法治文明視角下鄉(xiāng)村治理地方立法的新探索

關鍵詞 法治文明 鄉(xiāng)村治理 地方立法

作者簡介：周正，中共廣西區(qū)委黨校法學教研部講師。

中圖分類號：D601 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.299

黨的十九大報告明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并強調(diào)加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系，這是當前基層治理能力現(xiàn)代化建設的重要方面。而法治文明是傳統(tǒng)法治文化與當代社會主義法治發(fā)展形成的結(jié)晶，其蘊含的價值取向與執(zhí)行能力不僅能定紛止爭，更能構建良好的鄉(xiāng)風文明，對于加強鄉(xiāng)村治理具有極強的指導意義。

當前鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了新的難點，主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)村空心化、村民原子化、精神文明貧瘠化，基層黨組織“寬松軟”等方面。為解決以上問題，廣西各地或向先進地區(qū)學習，或自我探索創(chuàng)新，采取了多種方式夯實鄉(xiāng)村治理基礎，但單點先進與亮點工作的難以體系化，且不易轉(zhuǎn)化為全自治區(qū)可通用的系統(tǒng)制度，前瞻性也相對欠缺?；诖耍苡斜匾苑ㄖ挝拿鳛橹敢?，以頂層設計的方式總體推進鄉(xiāng)村治理能力提升的系統(tǒng)化制度建設。應當發(fā)揮廣西作為自治區(qū)的民族自治立法優(yōu)勢，在總結(jié)相關優(yōu)秀經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的相關長期目標，統(tǒng)籌考慮全局性、前瞻性與民族性，圍繞鄉(xiāng)村組織振興、文化振興、人才振興三個方面制定省域范圍內(nèi)的有關鄉(xiāng)村治理的條例，以期充分發(fā)揮立法對鄉(xiāng)村振興的引領和推動作用。

一、廣西地方立法歷史及其權限

將鄉(xiāng)村治理的新探索以及有益經(jīng)驗法制化并推廣，是廣西基層治理優(yōu)良傳統(tǒng)的傳承，有民族團結(jié)、自主治理的好傳統(tǒng)。1980年，廣西宜州市合寨村村民為了能夠解決當時鄉(xiāng)村治理末梢存在的相關問題，首創(chuàng)成立了基層群眾性自治組織，即“村民委員會”，管理農(nóng)田灌溉、防火防盜等事務。新成立的村委會使村里的社會治安迅速好轉(zhuǎn)。經(jīng)過相關總結(jié)并由黨和政府進行推廣，村民委員會逐漸形成相對完善的制度，并于1982年寫入憲法，成為國家的正式制度，在1982年村民委員會被寫入憲法，1987年通過的《村民委員會組織法》則對村民委員會的職能、運作、組織方式進行了詳盡的規(guī)定，可以說村民委員制度是廣西人民對全國農(nóng)村基層自治的重大貢獻。當前廣西探索運行的“四議兩公開”工作法、“一組兩會”制度、新的農(nóng)村群眾性自治組織建設等相關經(jīng)驗，雖然不一定完全是廣西原創(chuàng)，但由廣西人民在實踐中予以探索與完善，并獲得了行之有效的第一手經(jīng)驗，應當予以及時總結(jié)并以地方立法的形勢進行規(guī)范化推廣。如能爭取能上升為國家法律，將再次為我國基層治理制度的完善添磚加瓦。

此外廣西作為自治區(qū)，具有相應的鄉(xiāng)村治理立法權限。廣西擁有《憲法》與《立法法》賦予的根據(jù)本地方的具體情況需要制定地方性法規(guī)的權限，而將實踐中形成的優(yōu)秀經(jīng)驗、先進探索總結(jié)成為普遍制度也是確保發(fā)展的必然選擇。法律的指引效果好于政策文件，且可以規(guī)定相對前瞻的內(nèi)容，法律并非萬能，但完善良法才能保障善治，因此制定廣西《鄉(xiāng)村治理條例》，彌補當前相關制度供給的不足，對于扎實推進富民興桂、奮力譜寫新時代廣西發(fā)展新篇章提供堅實的法制保障有著非常重大的意義。

二、省域地方鄉(xiāng)村治理立法應當規(guī)定的有關內(nèi)容

（一）加強組織振興，增強自治活力

組織建設是鄉(xiāng)村治理的重中之重。加強農(nóng)村群眾性自治組織建設，健全和創(chuàng)新村黨組織領導的充滿活力的村民自治農(nóng)村群眾性自治組織建設機制是提升鄉(xiāng)村自治德治水平的關鍵。當前廣西農(nóng)村組織化程度偏低，且存在群眾性自治組織架構不明晰，村民自治機構名稱繁多，功能重復等問題，而由于現(xiàn)實與歷史原因以及制度設計的關系，當前的村委會往往并不是名義上的自治組織，而是基層政府的進一步延伸，將村委會置于基層政府的行政網(wǎng)絡中。仍然是一元化的壓力治理模式，在具體實踐中就帶來了一定的問題，如削弱了“村兩委”的權威。村民將對政府的不滿加諸于“村兩委”。村民的民主參與熱情與動力大減。一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了村民小組長輪流當?shù)木置妗Ｕ匍_村級的公共事務會議甚至需要給村民發(fā)誤工費，進一步加劇村民原子化的進程。此外村委會治下各自然村屯的治理機制也亟待理順。雖然基層群眾自治制度屬于立法法的保留項目，但是《村民委員會組織法》亦明文規(guī)定，各地可以結(jié)合本行政區(qū)域的實際情況，制定實施辦法。因此我們可以在當前相關法律法規(guī)的框架內(nèi)，完善相應的細節(jié)。此外加強村民自治并非舍棄政府的管理，黨委政府應當把握政治方向、明確政策底線，這一點也應當在地方立法中予以規(guī)定。此外可以結(jié)合廣西民族特點，鼓勵相關自治縣完善相應特色制度。其應當予以明確的領域應當包括以下幾個方面：

統(tǒng)一并明確農(nóng)村群眾性自治組織的名稱與職責。以制定《廣西鄉(xiāng)村治理條例》為抓手，進一步細化理順鄉(xiāng)村基層自治整體架構，統(tǒng)一相關名稱與其具體職責。如當前存在村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)事會等新型組織探索，名稱繁多命名也于法無據(jù)，且設立過多機構消磨基層自治熱情并使得村民自治官僚化。建議以《村民委員會組織法》《廣西〈村民委員會組織法〉實施辦法》《廣西村民委員會選舉辦法》的相關名稱為基礎，“四議兩公開”工作法為主線，明確提出村級自治機構應為村民大會、村民委員會、村民代表會議、村務監(jiān)督委員會組成。黨的基層組織的力量應當加強，明確黨員大會、黨支部的權力義務，推動村黨組織書記通過選舉擔任村委會主任，明確村“兩委”會的人員組成。

明確并強化細化村民代表會議制度。當前村一級很難按法律規(guī)定的“三分之二以上人數(shù)”原則召開村民大會，且凡村級重大事項決議由村民大會商定則過程時間、行政成本雙高?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定人數(shù)較多或者居住分散的村設立村民代表會議，且明確授權村民代表會議討論決定村民會議授權的事項。應當充分利用好這一制度設計，不需要引入村民議事會、村民理事會等法律上不夠規(guī)范的機構與名稱。村民代表會議也是將原有的以選舉為中心的村級自治制度轉(zhuǎn)移到以落實村民的知情權、決策權、管理權、監(jiān)督權為中心，也就是以民主治理為中心的軌道上來的必由之路。當前的制度設計下村民委員會成員集廣大村民的知情權、決策權、管理權、監(jiān)督權于一身，名為全體村民選舉產(chǎn)生，實際可以不受任何約束。村民代表會議應當由人員精干、素質(zhì)較高的村民代表組成，行使決策權、監(jiān)督權，實現(xiàn)決策權、監(jiān)督權與管理執(zhí)行權的分離，全體村民通過村民代表獲得知情權。村民代表會議可由村民小組會議投票推選產(chǎn)生，盡可能吸收老黨員、老干部、老模范、老教師、復退軍人、經(jīng)濟文化能人加入，成為公道正派的基層代理議事組織。

完善村規(guī)民約制度。村規(guī)民約是當前鄉(xiāng)村自治非常重要的抓手，但實踐中不可否認村規(guī)民約弱化的情形比較嚴重，很多地方為檢查而制定，導致成為墻上公約。應當以立法的方式明確新當選的村民委員會應當遵守并組織實施村規(guī)民約，樹立其權威，并且根據(jù)時代的發(fā)展對其內(nèi)容進行定期更新。村規(guī)民約應當包括村風民俗、社會公共道德、社會管理、精神文明建設等方面的內(nèi)容，行文應通俗易懂，朗朗上口。村規(guī)民約還應當包括倡導社會主義新風尚與中華民族傳統(tǒng)優(yōu)秀文化內(nèi)容，并強化道德教化作用，建立道德激勵約束機制，引導農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務、自我提高，實現(xiàn)家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽。

（二）推進文化振興，弘揚精神文明

鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)風文明是保障。但當前廣西鄉(xiāng)村精神文明建設仍存在一定的薄弱環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的文化產(chǎn)品和服務的總量、質(zhì)量、結(jié)構已經(jīng)不能滿足群眾需求，口號式的宣傳也越來越難以得到村民的認同：電影下鄉(xiāng)很少有人觀看，手機“小屏幕”比“大屏幕”好看;運動器材、農(nóng)家書屋、文化活動室、遠程教育等設施利用率不高，長期閑置。鄉(xiāng)村家庭中長輩與孫輩之間的溝通不暢;因種種原因無法外出務工的勞動力酗酒、賭博、甚至家庭暴力等現(xiàn)象屢見不鮮;而由于農(nóng)村人口平均受教育年限仍然較短，對網(wǎng)絡、電視上的低俗錯誤信息甄別能力較弱，導致封建迷信，大操大辦、攀比之風等問題仍然存在，一些地方甚至出現(xiàn)邪教趁虛而入的現(xiàn)象。應當以法治文明為指引，以社會主義核心價值觀為價值取向，占領意識形態(tài)陣地，規(guī)定并完善以下內(nèi)容：

規(guī)定加強農(nóng)村思想道德建設的相關內(nèi)容。主要目的在于遏制村民“原子化”的趨勢。事不關己高高掛起是當前農(nóng)村基層治理難的重要表現(xiàn)。因此以法治文明為指引，規(guī)定培育國民認同感，中華民族認同感的教育，培育并弘揚文明鄉(xiāng)風、良好家風、淳樸民風，提升農(nóng)民精神風貌，激發(fā)鄉(xiāng)村文明創(chuàng)新創(chuàng)造活力的相關內(nèi)容，并充分發(fā)揮官辦新媒體的作用，恢復傳統(tǒng)農(nóng)村廣播制度，以期鞏固發(fā)展農(nóng)村意識形態(tài)陣地。

規(guī)定傳承發(fā)展鄉(xiāng)土優(yōu)質(zhì)文化的相關內(nèi)容。在新時代社會主義核心價值觀的指引下，揚棄過時、落后的鄉(xiāng)村舊道德，鞏固發(fā)展鄉(xiāng)土農(nóng)耕文化蘊藏的優(yōu)秀人文道德規(guī)范，以期凝聚人心，教化群眾，淳樸民風。并構建民間傳統(tǒng)文化、少數(shù)民族文化的傳承發(fā)展長效機制。

（三）探索人才振興，促進繁榮發(fā)展

山高人為峰，鄉(xiāng)村振興人才是第一要素。由于廣西農(nóng)村經(jīng)濟基礎普遍薄弱，發(fā)達地區(qū)以及城市對于鄉(xiāng)村人才的虹吸效應明顯，缺少了最有活力的青年和壯年人群，村莊空心化現(xiàn)象突出，各類人才隊伍“青黃不接”，整體素質(zhì)不高且結(jié)構單一，實用型人才數(shù)量偏少比例偏低。典型的如現(xiàn)在鄉(xiāng)村旅游建設得到了蓬勃的發(fā)展，但旅游專業(yè)人才下沉基層的鳳毛麟角，鄉(xiāng)村缺乏吸引人才的物質(zhì)與精神條件與相應資源。應當在地方立法中規(guī)定以下內(nèi)容：

規(guī)定鄉(xiāng)村人才振興相關基本制度。寫入強化人才支撐的相關內(nèi)容，如職業(yè)農(nóng)民制度，實施新型職業(yè)農(nóng)民培育工程、農(nóng)村專業(yè)人才隊伍建設、高校畢業(yè)生基層成長計劃、城市專業(yè)人才下沉基層建設等相關內(nèi)容，著力于鄉(xiāng)村人才資源的引流與開發(fā)。

規(guī)定促進人才回流的相關制度。以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶，吸引支持企業(yè)家、黨政干部、專家學者等技能人才和外出創(chuàng)業(yè)成功人士等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)服務鄉(xiāng)村;吸引更多人才投身現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，培養(yǎng)造就新農(nóng)民;發(fā)揮相關群團組織以及各民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士等的積極作用，支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、鄉(xiāng)風文明建設、農(nóng)村弱勢群體關愛等。鼓勵建立建立城市醫(yī)生教師、科技文化人員等定期服務鄉(xiāng)村機制。

規(guī)定鼓勵社會各界投身鄉(xiāng)村建設的激勵機制。從勞動價值、政治待遇、公共服務、鄉(xiāng)愁鄉(xiāng)情四個角度，包括通過創(chuàng)業(yè)基金，產(chǎn)業(yè)扶持，基層補貼，考核獎勵等吸納鄉(xiāng)村精英人才回流致力于農(nóng)村投資和創(chuàng)業(yè);將鄉(xiāng)村經(jīng)濟精英以及傳統(tǒng)社會精英轉(zhuǎn)變?yōu)轶w制內(nèi)鄉(xiāng)村政治精英的渠道制度化、規(guī)范化;推進城鄉(xiāng)公共服務均等化;政府服務回鄉(xiāng)人員機制具體化等方面。

參考文獻：

[1] 高其才.健全自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系[N].光明日報，2019，2（26）.

[2]郁建興.深化“三治融合”，提升基層治理水平[N].浙江日報，2018，11（13）.