新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的有效路徑

[摘要]改革開(kāi)放40年以來(lái)，我國(guó)內(nèi)部審計(jì)在防范企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、改善公司運(yùn)營(yíng)、促進(jìn)公司持續(xù)健康發(fā)展等方面發(fā)揮了巨大作用。文章在回顧黨領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)歷史進(jìn)程的基礎(chǔ)上，總結(jié)歸納了我國(guó)各單位以及國(guó)外健全完善內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制的經(jīng)驗(yàn)做法，分析了當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)體制下企業(yè)內(nèi)部審計(jì)存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出了新時(shí)代加強(qiáng)黨對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的政策建議。

[關(guān)鍵詞]新時(shí)代;內(nèi)部審計(jì);黨的領(lǐng)導(dǎo);有效路徑

[DOI]1013939/jcnkizgsc202007156

改革開(kāi)放40年以來(lái)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，內(nèi)部審計(jì)初步形成了法律法規(guī)與行政規(guī)章相結(jié)合的制度體系。我國(guó)內(nèi)部審計(jì)制度的建立與變革與經(jīng)濟(jì)體制改革緊密契合。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨和國(guó)家賦予了內(nèi)部審計(jì)新的使命，要加強(qiáng)黨對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。因此，必須認(rèn)真回顧內(nèi)部審計(jì)的歷程、經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題，深層次研究探討黨對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的有效方法和路徑。

1中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)審工作的歷史進(jìn)程

回顧我國(guó)內(nèi)部審計(jì)發(fā)展歷程，其發(fā)展是伴隨著我黨領(lǐng)導(dǎo)下經(jīng)濟(jì)體制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷演化的。改革開(kāi)放以來(lái)內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展大致可分為四個(gè)階段：起步建立階段、穩(wěn)固提高階段、轉(zhuǎn)型完善階段、深化改革階段。

（1）起步建立階段（1978—1991年）。1978年十一屆三中全會(huì)以來(lái)，全國(guó)的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)入以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心上來(lái)，改革開(kāi)放就此拉開(kāi)序幕。1982年憲法規(guī)定我國(guó)建立起審計(jì)機(jī)關(guān)，實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度。1983年，國(guó)務(wù)院發(fā)布通知，強(qiáng)調(diào)建立和健全部門、單位的內(nèi)部審計(jì)，大中型企業(yè)事業(yè)單位，可結(jié)合實(shí)際工作設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著我國(guó)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的開(kāi)始。1985年，國(guó)務(wù)院發(fā)布規(guī)定提出，政府各部門及國(guó)有大中型企業(yè)必須實(shí)行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督制度。1987年，為適應(yīng)我國(guó)內(nèi)部審計(jì)發(fā)展需要，我國(guó)成立了中國(guó)內(nèi)部審計(jì)學(xué)會(huì)。1988年，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《審計(jì)條例》，推動(dòng)了內(nèi)部審計(jì)工作的進(jìn)一步發(fā)展。

（2）穩(wěn)固提高階段（1992—2001年）。1992年，黨的十四大明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，與此同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)也轉(zhuǎn)型進(jìn)入新階段。1994年通過(guò)的《審計(jì)法》，首次將審計(jì)工作的制度規(guī)范上升到法律層面。1995年修訂后的《內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》，提出企業(yè)必須建立內(nèi)部審計(jì)部門。1998年，審計(jì)署實(shí)施“三定法案”，將內(nèi)部審計(jì)的行業(yè)管理工作全部交接給中國(guó)內(nèi)部審計(jì)學(xué)會(huì)。

（3）轉(zhuǎn)型完善階段（2002—2011年）。2002年內(nèi)部審計(jì)學(xué)會(huì)更名為內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)，至此我國(guó)也形成了以國(guó)家審計(jì)為指導(dǎo)，以協(xié)會(huì)為行業(yè)管理的內(nèi)部審計(jì)運(yùn)行機(jī)制。2003年審計(jì)署再次修訂規(guī)定，明確指出審計(jì)機(jī)關(guān)從直接指導(dǎo)與監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)內(nèi)審協(xié)會(huì)進(jìn)行間接指導(dǎo)、監(jiān)督與管理。2005年，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)布通知，針對(duì)中央企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)工作作了全面部署。2010年國(guó)務(wù)院《審計(jì)法實(shí)施條例》明確了行政單位的內(nèi)審工作在國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督下開(kāi)展。

（4）深化改革階段（2012年至今）。2012年黨的十八大召開(kāi)之后，我國(guó)進(jìn)一步加快了內(nèi)部審計(jì)的改革步伐。2015年，中共中央辦公廳指出2020年要基本形成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督體制。2018年，黨中央組建成立了中央審計(jì)委員會(huì)，習(xí)近平總書(shū)記指出，要努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，提到加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督和指導(dǎo);同年，審計(jì)署修訂了關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的新規(guī)定。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，如何推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)履行好新時(shí)代的職責(zé)與使命，更好地服務(wù)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，將成為中國(guó)內(nèi)部審計(jì)必須堅(jiān)持的主要發(fā)展任務(wù)。

2國(guó)內(nèi)內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)體制

在我黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)體制是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革、政府及行業(yè)組織強(qiáng)制性變遷而建立發(fā)展起來(lái)的。歸納起來(lái)，內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)體制大致可分為5類：董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部審計(jì)、監(jiān)事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部審計(jì)、經(jīng)理層領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部審計(jì)、董事會(huì)和CEO雙重領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部審計(jì)、合署辦公。下文主要以部分行政單位、中央企業(yè)為例，介紹主要內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。

（1）行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制。大多數(shù)的行政事業(yè)單位沒(méi)有按要求設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門，有的基本依附于紀(jì)檢監(jiān)察部門或與其合并、有的與財(cái)務(wù)部共同設(shè)立財(cái)務(wù)審計(jì)科，形式各式各樣，基本上以外聘審計(jì)機(jī)構(gòu)人員對(duì)其下屬事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)。這種情況下，審計(jì)人員的獨(dú)立性將受到限制。內(nèi)審人員較容易被單位內(nèi)部的利益關(guān)系左右，容易帶有偏見(jiàn)，即使發(fā)現(xiàn)問(wèn)題也可能不匯報(bào)，無(wú)法真正做到審計(jì)獨(dú)立、公正、客觀。審計(jì)結(jié)論也往往是常規(guī)問(wèn)題，提出的審計(jì)整改建議基本流于形式。

（2）中央企業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。中央企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制發(fā)展較行政事業(yè)單位成熟。大部分的中央企業(yè)由總經(jīng)理管理，其他的分別屬于董事會(huì)、副總經(jīng)理、監(jiān)事會(huì)管理。以我公司為例，在內(nèi)蒙古公司黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，我公司獨(dú)立設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)并向本單位董事會(huì)及管理層報(bào)告工作，同時(shí)接受總部及本單位的雙重領(lǐng)導(dǎo)。其他中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)體制各有不同，例如，ZSH集團(tuán)則獨(dú)立成立審計(jì)局，下設(shè)審計(jì)分局，審計(jì)局直接歸董事長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，下屬單位的內(nèi)審部門歸本單位的主要負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)審工作既接受本單位的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又接受審計(jì)局的領(lǐng)導(dǎo)。作為重要的中央企業(yè)，其地位已經(jīng)決定了必須始終堅(jiān)定地接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

3國(guó)外內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)體制

不同的政治經(jīng)濟(jì)制度，不同的經(jīng)濟(jì)體制的影響，對(duì)于內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制的作用和影響也不盡相同。例如美國(guó)，一般情況下公司董事會(huì)里都有審計(jì)委員會(huì)，審計(jì)委員會(huì)中的委員是高層管理者以外的股東，審計(jì)委員會(huì)是內(nèi)部審計(jì)部門的最高決策機(jī)構(gòu)，內(nèi)部審計(jì)報(bào)告可直接上報(bào)到審計(jì)委員會(huì)，這與我國(guó)企業(yè)不同，內(nèi)審部門在組織中具有很強(qiáng)的獨(dú)立性和權(quán)威性。再例如英國(guó)，董事會(huì)對(duì)公司內(nèi)審系統(tǒng)的建設(shè)負(fù)有總責(zé)任，董事會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)，審計(jì)委員會(huì)主要負(fù)責(zé)批準(zhǔn)審計(jì)計(jì)劃及報(bào)告董事會(huì)等，為內(nèi)部審計(jì)提供獨(dú)立性保證，并且負(fù)責(zé)監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)。公司一般采用雙重報(bào)告形式，內(nèi)部審計(jì)部門在向管理層報(bào)告的同時(shí)還要向?qū)徲?jì)委員會(huì)報(bào)告。

4當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)體制下企業(yè)內(nèi)部審計(jì)存在的問(wèn)題

（1）公司管理層對(duì)內(nèi)部審計(jì)重視程度不高。內(nèi)部審計(jì)能否發(fā)揮自身作用與管理層的重視程度息息相關(guān)。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，更關(guān)注業(yè)務(wù)發(fā)展和業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)，一些企業(yè)管理者未能充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部審計(jì)對(duì)于提升企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益以及管理水平的作用。內(nèi)部審計(jì)作為一個(gè)監(jiān)督管理部門，往往被忽視和邊緣化，有的中小企業(yè)甚至未單獨(dú)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門，內(nèi)部審計(jì)職責(zé)劃分混亂，內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性被嚴(yán)重削弱。

（2）審計(jì)整改流于形式化。被審計(jì)單位對(duì)于內(nèi)部審計(jì)普遍存有抵觸情緒，對(duì)于內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題往往重視程度不夠。后續(xù)整改工作也往往存在畏難推諉情緒，整改積極性和主動(dòng)性較差，整改工作流于形式化，存在整改不徹底、整改質(zhì)量不高等問(wèn)題。審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并未從根本上得以改正和解決，審計(jì)監(jiān)督的效果被大大削弱，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題更是屢查屢犯。

（3）審計(jì)成果運(yùn)用不到位。一方面，內(nèi)部審計(jì)往往是事后審計(jì)，例如，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，一般企業(yè)基本上都是在領(lǐng)導(dǎo)干部離任很久后才開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)。審計(jì)工作成果較為滯后，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題對(duì)于業(yè)務(wù)發(fā)展未起到糾正指導(dǎo)作用;另一方面，審計(jì)成果向管理成果轉(zhuǎn)化不到位，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題最終僅僅以出具報(bào)告告終，后續(xù)對(duì)于審計(jì)建議如何被采納、審計(jì)成果如何促進(jìn)業(yè)務(wù)發(fā)展和管理水平提升，管理層也未予以關(guān)注和重視。

（4）審計(jì)問(wèn)責(zé)力度不夠。內(nèi)部審計(jì)多數(shù)是針對(duì)業(yè)務(wù)發(fā)展領(lǐng)域，問(wèn)題也都是針對(duì)經(jīng)營(yíng)管理的方方面面，公司管理層一般只關(guān)注違反當(dāng)黨規(guī)黨紀(jì)和法律法規(guī)的黨員干部進(jìn)行問(wèn)責(zé)和處理，很少對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行責(zé)任追究，特別是面臨提拔的干部，不愿暴露問(wèn)題和追究責(zé)任。此外，內(nèi)部審計(jì)問(wèn)題也未真正納入到被審計(jì)單位的業(yè)績(jī)考核中，審計(jì)責(zé)任追究未能發(fā)揮作用，審計(jì)監(jiān)督也未起到震懾作用。

5加強(qiáng)黨對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的有效工作方法和路徑

（1）改革內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)現(xiàn)黨委直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)。目前，大部分企業(yè)單位是在董事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下工作，審計(jì)報(bào)告向董事會(huì)匯報(bào)。加強(qiáng)黨對(duì)內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)，可以借鑒紀(jì)檢監(jiān)察工作領(lǐng)導(dǎo)體制，集團(tuán)內(nèi)部審計(jì)部門直接在集團(tuán)黨委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。地方各級(jí)內(nèi)部審計(jì)部門在同級(jí)黨委和上級(jí)內(nèi)部審計(jì)部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。由黨委領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)，審計(jì)工作對(duì)黨委負(fù)責(zé)，有助于增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的權(quán)威性，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督力度。

（2）提高內(nèi)部審計(jì)的政治站位。內(nèi)部審計(jì)往往僅關(guān)注企業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展問(wèn)題，政治敏銳性不高，政治站位不夠。在新時(shí)代，內(nèi)部審計(jì)人員應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代特色社會(huì)主義思想和十九大精神，深入掌握國(guó)家的重大政策部署。以政治意識(shí)提高政治站位，從全局性來(lái)分析和對(duì)待問(wèn)題，客觀揭示企業(yè)發(fā)展中的問(wèn)題并提出整改建議。內(nèi)部審計(jì)人員要把內(nèi)部審計(jì)工作的全過(guò)程納入政治軌道，始終堅(jiān)持把握大局，推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)工作全覆蓋。

（3）黨委執(zhí)行審計(jì)問(wèn)責(zé)，強(qiáng)化審計(jì)問(wèn)責(zé)力度和審計(jì)成果運(yùn)用。將內(nèi)部審計(jì)與黨建相結(jié)合，由黨委直接決策審計(jì)問(wèn)責(zé)事項(xiàng)，除了對(duì)審計(jì)問(wèn)題進(jìn)行整改及處罰外，對(duì)于重大違規(guī)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，應(yīng)該交由黨委對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及人員遵照黨規(guī)黨紀(jì)進(jìn)行責(zé)任追究，切實(shí)做到懲前毖后、治病救人的作用。

（4）建立審計(jì)與其他部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)力度。當(dāng)前國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)要求中央企業(yè)要建立健全違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究工作體系。責(zé)任追究工作由公司黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)黨委對(duì)本單位責(zé)任追究工作負(fù)總責(zé)。內(nèi)審部門作為歸口部門，協(xié)同其他部門對(duì)受理的違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行核查并認(rèn)定責(zé)任，研究提出處理意見(jiàn)。大力推進(jìn)該項(xiàng)工作，將有利于提升公司合規(guī)經(jīng)營(yíng)水平，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的抓手來(lái)落實(shí)，切實(shí)加強(qiáng)黨對(duì)內(nèi)部審計(jì)的組織領(lǐng)導(dǎo)。

（5）落實(shí)下級(jí)單位黨委的整改責(zé)任。將下級(jí)單位的黨委作為審計(jì)整改的主體，把下級(jí)黨委書(shū)記作為落實(shí)整改的第一責(zé)任人，下級(jí)內(nèi)部審計(jì)部門協(xié)同監(jiān)督完成整改工作。對(duì)于整改不積極、不徹底的情況，由黨委負(fù)責(zé)對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行督辦，設(shè)定整改時(shí)限及要求，將整改工作作為黨委任免領(lǐng)導(dǎo)干部的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，同黨委責(zé)任追究、黨建工作相掛鉤，有利于推動(dòng)整改工作，有利于審計(jì)成果向管理成果的有效轉(zhuǎn)化。

（6）強(qiáng)化審計(jì)成果作為黨委任免領(lǐng)導(dǎo)干部的重要作用。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，改變當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部任免與審計(jì)成果相脫離的現(xiàn)狀，把任中審計(jì)成果作為領(lǐng)導(dǎo)干部任免、考核的重要依據(jù)，有利于將真正干實(shí)事的領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展、提拔，為公司的經(jīng)營(yíng)發(fā)展儲(chǔ)備精英干部。

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[作者簡(jiǎn)介]孟欣（1988—），女，滿族，內(nèi)蒙古呼和浩特人，中國(guó)移動(dòng)通信集團(tuán)內(nèi)蒙古有限公司，中級(jí)審計(jì)師，碩士學(xué)位，經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)。