健康碼：技術(shù)治理的邏輯和挑戰(zhàn)

榮智慧

2020年春，“健康碼”成了中國人的新“身份證”。在新型冠狀病毒蔓延的特殊時(shí)期，它甚至有著決定個(gè)人“命運(yùn)”的權(quán)力。

通過呈現(xiàn)紅黃綠三種顏色，這個(gè)包含了身份證信息和個(gè)人活動(dòng)范圍的二維碼，為持有者提供了一個(gè)可視化的身份—健康、具有潛在健康風(fēng)險(xiǎn)乃至需要隔離。人們出行的自由與否，要完全依賴健康碼背后運(yùn)行的程序的判定。

健康碼不是什么新事物。至少從20世紀(jì)90年代末開始，中國政府就已經(jīng)在探索“電子政務(wù)”的可能性。啟動(dòng)自十年前的“移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)”時(shí)代，則帶來了“更高、更快、更強(qiáng)”的數(shù)字化圖景。

歡呼還來得太早。在一張張綠色、黃色、紅色二維碼組成的萬花筒里，問題也從圖案背后浮現(xiàn)：由系統(tǒng)自動(dòng)判定的“通行證”，會(huì)不會(huì)只是一份“預(yù)先寫好答案”的“少數(shù)派報(bào)告”？技術(shù)是不是真的可以從“根本”上改變治理？

紅碼停，綠碼行

杭州市是最先推出健康碼的城市。2月11日，杭州健康碼在支付寶應(yīng)用上線，一個(gè)星期之內(nèi)便已在超過100座城市落地。

用戶需要打開該應(yīng)用，在“城市服務(wù)”中確認(rèn)自己的姓名和身份證號(hào)，并填寫“當(dāng)前是否在杭州”“近14天是否接觸新冠確診或疑似病例”以及“當(dāng)前健康狀況”等內(nèi)容，系統(tǒng)根據(jù)回答的字段立即生成二維碼。綠碼允許持有人不受限制地活動(dòng)；拿到黃碼的人將被要求在家隔離7天；紅碼則意味著隔離14天。

和期待實(shí)現(xiàn)的“大數(shù)據(jù)信仰”相反，一部分健康人并沒有如愿得到綠色的“健康”碼。

杭州健康碼上線后不久，微博上就出現(xiàn)了大量控訴案例，這些案例來自全國各地的“返杭”者?？卦V者大都已經(jīng)被禁足在家十多天，但是依然拿到“紅碼”；或者二維碼的顏色在數(shù)天或數(shù)小時(shí)之內(nèi)頻繁變動(dòng)。

顏色由系統(tǒng)自動(dòng)判定，導(dǎo)致拿到紅碼的人“投訴無門”。一位渴望對(duì)紅碼“判決”提起“上訴”的網(wǎng)友說，“唯一的人工干預(yù)路徑市長熱線057112345-6，也是機(jī)器人熱線，試了幾遍，一會(huì)兒說疫情期間不提供人工服務(wù)，一會(huì)兒說轉(zhuǎn)接人工服務(wù)但排長隊(duì)。反正，一個(gè)正常人都會(huì)被機(jī)器搞瘋的節(jié)奏。”

在杭州，以及后來的數(shù)百個(gè)中國城市，不展示支付寶健康碼的人寸步難行。街道和小區(qū)里拉著顯眼的宣傳橫幅，提醒每個(gè)人遵守規(guī)則：“‘綠碼憑證通行，‘紅黃立刻報(bào)告?！?/p>

杭州市政府官員曾在中央電視臺(tái)的采訪中透露了“三色碼”分類的依據(jù)和方法，來自以下三個(gè)維度：一是空間維度，即根據(jù)全國疫情風(fēng)險(xiǎn)程度，杭州市的大數(shù)據(jù)公司按照有關(guān)數(shù)據(jù)可以精確到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）；二是時(shí)間維度，即某個(gè)人去過疫情地區(qū)的次數(shù)及停留的時(shí)間長短；三是人際關(guān)系維度，即與密切接觸人員的接觸狀態(tài)。最后量化賦分。

投訴者們普遍對(duì)以上的解釋不滿。他們認(rèn)為，如果確實(shí)可以精確到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），為何十幾天沒有出門的人還會(huì)拿到“紅碼”？三種顏色之間的轉(zhuǎn)換，又有何種規(guī)則？另外，填寫的個(gè)人信息，是否真的作為系統(tǒng)判定的依據(jù)？

據(jù)悉，一旦用戶授權(quán)該軟件訪問個(gè)人數(shù)據(jù)，一個(gè)名為“報(bào)告信息和地點(diǎn)”的程序，會(huì)把用戶的位置、城市名稱和識(shí)別編碼發(fā)送給服務(wù)器。

互聯(lián)網(wǎng)的普遍應(yīng)用，提供了政治參與的可能，也探索替代傳統(tǒng)的科層制官僚組織的信息傳遞機(jī)制，還可以開發(fā)基于外包的、市場形式的公共服務(wù)替代品。

新型冠狀病毒肺炎令中國人在一夜之間全部戴上口罩，這也令推行了一陣子的面部識(shí)別系統(tǒng)失靈。在這種情況下，人們不得不留下數(shù)字蹤跡“以示清白”，在多個(gè)城市乘坐公交、地鐵等公共交通工具，都必須掃碼填報(bào)個(gè)人信息。

一些受訪人對(duì)此感到無奈，畢竟這不是一個(gè)“可選項(xiàng)”，隱私的“出讓”也并非始自今日。但是，他們不解的是，即使讓渡了隱私，也并沒有從健康碼中得到想象中的公共服務(wù)的“便利”。

“積極戰(zhàn)略”

支付寶在中國有9億用戶，開發(fā)商為螞蟻金服，其部分股權(quán)由電子商務(wù)巨頭阿里巴巴持有—它們是杭州市打造“智慧城市”“城市大腦”的重要“合作伙伴”。

杭州市政府的官網(wǎng)報(bào)道稱健康碼系統(tǒng)被視為是“杭州數(shù)字賦能城市治理的重要實(shí)踐”，杭州應(yīng)該拓展這類工具的應(yīng)用。

“智慧城市”是中國城市治理的一種新思路。借助發(fā)達(dá)的信息通訊技術(shù)—過去是4G，現(xiàn)在是5G，以及龐大的手機(jī)保有量，地方政府希望抓取個(gè)人移動(dòng)設(shè)備終端和通訊基站發(fā)送回來的數(shù)據(jù)，經(jīng)大型中心處理器分析整理，從而進(jìn)行“自動(dòng)化”的城市規(guī)劃和管理。比如，實(shí)時(shí)監(jiān)控道路流量，以便交通燈可自行調(diào)整紅綠燈的時(shí)間來減少擁堵。

從2012年公布“首批國家智慧城市試點(diǎn)名單（90個(gè)）”起，中國目前進(jìn)行“智慧城市”試驗(yàn)的城市已經(jīng)超過500個(gè)，數(shù)量居全球之最。

“智慧城市”的概念雖然新，但思路還是建立在“電子政務(wù)”的基礎(chǔ)上的。電子政務(wù)指的是利用計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)為一個(gè)國家或地區(qū)的公民提供公共服務(wù)，包括公民與其政府之間（C2G）、政府與其他政府機(jī)構(gòu)（G2G）之間、政府與公民之間（G2C）、政府與雇員之間（G2E）以及政府與企業(yè)/商業(yè)之間的數(shù)字交互（G2B）。

電子政務(wù)起源于20世紀(jì)90年代初期，克林頓政府主持了1993年美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的績效評(píng)估。20世紀(jì)90年代中期，互聯(lián)網(wǎng)使用量激增，英國、加拿大、澳大利亞和新西蘭等國家很快也推出了自己的“版本”。在英國，1997年工黨贏得大選，將電子服務(wù)視為政府“現(xiàn)代化計(jì)劃”的核心。

中國民政部的官方網(wǎng)站將“電子政務(wù)”的興起推至1981-1985年的“六五時(shí)期”，那時(shí)僅僅是政府采購計(jì)算機(jī)處理一些金融數(shù)據(jù)。比較突出的是1993年12月“三金工程”即金橋工程、金關(guān)工程和金卡工程的啟動(dòng)。其中，金橋工程負(fù)責(zé)建設(shè)政府專用基礎(chǔ)通信網(wǎng)，進(jìn)而為國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和決策服務(wù)—G2G的開始。

1999年1月22日，中國電信與48個(gè)中央政府部門的信息辦公室以及國家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟(jì)信息中心，正式啟動(dòng)了政府上網(wǎng)工程（簡稱GOP）。

這一舉措的效果是中國政府站點(diǎn)“gov.cn”的域名進(jìn)入快速增長階段。1998年5月18日世界電信日時(shí)，中國只有145個(gè)gov.cn網(wǎng)站。在GOP倡議發(fā)出后的幾個(gè)月內(nèi)，該數(shù)字攀升至代表720個(gè)政府部門的1470個(gè)站點(diǎn)。到2002年“電子政務(wù)年”，根據(jù)委員謝麗娟在中國人民政治協(xié)商會(huì)議第九屆全國委員會(huì)上的說法，“超過2.2億個(gè)政府部門”提供了電子服務(wù)。

實(shí)現(xiàn)信息化的雄心，加上對(duì)互聯(lián)網(wǎng)帶來的潛在政治挑戰(zhàn)的認(rèn)識(shí)，中國政府除了關(guān)注技術(shù)和法律上的互聯(lián)網(wǎng)控制，也期待利用互聯(lián)網(wǎng)來提高政府績效和公眾利益，緩解政府與公民之間的緊張關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，從而增強(qiáng)執(zhí)政的合法性，這種方法被一些學(xué)者稱為“積極戰(zhàn)略”（Kalashil&Boas，2001）。

2020年，伴隨著疫情管控出現(xiàn)的“健康碼”，正是這條脈絡(luò)下的“最新產(chǎn)品”。

“用戶友好”不可缺

《少數(shù)派報(bào)告》是上映于2002年的著名“反烏托邦”科幻電影，由美國導(dǎo)演斯皮爾伯格執(zhí)導(dǎo)。一些對(duì)“健康碼”持有異議的人，之所以援引“少數(shù)派報(bào)告”來表達(dá)不滿，是因?yàn)殡娪懊枥L了一個(gè)令人焦慮的未來：“智能系統(tǒng)”可以預(yù)測(cè)犯罪并預(yù)防犯罪，但該系統(tǒng)的“缺陷”卻可能是導(dǎo)致犯罪的根源。

關(guān)于如何理解“電子政務(wù)”的作用，人們出現(xiàn)了巨大分歧。

一種樂觀的看法是，互聯(lián)網(wǎng)的普遍應(yīng)用，提供了政治參與的可能，也探索替代傳統(tǒng)的科層制官僚組織的信息傳遞機(jī)制，還可以開發(fā)基于外包的、市場形式的公共服務(wù)替代品。在發(fā)達(dá)的數(shù)字化環(huán)境里，政府將成為一個(gè)學(xué)習(xí)型組織，能夠滿足公民的需求，而公民又能夠通過快速、匯總的反饋機(jī)制來影響公共機(jī)構(gòu)。按照這種模式，公民既是公共服務(wù)的生產(chǎn)者，也是消費(fèi)者。

而另外一種相信“少數(shù)派報(bào)告”的人認(rèn)為，電子政務(wù)只是通過減少內(nèi)部組織摩擦、提高效率、節(jié)省成本而間接地使公民受益，其本質(zhì)不過是“日常任務(wù)的自動(dòng)化處理”。按照這種觀點(diǎn)，公民主要被視為公共服務(wù)的消費(fèi)者，在諸如醫(yī)療保健信息、福利支付、出入境申請(qǐng)、納稅申報(bào)表等領(lǐng)域享受便利。值得指出的是，在率先進(jìn)行電子政務(wù)改革的國家中，“消費(fèi)者模式”一直居于主導(dǎo)地位。

一些對(duì)“健康碼”持有異議的人，之所以援引“少數(shù)派報(bào)告”來表達(dá)不滿，是因?yàn)殡娪懊枥L了一個(gè)令人焦慮的未來：“智能系統(tǒng)”可以預(yù)測(cè)犯罪并預(yù)防犯罪，但該系統(tǒng)的“缺陷”卻可能是導(dǎo)致犯罪的根源。

客觀地說，“健康碼”確實(shí)沒有給使用者提供“參與”或“表達(dá)”的有效途徑。這意味著在第二種模式里，“消費(fèi)”難以避免地成為“程序”的主導(dǎo)—這導(dǎo)致渴望出行的健康人不得不跑到另一個(gè)網(wǎng)絡(luò)媒體平臺(tái)上，“吐槽”系統(tǒng)自動(dòng)化施加的“數(shù)字暴力”。

英國咨詢公司PA Consulting的George Markellos表示，要推行電子政務(wù)，政府需要進(jìn)行三項(xiàng)重大變革。首先，它需要提供個(gè)性化服務(wù)，而不能只是像電商記錄客戶的偏好那樣，僅僅為了使下一次訪問更容易。其次，它必須提供全天候服務(wù)。人們不僅要在辦公時(shí)間內(nèi)與政府打交道，還可以在晚上和周末咨詢點(diǎn)事情。最后，公共服務(wù)必須像私人企業(yè)提供的東西一樣易于使用。而且，政府的報(bào)價(jià)還“必須具有巨大的吸引力”。

即使是理想主義者也不得不承認(rèn)，政府是稀缺的公共資源的管理者，也是法律和秩序等公共物品的保存者。為了跟蹤潛在的風(fēng)險(xiǎn)，政府普遍不重視“用戶友好”。而且，政府很少面臨競爭，也很少以市場價(jià)格采購，“免費(fèi)”或“補(bǔ)貼”還是一塊灰色的地帶。

因此，“電子政務(wù)”在很多國家的推行都遭受到了質(zhì)疑。它被寄予厚望，投資巨大，結(jié)果卻一直令人失望。技術(shù)的不斷進(jìn)步掩蓋不了以下的尖銳問題：公共組織試圖最大程度地發(fā)揮什么樣的作用？我們?cè)撊绾螌?duì)其行動(dòng)與效果進(jìn)行衡量？什么原因會(huì)促使政府誠實(shí)地告知信息？誰來決定在隱私與安全性、效率與公平性之間極富爭議的取舍？

技術(shù)本身不會(huì)帶來變革，電子政務(wù)也不是萬能的靈丹妙藥。

換句話說，電子政務(wù)的質(zhì)量取決于政府的管理制度的質(zhì)量，而不是相反。在一種人人信仰“大數(shù)據(jù)”和“智慧城市”的社會(huì)氛圍里，迷信“技術(shù)”往往會(huì)讓更加本質(zhì)的問題“消失”在公眾的視野里，并可能訴諸了更隱形的暴力，和更加不平等的“治理”。