiàn)有預(yù)算編制，不但依照自然年編制當(dāng)年的年度預(yù)算，還根據(jù)學(xué)年制將每年9月學(xué)生入學(xué)時(shí)收取的學(xué)費(fèi)，用作來(lái)年直至8月的各項(xiàng)開(kāi)支。這就導(dǎo)致當(dāng)年以及次年的事業(yè)結(jié)余科目余額無(wú)法真實(shí)反映學(xué)校財(cái)務(wù)狀況，學(xué)校無(wú)法實(shí)時(shí)進(jìn)行預(yù)算控制。[3]以2015年為例，如圖1所示NA高校全面預(yù)算支出4782萬(wàn)元，但是僅有1749萬(wàn)元的支出指標(biāo)下達(dá)到了各院系部門，對(duì)于部門基金、科研費(fèi)用等經(jīng)費(fèi)，學(xué)校一般不會(huì)進(jìn)行大的調(diào)整，而占據(jù)全部預(yù)算6157%的人員費(fèi)用由學(xué)?？刂?，全部預(yù)算中僅有38%左右的經(jīng)費(fèi)屬于二級(jí)預(yù)算范疇，預(yù)算定額制定不合理。

2高校財(cái)務(wù)預(yù)算改革問(wèn)題成因

21事業(yè)單位行業(yè)會(huì)計(jì)制度不規(guī)范

之前政府事業(yè)單位行業(yè)會(huì)計(jì)制度太多（至少11個(gè)行業(yè)制度），沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，不同行業(yè)之間的可比性差，且與國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和核算基礎(chǔ)（權(quán)責(zé)發(fā)生制）不一致。這就導(dǎo)致了NA高校與企業(yè)、國(guó)外高校的預(yù)算管理交流進(jìn)程受到影響，不利于NA高校的改革發(fā)展。

22思想認(rèn)識(shí)不足

高校本身在運(yùn)營(yíng)中強(qiáng)調(diào)以教學(xué)為主，加上上級(jí)財(cái)政撥款的存在，沒(méi)有能夠形成對(duì)于預(yù)算管理的深入認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，很多高校在財(cái)務(wù)管理中采用的都是“報(bào)賬型”模式，導(dǎo)致財(cái)會(huì)工作陷于被動(dòng)。并且，由于財(cái)務(wù)部門不熟悉其他部門的業(yè)務(wù)，導(dǎo)致無(wú)法做到預(yù)算的細(xì)化，不能夠充分考慮高校未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)的發(fā)展計(jì)劃，影響了資金的優(yōu)化配置。

3高校財(cái)務(wù)預(yù)算改革的途徑——以NA高校為例

31構(gòu)建并完善財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)“雙軌”機(jī)制

以《制度》中“財(cái)務(wù)報(bào)表編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表編制以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)”的原則作為出發(fā)點(diǎn)，從保證預(yù)算管理順利運(yùn)行的角度，高校應(yīng)該立足自身實(shí)際情況，設(shè)置相應(yīng)的預(yù)算會(huì)計(jì)部門，確保其具備獨(dú)立性和權(quán)威性。NA高校預(yù)算會(huì)計(jì)部門應(yīng)該包括財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門等部門的負(fù)責(zé)人，確保其能夠做好預(yù)算管理日常工作，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)的雙向負(fù)責(zé)。同時(shí)，預(yù)算會(huì)計(jì)部門應(yīng)該在各個(gè)學(xué)院以及部門設(shè)置預(yù)算管理專員，負(fù)責(zé)預(yù)算方案編制以及執(zhí)行結(jié)果分析，形成相對(duì)完善的預(yù)算管理體系，調(diào)動(dòng)各職能部門對(duì)于自身工作的積極性，在高校內(nèi)部形成全員參與預(yù)算編制的思想，在確保各項(xiàng)工作順利開(kāi)展的同時(shí)，也能夠增強(qiáng)凝聚力。同時(shí)做好績(jī)效的計(jì)算與分析。以平行記賬為例，對(duì)于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)下“財(cái)政撥款收入”“零余額賬戶用款額度”“庫(kù)存現(xiàn)金”“銀行存款”和“其他貨幣資金”科目發(fā)生增減變動(dòng)時(shí)，在預(yù)算會(huì)計(jì)下應(yīng)同時(shí)進(jìn)行會(huì)計(jì)處理。

32全面編制收入預(yù)算

高校收入預(yù)算是預(yù)算的基礎(chǔ)，從財(cái)務(wù)部門的角度，需要在日常工作中重視與高校其他職能部門的溝通與交流，依照《制度》，進(jìn)行實(shí)時(shí)預(yù)算管理，并將一些原本游離在預(yù)算以外的收入整理后，根據(jù)不同職能部門的特點(diǎn)，給予相應(yīng)的管理經(jīng)費(fèi)，調(diào)動(dòng)其參與收入預(yù)算編制的積極性和能動(dòng)性，同時(shí)也可以保證各項(xiàng)收入預(yù)算能夠得到全面實(shí)現(xiàn)。在改革過(guò)程中，如果本年度預(yù)算收入支出表規(guī)定的項(xiàng)目的名稱和內(nèi)容同上年度不一致，依照《制度》，需要對(duì)以前年度預(yù)算收入支出表項(xiàng)目的名稱以及數(shù)字進(jìn)行追溯調(diào)整，將調(diào)整后金額填入本年度預(yù)算收入支出表的“上年數(shù)”欄。從保證預(yù)算收入及時(shí)入賬的角度，高校還應(yīng)該采取切實(shí)可行的措施，加大對(duì)于預(yù)算收入的催繳力度，以學(xué)費(fèi)為例，嘗試依照不同學(xué)院的學(xué)費(fèi)繳納率，對(duì)津貼補(bǔ)助的比例進(jìn)行確定，以此來(lái)調(diào)動(dòng)其催繳學(xué)費(fèi)的積極性，而對(duì)于在預(yù)定時(shí)間內(nèi)學(xué)費(fèi)繳納比例超出既定標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)院，可以給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。

33強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)管

在高校財(cái)務(wù)預(yù)算改革環(huán)節(jié)，需要切實(shí)做好預(yù)算監(jiān)管工作，確保預(yù)算能夠得到科學(xué)執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行不僅僅是對(duì)《制度》的貫徹落實(shí)，也可以為預(yù)算評(píng)價(jià)及考核提供依據(jù)，因此，在執(zhí)行過(guò)程中，必須做好相應(yīng)的控制和信息反饋工作。對(duì)于NA高校而言，不能將預(yù)算編制與執(zhí)行分離，出現(xiàn)“編制歸編制、執(zhí)行歸執(zhí)行”的情況。如果確實(shí)需要對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，則需要嚴(yán)格依照相應(yīng)的程序，提交預(yù)算調(diào)整申請(qǐng)，在上報(bào)相關(guān)部門審批的情況下，對(duì)預(yù)算調(diào)整手續(xù)進(jìn)行履行。從保證資金合理使用，減少資金浪費(fèi)的角度，高校應(yīng)該針對(duì)收入進(jìn)行集中管理，例如《制度》中第一部風(fēng)第四點(diǎn)規(guī)定：“單位對(duì)基本建設(shè)投資應(yīng)當(dāng)按照本制度規(guī)定統(tǒng)一進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，不再單獨(dú)建賬，但是應(yīng)當(dāng)按項(xiàng)目單獨(dú)核算，并保證項(xiàng)目資料完整?！盢A高校應(yīng)當(dāng)構(gòu)建相應(yīng)的資金結(jié)算中心，避免二級(jí)單位濫用資金的行為，使得所有的財(cái)務(wù)信息都能夠真實(shí)完整。

34調(diào)整預(yù)算決策方式

《制度》規(guī)定，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)要適度分離并相互銜接，全面、清晰地反映單位的財(cái)務(wù)信息與預(yù)算執(zhí)行信息。具體來(lái)講，一是在財(cái)務(wù)預(yù)算編制環(huán)節(jié)，預(yù)留一定的預(yù)備費(fèi)用，避免在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)不可預(yù)測(cè)問(wèn)題引發(fā)的資金短缺;二是應(yīng)該確保財(cái)務(wù)預(yù)算工作的民主性和透明性。各項(xiàng)預(yù)算計(jì)劃必須經(jīng)由各部門提出申請(qǐng)，確立相應(yīng)的專項(xiàng)預(yù)算資金，嚴(yán)格落實(shí)專家評(píng)審和民主決策制度，采用聽(tīng)證會(huì)的形式，構(gòu)建起相應(yīng)的評(píng)價(jià)體系框架，如圖2所示。項(xiàng)目完成后，管理部門應(yīng)該安排專家組做好驗(yàn)收和審計(jì)工作，對(duì)于多余的資金，需要返還給財(cái)務(wù)部門，統(tǒng)一安排使用;三是應(yīng)該調(diào)整預(yù)算編制周期。具體來(lái)講，應(yīng)該適當(dāng)延長(zhǎng)預(yù)算編制的時(shí)間，將來(lái)年的預(yù)算資料收集提前到每年的第四季度，確保在預(yù)算年度開(kāi)始時(shí)能夠正視下達(dá)部門預(yù)算，在推動(dòng)預(yù)算執(zhí)行的同時(shí)，減少會(huì)計(jì)核算的財(cái)務(wù)調(diào)整。

4結(jié)論

在國(guó)家建設(shè)“雙一流”高校的新時(shí)期，高校的辦學(xué)質(zhì)量不斷提高，其本身的財(cái)務(wù)管理狀況也出現(xiàn)了很大的變化， NA高校作為其中具有代表性的綜合性重點(diǎn)大學(xué)，高校領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)管理人員應(yīng)該遵照《制度》的相關(guān)規(guī)定，做好財(cái)務(wù)預(yù)算改革工作，為高校自身乃至整個(gè)教育事業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)保障。

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